第九节
北洋军阀时期北京行政体制的特征

一、没有市政府的城市

袁世凯窃国之后，全部承继了清王朝对北京城区实行条条管理的格局，并有所发展，使北京成为了一个没有市政府的城市。民国二年（1913年）二月，原清王朝的内、外城巡警总厅合并为京师警察厅。京师警察厅先后设置了总务、行政、司法、卫生、消防、督察、侦缉、官产、警捐等处。京师警察厅不但机构众多，而且编制庞大，有警官、警士24000余人（包括保安部队）。可是辖区只限于北京内城和外城。以警民比例而论，50个居民中，就有一个警察。

清廷在改革官制的过程中所设立的内、外城巡警总厅，仍是建立在北京城区满、汉分治的基础之上。辛亥革命之后，“一城两厅”的建置显然是没有必要了。袁世凯合并内、外城巡警总厅的另一个目的，是统一北京城区的警察体系，有利于以警政代替行政，在北京实行特务统治和警察禁锢，以便镇压革命党人，为自己的黄袍加身准备条件。

清代的行政建置分为省、道、府、县四级，北洋政府废府归道，实行省、道（后改为专区）、县三级行政建置。顺天府废后属下的24个县无道可归，于民国三年（1914年）十月，在顺天府的基础上设置了京兆尹公署，辖大兴、宛平、昌平、通县等20县。京兆尹公署内设内务、教育、财政、实业四科为职能机构。许多有关北京历史的著述中把京兆尹公署视为北京市政府，把京兆尹当成北京市市长，其实京兆尹公署只管辖北京附近的20个县，并不管辖北京城区。20世纪20年代，京兆尹公署在军方实力派人物的支持下，也开始插手北京城区的事务，但其能真正行使职权的范围仍在北京郊区。北京城区可以说是京师警察厅的天下。大兴、宛平两县的县署均在北京内城，但这只是历史的遗留。

京师警察厅在民国初年能成为北京城区实际上的地方官，首先是清末改革官制的过程中，中央各部对北京实行“条条管理”，北京城区已经不存在一个实际上的地方行政中心机构。各“条条”均直接对中央各部负责，在建制上是各部的下属机构。京师内、外城巡警总厅合并为京师警察厅后，机构庞大，人员众多，实际上控制了北京城区。京师警察厅在建制上隶属于内务部（内务部前身是清代巡警部、民政部），北洋政府时期内务部的职权范围是“掌理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作出版、土木工程、宗教、卫生等事”。内务部通过京师警察厅在北京城区行使上述职权，所以京师警察厅先后在厅本部建立了十余个处和内务部各司对口“理事”。其次是首任京师警察厅总监吴炳湘是袁世凯小站练兵时的老朋友，袁世凯任山东巡抚时，吴随袁到山东掌执法营务处，后出任山东巡警道，民国元年（1912年）进京任京津保军警稽察总长，陆军上将衔。民国二年出任了首任警察总监，在北京秉警政近10年。直皖战争后一度下野，后出任安督军。吴炳湘、袁世凯、黎元洪、徐世昌、段祺瑞、冯国璋等人的私谊比较深，在北洋集团中“甚有根基”。在这种情况下，京师警察厅在北京城区以警政代替行政，成为了北京城区实际上的行政中心，而且具有权威性。

二、自治无人办理

袁世凯死后，黎元洪继任了大总统之职，恢复了南京临时参议院所制定的临时约法和被袁世凯非法解散的国会，时人称之为“法统重光”。这时许多议员提出了北京城区行政建置的议案，抨击以警政代替行政的畸形制度。在这种情况下，北洋政府于1917年12月29日成立了京都市政公所，暂由内务总长兼任市政督办。下设4处为职能机构，第一处掌总务；第二处掌管交通、卫生、市产、市营业；第三处掌管修建；第四处掌管工程。下辖机关有工巡捐局、学务局、传染病医院、工商业改进会、公园事务所。

京都市政公所，可称是个畸形儿。从其职能部门的设置和下辖单位来看，实够不成个“市政府”，市政督办是内务总长兼职，可是北洋军阀控制北京政府的16年（1912~1928年）中，先后变更了五十多届内阁，一年之中就有3次内阁巨变，内务总长谋身自保尚有不测之虞，对京都市政公所也就无暇顾及了。况且吴炳湘以陆军上将衔任警察总监，是小庙里放大佛，10年之中无论总统、总理如何变更，吴北京警察总监之职一直稳如泰山，故从不把历任内务总长放在眼里，和内务部行咨文。咨文是无隶属关系的机关之间往返的行文体式，清代的总督和巡抚之间就互行咨文。京师警察厅和内务部互行咨文，也就是说二者之间的相互关系犹如清代的总督和巡抚，只是工作上的相互协调关系。在这种情况下，京都市政公所虽然开署办公，可是京师警察厅并未向其移交交通、卫生等方面的权力。在北京市民的心目中，京师警察厅是地方行政中心，京都市政公所只不过是负责修马路的小衙门，甚至不知道有这个机关。

1922年6月，国会又通过决议：明定京都为特别市，裁撤市政督办，于9月1日实行自治。以自治会为决议机关，自治公所为执行机关。在自治机关未成立之前，市长暂由内务总长兼理。自治机关成立之后，由市民推选出3名市长候选人，由内务总长、国务总理呈请大总统择一任命。1923年4月11日，又公布了《京都市自治筹备处简章》。可是这些决议都是一纸空文，自治也就成了泡影。因为北京一直是首善之区，为中央直辖，根本没有形成地方经济、地方政治。所以也就组合不成地方势力，更产生不了能左右地方政局的头面人物，也就根本无法实现地方自治。原准备在京都市政公所基础之上建立京都自治公所，但自治无人理睬，京都市公所这个畸形机关也就存留了下来，北洋军阀的统治结束后，才被裁撤。

综上所述，由1912年到1928年北京是一座没有市政府的城市，京师警察厅控制着北京地方事务，以警政代替行政，成为北京实际上的地方行政中心。

1928年6月，国民党北伐军进入了北京，28日南京政府下令，改北京为北平，设特别市直隶民国政府，由北平市政府统一掌管地方行政事务，市长是北平地区最高行政长官，由国民政府任命。市府下设社会、公安、财政、工务、教育、卫生、土地、公用等局，