总报告
立足新起点，推动北京社会组织的改革、规范、发展
李东松 李晓婷 曹飞廉[1]
摘要：为激发社会组织发展活力，推动社会创新，北京市在社会组织的体制改革和培育方面积极探索与实践，在枢纽型社会组织工作体系、政府购买服务体制机制、登记制度改革以及新型社会组织建设方面不断创新。北京市社会组织发展迅速，具有行业性、专业性的社团发展突出，民办非企业在教育、科研领域贡献大，社区社会组织功能初显，国际非政府组织云集。但社会组织发展不均衡、内部治理能力不健全、政策支持体系与规范不完善等问题依然存在，当前推进社会组织的发展需要明确社会组织的法律地位，完善法制，转变理念，加强社会组织的自我建设与改革创新。
关键词：社会组织 社会治理 体制改革 首都特色
2013年，党的十八届三中全会明确提出“激发社会组织活力”，从体制机制、政策环境、组织能力等方面对社会组织的发展提出了改革要求。这是党在新时期、新阶段动员各种社会力量参与社会治理、构建现代社会治理体系的重要举措，为当前阶段社会组织的发展提供了强有力的政策支持。北京作为中国的首都，集聚了丰富的经济资源、行政资源、科技资源和文化资源，在培育和扶植社会组织的发展、探索社会组织体制机制改革方面不断实践和创新，社会组织获得了极大的发展。
一 社会组织的界定和分类
在国外，社会组织是指除政府和市场外的一切志愿团体、社会中介组织和民间协会的集合，通常被称为非营利组织、非政府组织（NGO）、第三部门或公民社会组织。社会组织与政府组织、企业组织共同构成了现代社会的三大组织体系，也成为推动现代社会进步的重要推手，尤其是20世纪80年代以来风起云涌的“全球社团革命”，使各种形式的社会组织在世界范围内蓬勃发展，在小至社区，大至国家、国际和全球的各种社会事务中发挥着重要作用，成为社会治理的重要主体之一。
我国社会组织这一提法首次出现在2006年党的十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，替代了之前一直使用的“民间组织”的称呼。在我国，社会组织主要指那些“具有一定社会公共属性、承担一定社会公共职能，代表一定社会群体共同利益或公共利益的，具有非营利性特征的一类组织”[2]，社会组织不同于政府组织和企业组织，它的典型特征是非政府性、非营利性和志愿性。社会组织在我国的发展历经曲折，直到改革开放后，各种类型的社会组织才得到快速发展，社会组织的功能和地位也获得提升，社会组织在参与社会治理、扩大公共服务、推动慈善公益以及弥补政府和市场不足方面发挥着重要作用。截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%；业务范围涉及工商服务、科技研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、农业及农村发展等社会生活的各个领域；吸纳社会各类人员就业682.3万人，形成固定资产1560.6亿元。[3]
根据民政部门的分类，我国社会组织被划分为民办非企业单位、基金会和社会团体三大类型。党的十八届三中全会提出优先发展四类组织[4]，其中行业协会类、科技类社会组织属于会员制的社会团体，慈善公益类社会组织则涵盖在基金会和民办非企业单位中，而优先发展的城乡社区服务类社会组织[5]，则主要指扎根于城乡社区的民间志愿组织，包括社区中的联谊组织和兴趣小组以及服务城乡社区的以公益精神为动力的公民自治组织。本文在此分类下展开研究。
二 北京社会组织的发展现状及特色
（一）北京社会组织的发展现状
北京社会组织的初始发展缓慢，数量少，类型单一；1978年改革开放后，社会组织得到恢复发展，在规模、类型和业务领域等方面都有较大拓展。但北京社会组织真正进入快速增长和发展壮大时期是20世纪90年代中期之后，其主要发展契机包括：①社会主义市场经济体制的确立带来整个社会的大发展，为社会组织发展注入了活力；②1998年《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》以及2004年《基金会管理条例》的颁布为社会组织的规范发展提供了基本的政策保障，加强了对社会组织的管理和监督；③1995年，世界妇女大会以及同时召开的世界NGO论坛也成为北京社会组织发展的重要契机[6]；④2006年以来，北京市政府为加强与社会的沟通，充分发挥社会组织作为政府与公众之间“桥梁”和“纽带”的社会协同作用，出台了一系列加强社会组织建设和管理的重要文件[7]，为社会组织的发展提供了良好的政策环境；⑤奥运会的举办以及汶川地震，带来了志愿精神和公民参与意识的增长。
从图1可见，北京社会组织在近20年间，尤其是最近15年以来有着较为迅猛的发展。1990年北京登记注册的社会组织有164个[8]，1999年登记注册的社会组织达1856个，2014年北京市共有登记注册的社会组织9083个，其中社会团体3730个、民办非企业单位5035个、基金会318个。另外，社区社会组织备案登记制度逐步完善，2014年底社区备案组织为13880个。1999～2014年的15年间，北京社会组织增长7000多个，年均增长481.8个，其发展趋势如图1所示。
图1 1999～2014年北京市社会组织发展趋势
资料来源：北京市民政信息网，www.bjmzj.gov.cn，根据相关数据计算得出（不包括社区备案组织）。
1.社会团体规模状况
截至2014年底，登记注册的社会团体总量达到3730个，占注册登记社会组织总数的41%。1999～2014年，北京社会团体的发展呈现稳步上升的趋势，但在社会组织中，社会团体的比重却是连续下降的（见图2）。
图2 1999～2014年北京市社会团体发展情况
资料来源：北京市民政信息网，www.bjmzj.gov.cn。
2.民办非企业单位规模状况
民办非企业单位是在经济体制改革和事业单位分化过程中演化出来的一种社会组织形式。1996年前，我国民办非企业单位称为民办事业单位，一直没有建立统一的登记管理制度。1996年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》中，对社会组织进行分类，将民办事业单位改为民办非企业单位，列入民间组织，归口民政部登记管理，实行业务主管单位和登记管理机关双重管理机制。1998年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》在法律上规定了民办非企业单位的非营利社会组织地位。北京市民办非企业单位从1999年开始在北京市社会团体管理办公室登记。
进入21世纪，北京市民办非企业单位作为一种新的组织形式得到了蓬勃发展。截至2014年底，北京市民办非企业单位总量为5035个，占登记注册社会组织总数的55.4%。其中，2006年北京市民办非企业单位数量达到2898个，首次超过社会团体（2846个），此后民办非企业一直平稳迅速发展，成为北京社会组织中占比最高的社会组织（见图3）。
图3 2000～2014年北京市民办非企业单位发展情况
资料来源：北京市民政信息网，www.bjmzj.gov.cn。
3.基金会规模状况
进入21世纪，北京市基金会一直稳步发展。2004年，北京市贯彻《基金会管理条例》，全面启动基金会登记管理工作。2004年，北京市基金会总量为44个。2014年，全市基金会为318个，同比增长15.64%（见图4）。其中，科技与研究类21个、生态环境类10个、教育类59个、卫生类20个、社会服务类139个、文化类48个、体育类5个、法律类3个、农村及农业发展类2个、其他11个。可以看出，北京市基金会的发展相对于社会团体和民办非企业单位的发展，起步晚、数量偏少。但是基金会在教育、文化、科学、卫生、社区建设、扶贫济困等社会公益事业中发挥了重要作用。
图4 2002～2014年北京市基金会发展情况
资料来源：北京市民政信息网，www.bjmzj.gov.cn。
4.社区社会组织规模状况
社区社会组织包括社区备案组织，主要指社区中的联谊团体和兴趣小组。其成员以社区中的中老年女性为主，会定期举办一些文娱活动，如戏曲沙龙、老年服装队活动、交谊舞队活动等。严格来说，这只是一些群众性团体，而非正式的社会组织，因此只是以在社区备案的形式开展活动。截至2012年底，北京市备案社区社会组织为11813个，2014年备案社区社会组织增长到13880个[9]，年均增长超过1000个。另外，社区社会组织还包括活跃于城乡各种社区内以公益精神为动力的民间自治组织，其主要功能是组织社区中或社会上的志愿者为本社区与其他社区中的居民或目标群体提供长期的公益性服务，这类社区组织包括民生慈善类、文化教育类、支持倡导类、法律维权类、环保类社会组织及社会企业等。
（二）北京社会组织发展的首都优势及特色
与国内其他省份相比，北京具有政治、经济、文化功能更加集中，科技、智力资源更加聚集的独特优势，这就使北京的社会组织在发展中眼界较宽、层次较高，逐渐显现自己的特色。
1.北京市社会团体类型齐全，行业性和专业性社团发展突出
北京市社会团体发展类型齐全、多样。2014年，北京市登记注册的社会团体数量为3730个，其中科技与研究类324个、生态环境类68个、教育类154个、卫生类158个、社会服务类460个、文化类346个、体育类240个、法律类56个、工商业服务类520个、宗教类43个、农业及农村发展类601个、职业及从业组织类164个、其他596个。其中，行业性和专业性社团发展突出。
行业性社团的建立与工商业的发展程度密切相关。作为首都，一方面，北京市聚集了大量大型公司总部以及中小型公司，也集中了大部分的行业研究机构和重点高校，并且各行业的主管部门均设在北京，有利于及时获悉各行业政策动态，这些因素都是行业性社会团体发展的有利条件。另一方面，北京吸引了大量专业性人才来京发展，归属感和专业交流的需要也使他们建立不少专业性社会团体。因此，社会团体类型的分布特点与北京市的社会经济环境密切相关，社会需求、发展空间和人才基础是社会团体兴起和发展的三大重要因素。
北京市行业协会近些年的发展态势显示，一方面政府与行业协会的脱钩改革加快了行业协会从行政合法性向社会合法性的转变，另一方面民间行业协会增速较快，商会和联盟组织的数量已经占到行业协会总数的半壁江山。与国内其他大城市相比，北京作为中国的首都，具有政治、经济、文化功能更加集中，科技和智力资源、国际资源更加聚集的独特优势，因此北京成为全国各地商会的集聚地。有来自浙江、福建、天津、河南、河北、湖南、湖北、新疆、云南、黑龙江等全国26个省级企业商会在北京注册，还有27个来自地级市的企业商会在北京注册，包括北京温州企业商会、北京苏州企业商会、北京张家口企业商会、北京莆田企业商会等，近几年地市级企业商会的比例逐渐增多。
在专业性社团中，北京市科技社团以其独特的资源优势和禀赋特征，如专业性、公益性、强渗透性等，在促进科技进步和社会可持续发展等方面发挥了越来越重要的作用。在全国各省份中，其处于领先水平。
科技社团一直以来就是思想库重要的支撑者和参与者，而北京因其地缘优势，可谓全国思想库的重要阵地。自然科学、社会科学领域内的协会、学会、基金会、行业协会、行业学会、多学科综合性团体、科技顾问咨询机构、科技服务中介机构等科技社会组织，集中了大批科学家、科技工作者，他们为了组织的宗旨与使命走到一起，集中了学术界、科技界的力量，把各方的智力、财力和社会资源融合在一起，在调查、研究有关问题的系统背景情况的基础上，利用自己的专业优势、学科优势、人才优势、智力优势等，为政府、企业、社会公众等分析预测形势，就有关问题出谋划策，提出战略决策和建议并提供科技、管理和经营等方面的咨询服务。北京市科技社团成为首都科技创新的重要引擎。此外，北京市科技社团在促进公众科学传播、增进公众对科学的理解、增强公众的科学素养方面有很大优势，堪称公众科学传播的生力军，为首都民众科普知识水平的提升做出了重要的贡献。
2.民办非企业单位增长速度迅猛，行业分布集中于教育科研和社会服务领域
2000年北京市民办非企业单位仅为34个，截至2014年底，北京市在民政部登记注册的民办非企业单位数量已达5035个，增长迅猛，其中科技与研究类314个、生态环境类8个、教育类3007个、卫生类339个、社会服务类707个、文化类233个、体育类319个、法律类22个、工商业服务类14个、农业及农村发展类6个、职业及从业者组织5个、其他61个。可以看出，教育类和社会服务类民办非企业单位比重最大。北京市民办非企业单位发展之快，应归功于近年来北京经济快速发展、社会结构日益多元化和政府职能转变，其为民办非企业单位的发展提供了广阔的空间。民办非企业单位的存在和发展，是对政府提供公共服务的重要补充。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，需要满足人民群众不断增长的物质文化生活的社会服务性活动也越来越多，对于许多社会急需而政府又无暇顾及或力不从心的领域，由民间出资创办非营利性的学校、医院、科研院所、文体场所、社会福利院等，能够填补社会服务空位，满足日趋复杂多样的社会生活需求。
3.基金会发展迅猛，非公募基金会占比高
进入21世纪，北京市基金会一直稳步发展。2004年，北京市贯彻《基金会管理条例》，民政部出台贯彻《基金会管理条例》的工作意见，全面启动基金会登记管理工作。2004年底，全市基金会总量为44个。2014年底，北京市在民政部登记注册的基金会已达318个，十年间增长了6倍之多。尽管北京市基金会的发展相对于社会团体和民办非企业单位的发展，起步晚、数量偏少，但其增速是三类组织中最快的，并且已经在教育、文化、科学、卫生、社区建设、扶贫济困等领域的社会公益事业中扮演了日益重要的角色。尤其是非公募基金会的快速发展，将对我国慈善事业的发展产生深远的意义。
随着各种社会问题的日趋复杂，直接捐助往往无法实现规模化和专业化，达不到理想的效果，这样就需要专门的机构来整合社会上各种闲散的资源，集中投放到某项公益事业中。这种专门的机构有专业的财务管理和项目运作人才，能更有效地管理和使用慈善资金。基金会就是这样一种机构，它的快速发展表明中国慈善事业也逐渐从临时性地对于慈善受助对象的直接资助，转为进行长期、有规划的资助。而非公募基金会则不同于政府主导成立的公募基金会，它的出现为那些在改革开放30多年中成长起来的民营企业家阶层践行企业社会责任提供了途径，也为社会公民参与公益事业提供了更多的选择和平台。最具深远意义的是，非公募基金会由于其自身的资源能力及调动资源的效率，可以直接以项目招标的方式，将资金交给专业性很强的社会组织去运作，这种运作方式既提高了资金的使用效率，又能培育地方的草根组织。在北京，如今已有相当一部分基金会展现了这一“杠杆功能”，如南都基金会的“银杏计划”和“景行计划”就已成为助推草根组织发展的典型项目。
4.草根组织数量众多，活动领域广泛，国际交往活动频繁
草根组织包括在工商部门注册的NGO、二级社团、未注册组织（多以网络形式开展业务活动）等。由于缺少统计渠道，一直难以有确切的统计数据，有学者认为全国草根组织总量为300万～800万个。其中包括产生于社区、服务于社区的部分社区社会组织。
北京由于其政治、文化、经济资源的丰富，为草根组织的出现和发展提供了肥沃的土壤。和全国其他省份相比，北京市草根组织数量众多，活动领域广泛。尤其在助残、教育、环保、志愿服务、研究与政策倡导等方面较为活跃。北京作为中国对外交往的中心，草根组织往往最先了解到国际NGO的工作方式与理念，往往也较容易获得境外的资源。如今，越来越多的国际NGO采用与中国NGO合作开展项目的方式运作，它们提供理念、方法和资金，而由中国的NGO来执行，因地制宜地开展与中国自身经验和需求相适应的项目。因此，可以说北京那些生存了五年以上的草根组织（如今北京许多从事公益事业的民办非企业单位都是从这样的草根组织发展过来的）都已在国际交往方面积累了丰富的经验。
5.国际NGO云集，服务领域广泛
北京是外国驻华使领馆所在地、国际组织和区域性组织驻华机构主要所在地。国际知名的非政府组织基本都在北京落户，如香港乐施会、绿色和平组织、福特基金会、英国救助儿童会、国际爱护动物基金会、英国海外志愿服务社、微笑列车基金会等。除了在北京设立办事处的境外非政府组织以外，还有一些境外非政府组织的总部就设立在北京，比如国际竹藤组织（International Network for Bamboo and Rattan，INBAR）、中国商务区联盟（China CBD Alliance）、国际绿色经济协会（International Green Economy Association，IGEA）、驻华外国记者协会（Foreign Correspondents’ Club of China）、在中国（北京）韩国人会（Korean Community China）等。
据清华NGO研究所的统计，如今在民政系统登记注册的国际NGO为35个，而实际在华开展项目的有1万个之多。目前，北京市有近400个境外非政府组织，由于我国没有一个统一的外国组织登记办法，它们主要以在京设立代表处、项目办公室，在港澳设立总部，与政府部门合作或在工商部门注册等形式存在，按照活动内容和属性大体上分为两大类：一是以扶贫、环保、教育、卫生、社区等各领域相关公益项目为主的公益类在华国际NGO；二是以经济贸易、社会服务、联谊互动为主的非公益类在华国际NGO。
三 北京市社会组织发展的改革与探索
近年来，北京市在培育、扶持社会组织发展方面做了很多工作，取得了诸多新突破。比如，北京社工委专门成立社会组织处，负责社会组织的服务与管理；向社会组织购买服务，发展微公益、青年汇、联盟组织、社会企业等新的社会组织发展形式；在社会组织管理体制改革方面大胆创新，在登记管理体制、政府购买服务体制、枢纽型社会组织体制方面不断探索和改革，寻找具有北京特色、符合北京市情的“国家-社会”良性关系的契合点，构建社会组织管理体制的北京模式。
1.登记管理体制改革试点
登记管理是我国政府对社会组织进行管理的主要形式，重事前管理、入口管理，因此改革要首先从登记管理体制开始，从无业务主管试点开始。
2006年，北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于促进本市行业协会发展和改革的意见》，限令用2～3年时间，对现有的行业协会商会进行规范治理和脱钩。2008年，北京市出台了关于加强社会建设的“1＋4”系列文件，除少数有特殊职能的行政部门外，大部分行政部门将不再作为社会组织的业务主管单位，创新“无业务主管模式”。2013年，北京市出台了《北京社会组织直接登记管理办法》，从2013年4月1日起，北京市行业协会商会类、公益慈善类、城乡社区服务类、科技类四类组织将“脱钩”政府部门，可在北京市区两级民政部门直接登记申请，对于注册名称中有“中关村”字样的，一律采用无业务主管模式。2014年上半年，市级登记社会组织110个，直接登记率超过60%。2013年4月1日至2014年底，北京市共注册商会组织60个，43个属于无业务主管单位类组织，约占注册商会总量的72%。
有专家分析指出，采取直接登记试点后，北京市三类社会组织登记申请将呈现增长趋势。一是行业协会商会类社会组织申请需求迫切。行业协会商会登记申请数量是区域行业经济活跃程度的体现，随着经济的发展和社会分工的细化，资源流动性加强，预计登记申请将保持增长态势。二是养老服务机构、民办社工机构数量增长较快。随着《北京市民政局关于养老机构设立许可若干问题的通知》等文件的出台，预计养老机构和养老服务机构登记数量将快速增长。由于政府向社会力量购买服务的力度加大，民办社会工作服务机构登记数量也将有所增加。三是助学、助医类基金会将有所增加。其主要开展资助贫困地区学校建设，帮扶留守、病患儿童以及提高基层医生职业能力、资助贫困者就业等服务项目。可以从2014年北京市社会组织的登记情况和咨询情况中看到这种变化。
2015年，北京市社团办抓紧研究深化社会组织登记管理体制改革。已起草完成《北京市社会组织直接登记管理办法》；为开展非公募基金会、异地商会登记管理权限下放试点做好前期准备；力争通过深化登记管理体制改革和机制创新来激发社会组织活力，完善社会组织法人治理结构，促进社会组织健康发展。
2.政府购买服务体制改革
推行政府向社会力量购买服务对于创新公共服务提供方式、深化社会领域改革、推动政府职能转变具有重要意义。
2013年7月，国务院常务会议研究了推进政府向社会力量购买服务工作，9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。同年，北京市民政局制定了政府购买社会组织服务的实施意见，通过公开招标、项目发包、委托管理等市场化运行方式，向社会组织购买公共服务，将政府直接承担的一些公共事务交由社会组织执行，不仅解决了社会组织资金缺乏的问题，也能够避免许多的中间环节，将政府财政的利用率最大化，同时还能够转变政府职能。从2009年开始，北京市财政设立社会建设专项资金，每年2.5亿元，其中1.5亿元左右用于支持社会建设基础项目，1亿元左右用于向社会组织购买服务。各区县也参照市里做法陆续建立专项资金，资金规模从几百万元到几千万元不等，每年总计达到5000万元以上。
2010～2013年，北京市使用市级社会建设专项资金连续四年开展了购买社会组织服务项目工作，总计投入2.53亿元，购买了1544个社会组织服务项目。2010年购买服务项目共有1700多个社会组织参与，到2013年社会组织参与量达到1万多个，社会组织参与的数量和规模呈现大幅度提升的态势。参与社会组织达34900个次，服务对象达1120万人次，开展活动10万场次，累计提供专业服务680万小时，撬动配套资金6亿多元。2014年北京市购买社会组织服务的专项资金达9600万元，约购买710个项目。
政府购买服务是北京市政府向社会组织转移职能的探索，作为社会主体的社会组织通过购买服务项目参与社会服务与治理，对于北京市形成政府、市场、社会三者良性互动关系，多元参与、共同治理的格局是一个重要的突破。
3.枢纽型社会组织体制的创新
近年来，北京在创新社会治理、深化社会改革、推进社会建设进程中，以人民团体为骨干，构建枢纽型社会组织工作体系和服务管理模式，创新了现代社会治理体制。按照政社分开、管办分离、分类管理、分级负责原则，截至目前，北京市先后认定36个市级、208个区县级、269个街道（乡镇）级枢纽型社会组织，将同类别社会组织分别分级纳入以人民团体为骨干的大型联合性组织，授权其发挥政治上的桥梁纽带作用、业务上的引领聚合作用、日常工作上的服务管理作用，形成社会组织服务管理全覆盖的工作网络。北京市使用社会建设专项资金购买社会组织服务，明确以枢纽型社会组织为渠道开展工作，明确其工作职能。枢纽型社会组织作为主责单位参与购买服务工作，为其提供了联系社会组织、增强吸引力的重要途径，有效推动了枢纽型社会组织工作体系的构建。截至2013年底，市级枢纽型社会组织共联系各类社会组织2.62万个，比2007年的4367个增长了约5倍。
首都公益慈善联合会作为枢纽型社会组织，积极履行主责单位职责，会员单位由起初创立时的13家慈善组织，发展为现在的108家慈善组织、10家爱心企业和14名热心首都公益慈善事业的爱心人士，基本涵盖了北京市公益慈善类社会组织。其开展的慈善公益项目也由最初的助医、助老、助残、助学、助困等9个领域，扩展到关注艾滋病、关怀外来务工人员、关心服刑人员等25个领域，为首都慈善事业的发展提供了坚强的组织保障。
枢纽型社会组织管理模式重新探索了人民团体在社会组织体系中的地位，形成了“以社管社”的组织体系，这是北京市探索“政社分开”“政会分开”改革的一大创举。
4.联盟组织的创新发展
联盟是一种新型组织形态，主要出现在技术创新领域。20世纪70年代最早的产业技术联盟在日本出现，后来美国和欧洲相继跟进。1985～1992年，美国和日本分别有325家和128家研发联盟注册成立，合作领域也由研究开发发展到生产制造、技术标准等方面，许多联盟组织取得重大技术突破，并对所在产业的发展起到巨大的促进作用。
北京市2011年出台促进产业技术创新战略联盟加快发展的政策，鼓励产业联盟在产学研用合作、产业链协同创新、标准化促进、品牌培育、国家合作等方面开展工作。截至2014年5月，北京市科委推动构建了北京数字化创造产业技术创新联盟、全国印刷电子产业技术创新联盟、北京现代农业科技创新发展服务联盟、长风开放标准平台软件联盟、中国生物技术外包服务联盟、非晶节能产业技术创新联盟等30余家产业联盟。目前，北京市比较活跃的产业技术创新联盟有100余家，其中科技部试点联盟63家，占全国试点联盟的42%，居全国首位。
联盟组织的产生和国家的科技支持政策相关，这类组织大部分以社会组织的身份存在，一些联盟组织已经向民政部门登记注册，在功能定位上类似于行业协会以会员制形式存在，但主要接受科技管理部门的管理和支持，这是一种新型组织管理形式。
四 北京市社会组织发展存在的问题及原因分析
虽然北京社会组织“双重管理”体制改革已开启破冰之旅，社会组织发展呈现新的实践生机，但社会组织发展的整体生态环境、一些久解不决的老问题依然存在，这些老问题突出表现在社会组织制度建设滞后，社会组织规模不够、政社不分，社会组织内生发展存在困境，等等。这些问题不解决将严重阻碍社会组织的良性发展，也难以构建社会领域的合理运行逻辑。
（一）社会组织制度建设滞后于形势发展
1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》以及2004年国务院颁布的《基金会管理条例》在引导、规范、推进社会组织发展中起到较大作用。但是，这些管理制度已经严重滞后于社会组织发展速度，与当前中国特色社会主义市场经济体制也是不相适应的，而且一些发展社会组织的政策在某种程度上造成社会组织发展的失序局面。例如，2011年北京市民政局放开工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织直接注册登记和社区社会组织备案。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，放开行业协会商会类、科技类、公益类、城乡社区服务类社会组织直接注册登记。没有全方位、统一的规范，难免产生政策偏差、细则无法出台、方案不好确定、实践无法操作等难题。
现行的社会组织法律立法层次低，仅以行政法规的形式存在。其中，广东、上海等12个地区出台了促进行业协会发展的有关规定，广东、深圳等20余个地区专门出台了加强社会组织培育扶持和规范管理方面的意见。而在地方性立法方面，北京市尚未出台一部有关社会组织的地方立法或政府规章。社会组织规范管理和作用发挥缺乏法律依据，与国家首都的地位不相匹配，与国际化大都市的形象有差距。
（二）社会组织发展过度依赖政府，内部地位不一致
“政社不分，官办多、民办少”是当前北京社会组织管理体制改革面临的主要问题。北京社会组织形式复杂、种类多，存在大量北京市级社会组织的同时，全国性社会组织的总部也大多设在北京，全国700多家国字头的行业协会几乎都在北京，而这些社会组织大多具有深厚的官方背景。调研发现，一些协会的会长或理事长通常由主管部门的退休领导担任，或由现任领导兼任，协会部门有行政级别，组织运行上自治性不强，协会的重大活动都要上报主管部门，经过主管部门的同意。这导致协会难以进行自治管理，具有较强的行政性。同时，政府力量介入成为社会组织创建的一种制度惯性。例如，北京市某县2013年在民政部门注册登记的社会组织共计202个，55%以上属于官办，其法人代表大多由行政官员或退休官员兼任，行政色彩较浓。
有官方背景的社会组织大多由业务主管部门创建，承担了政府的部分职能，和政府有着天然的血缘关系，因此在发展中保持着一种优势地位，甚至是垄断地位，被称为“二政府”。比较起来，市场内生型社会组织在和政府的关系上则处于一种矛盾状态。一方面，在组织运行及决策中缺少与政府的沟通和互动；但另一方面，访谈中很多民办社会组织都表示了对政府的关注，希望与政府建立良好的沟通互动关系，希望政府能够倾听和采纳民间组织的意见，构建公平的生存政策。
（三）社会组织内部治理不完善
社会组织不够专业化、管理人员不够职业化、注册资金和场地以及运行经费不足等问题是当前制约各类社会组织内生发展的共同因素。第一，社会组织专业化程度低，内部运行不规范。主要表现为规章制度不健全、不规范。此外，社会组织开展活动的专业程度也较低。第二，在人才建设方面，社会组织人才尚未被纳入全市人才发展整体规划。社团和基金会还存在专职工作人员职称评定问题，导致社会人才引进难、留人用人难。同时，社会组织工作人员工资低，难以留住人才。第三，运转经费来源少。据调查，官办社会组织资金状况相对较好，其工作人员工资、运行经费、活动场所基本都能得到保障。但是，志愿社会组织，只能依靠捐赠或寻求政府资助，到处“化缘”来维持运行。第四，由于用地审批方面的困难，社会组织面临频繁换址、搬家的窘境，导致承担大量民生和公共服务职能的社会组织无法做大做强。此外，北京土地资源属于寸土寸金，90%以上的社会组织活动场所是租用他人房产，这成为制约其内生发展的又一主要因素。在参与国际交流方面，审批仍然十分困难，无法以社会组织的名义参与对外交往。
（四）政府在政策和资金的扶持方面存在制约
政府在扶持发展方面存在制约。一是政府职能转移缺乏制度性设计。北京市政府职能转移多以部门分散的形式存在，缺乏整体设计和制度化推进，在职能转移的步骤和方式、范围和内容、效果评价等方面缺乏自上而下的推动。二是扶持发展资金缺乏保障。2008～2013年，北京市政府资金投入占社会组织收入的比例最高不超过9%。2011年，北京市区两级财政投入资金7.84亿元，约占社会组织340.99亿元总收入的2.3%。而同年，上海财政资金投入达37.3亿元，占社会组织收入的比例达14.6%。现有的资金资助方式，缺乏对社会组织在办公场所租用、专职岗位购买、信息化建设、人才建设等自身发展方面的支持。三是培育扶持发展缺少硬件支撑。缺乏用于培育孵化的场所，一些社会组织到基层社区开展活动，缺少活动场所支持。而上海、广州等地均建立了社会组织培育孵化基地。四是社会组织参政议政缺乏渠道。政府重大决策出台前，作为行业代表的社会组织，参与并不充分，现有的听证制度也并未将社会组织纳入范畴。在人大代表名额分配和政协委员推选上，社会组织没有参与渠道，制度性设计尚未形成。
另外，社会组织享受税费优惠政策困难。由于缺乏统一的非营利组织财务制度以及对非营利组织的认定标准不一致，北京市社会组织在免税资格获取、税费减免落实方面存在不少困难。全市仅有2.2%的社会组织获得了公益性捐赠税前扣除资格，3%的社会组织获得了免税资格。民办非企业单位中仅有5家获得了免税资格。社会团体除会费外，几乎所有收入，包括捐赠都无法进行税收减免，对社会组织募集社会资源产生较大影响。
（五）对社会组织的发展规范程度不够
社会组织财务管理制度不健全，调查显示，51.28%的社会组织没有建立财务管理制度，财务运作不规范。社会组织信息披露不及时，仅有22.56%的社会组织建立了捐赠公示制度，运转不透明、不公开的现象仍然比较普遍。尤其是民办非企业单位的运作方式与社团有很大不同，它们更加贴近市场运作的方式。它们所从事的领域也多是具有赢利机会的，民办学校、民办医院、民办社会福利机构等民办非企业单位应该是最能与政府相区别的社会组织，但在实际过程中，针对该类社会组织的规范体系并不完善。首先，法律规范不完善。比如，《民办非企业单位登记管理条例》第四条中规定的“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”就存在矛盾，民办非企业单位作为社会组织是非营利性组织，这是对其性质而言的，并非对其经营活动而言，如果举行的任何活动都是非营利的，如何保证组织的正常运转？其次，对民办非企业单位的监管不够，一些社会组织成为某些人或机构谋取利益的工具。因此，其公信力普遍受到社会公众的质疑。对民办非企业单位究竟应该“先发展，后规范”，还是“先规范，后发展”，学界也普遍存在疑问。另外，相当一部分基金会也存在组织治理结构不规范、评估体系不合理、财务公开透明度差等问题。
五 加快推进北京社会组织管理体制改革创新
进入21世纪，党和政府已经意识到培育、壮大社会组织对加强社会建设与治理的重要作用，并做了很多有益的工作。尤其是党的十八届三中全会中“治理”概念的提出，使当代中国社会组织得到合理性的定位与发展空间。可以说，当代中国社会组织发展面临前所未有的大好机遇。北京市应抓住机遇，加快推进社会组织管理体制改革创新，构建符合首都特色的新型社会组织。
（一）进一步实现从管理向治理的转变
社会治理中的多元合作和协同治理，对我国来说是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分，也是治理结构、机制和方式的创新，是社会转型和社会发展的需要。社会管理向社会治理转型需要不断创新。
首先，政府需要转变自身角色和职能，从既“掌舵”又“划桨”，社会管理事无巨细、包揽无遗，到学会制定规则和做好“裁判”工作，将大量可以交给社会组织的事务通过服务外包和购买服务等方式交给社会组织去做。社会管理的社会化是政府“瘦身减负”的需要，同时也是社会组织自身成长壮大的迫切需要，培育和服务社会组织应当成为政府社会管理职能的主要内容。
其次，确立以“政社分离”为基础的政府与社会组织之间的分工合作。政府的职责主要是社会管理与公共服务的政策制定、监管和评估，而各类社会组织的职责主要是承担具体的社会管理和社会服务项目，并接受政府的监管和第三方的评估。
（二）完善政府购买社会组织服务体制机制
首先，进一步完善政府购买服务的体制机制和相关制度，一是修订《政府采购法》，把政府向社会组织购买公共服务的相关内容写进该法，并制定社会组织生产和提供公共服务所适用的公共财政规定和税法；二是把政府向社会组织购买公共服务的内容纳入财政预算的法定范围，并规定相应的财政支出和管理制度；三是将当前对社会组织工作采取的“事项式管理”，如政府立项并购买服务的方式，逐步调整为“标准式管理”，区别不同事务设立不同的服务标准，并更多地采用招投标机制。
其次，明确政府购买社会组织服务的规则：实质规则层面，政府购买公共服务的范围和标准、服务对象的界定原则与方法、政府分类购买公共服务的制度、社会组织承接公共服务的资质认证方法等；程序规则层面，政府购买服务的方式和程序、招投标方法、资金审核与管理办法、对社会组织提供公共服务的监督管理办法、绩效评估方法与标准等。
政府购买服务不在于投入了多少资金，而是对不同目标对象所产生的可持续、积极的社会影响加以评估，即评估由某种活动、项目或组织产生的社会变化。例如：在哪些方面，改变了特定个人的福祉；在哪些方面，促进了社区发展并加强了凝聚力；服务的成效和质量有哪些提高；在哪些方面，使社会变得更公平与和谐。
（三）加快推进北京社会组织管理体制改革创新
第一，研究制定社会组织法。加快社会组织法制建设势在必行，不能再走先发展后规范的老路，社会组织管理体制亟须进行第二次改革，以法律的形式与权威来规范社会组织发展，使社会组织彻底走上法制化轨道。加快行业协会立法，制定基层组织备案管理办法，推进社会组织登记备案法律体系建设。
第二，加快研究制定社会组织中长期发展规划。根据新形势新需要，结合市情，加快制定符合首都特色的社会组织中长期发展规划，明确指导思想，确立基本原则，制定实施细则，设定发展目标，有计划、有步骤地积极推进社会组织大发展。
第三，改革社会组织登记体制。取消“双重管理”体制，实施社会组织在民政部门直接登记制度。放宽社会组织登记条件，社区社会组织开办资金放宽至5000元。改革行业协会登记制度，允许行业协会吸收异地同行会员，跨地区开展活动；允许行业协会进行整合重组，实行适度竞争。改革异地商会登记制度，地市级异地商会登记权限下放到区县，允许异地商会吸收异地同行会员，跨地区开展活动。完善境外非政府组织备案制度。
（四）健全枢纽型社会组织的工作体系
枢纽型社会组织是北京社会组织管理体制改革的一种探索，是激活人民团体参与社会管理和公共服务、促进人民团体改革的一种方式，是新形势下建立健全社会动员机制、激发社会活力、提升社会组织能力的一种路径。其对于促进“政社分离、管办分离”，形成“以社管社”的社会组织管理体制具有非常重要的作用。
首先，加强组织体系建设。利用市级枢纽型社会组织、区县级枢纽型社会组织、通过街道成立的社会组织联合会，或者是社区建设协会等不同形式，积极培育发展街道方面的枢纽型社会组织，建立市、区、街道三级枢纽型社会组织工作体系。
其次，明确枢纽型社会组织的职能。①贯彻执行党的方针政策。团结带领相关社会组织贯彻执行党的路线方针及政策和国家法律法规，为制定相关政策提供意见和建议。②行业指导和组织能力建设。制定自律公约、服务标准，引导相关社会组织完善法人治理结构，开展诚信建设；加强人才培养和专业化建设，为社会组织提供专业知识和业务的培训；增强社会组织自身能力建设，推动社会组织党建和群团建设与机构建设、队伍建设同步进行；通过授权、委托等方式，整合相关社会组织，在相同品牌下开展服务，促进服务项目品牌化、标准化和专业化。
最后，加强资源支持。各级财政要提供一定数额的工作经费，扶持枢纽型组织带领其他社会组织共同发展；在社会组织孵育基地为枢纽型组织提供服务推介、信息发布、政策咨询、培训交流等服务；积极承接政府转移职能和购买服务项目，并组织相关社会组织共同实施，通过项目合作带动相关社会组织发展；发挥专业优势和资源优势，与相关社会组织优势互补，形成合力。
（五）建立社会组织分类管理体系
对从事扶老助残等慈善公益事业的社会组织，加大资金支持力度，建立预算式财政资金支持机制；对开展行业准入、行业管理、行业分析等与行业管理领域密切相关的行业类社会组织，通过政府购买服务的形式，促进其发挥市场经济秩序监管职责；对从事矛盾化解、心理疏导、精神慰藉等与社区服务领域密切相关的社区社会组织，提供活动场所等便利条件的支持；对服务社会组织发展的枢纽型组织，政府出资购买专职工作岗位。
六 结语
北京作为中国的首都，其社会组织的存在和发展布局有其不同于其他地方的特色，表现在：文化类、倡导类、学术型社会组织多；涉外的国际性社会组织多；北京是全国NGO总部的集中地，面向全国、服务全国的社会组织多；有官方背景的社会组织多；科技类社会组织多。北京社会组织的分布特点导致其功能分散，要服务全国、服务中央，而真正服务北京、面向北京居民需求的社会组织的力量就显得薄弱了。所以，北京社会组织的未来发展布局应更多地转向支持服务北京的社会组织的发展，支持满足北京居民需求的社会组织服务项目。
总之，我国社会组织在“社会建设”与“社会治理”共有空间中应成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依靠力量；同时，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，社会组织也必将得到大发展。在新阶段新起点，北京市需要转变观念，牢牢抓住政策机遇，客观分析形势，不断破解北京社会组织发展中的体制机制难题，创新社会治理体制，激发社会活力，加强和推进社会建设，打造符合现代化国际大都市、符合中国特色世界城市、符合全面建成小康社会目标的具有首都特色的社会组织治理新体制。
[1] 李东松，北京工业大学马克思主义学院院长，首都社会建设与社会管理协同创新中心责任教授。李晓婷，北京工业大学人文社会科学学院副教授，首都社会建设与社会管理协同创新中心研究人员。曹飞廉，北京工业大学人文社会科学学院副教授，首都社会建设与社会管理协同创新中心研究人员。
[2] 王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社，2013，第7页。
[3] 《2014年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml。
[4] 指行业协会类、科技类、慈善公益类、城乡社区服务类四类社会组织。
[5] 随着我国基层社区在社会治理、公共服务等方面发挥了越来越重要的作用，社区社会组织的发展也备受关注，成为社会组织研究中的重要类别。
[6] 世界NGO组织论坛在京的举办，让中国的普通民众开始知道什么是NGO，自此中国出现了由民间人士自发创办的社会组织。
[7] 2008年《北京市加强社会建设实施纲要》等“1+4”文件；2009年《关于进一步加强和改进志愿者工作的意见》；2010年《北京市社会服务管理创新行动方案》；2011年《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设意见》《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》；2012年《关于推进网络化社会服务管理体系建设的意见》；2015年《关于深化北京市社会治理体制改革的意见》《关于加强北京市城市服务管理网络化体系建设的意见》《关于深化北京市街道社区管理体制改革的意见》。
[8] 根据北京社会组织公共服务平台数据计算得出（不包括社区备案组织），其中社会团体148个、民办非企业单位7个、基金会9个，http：//bjmjzz.bjmzj.gov.cn/wssb/wssb/dc/orgWebList.do？action=searchOrgList。
[9] 资料来源：北京市社会组织公共服务平台，http：//bjmjzz.bjmzj.gov.cn。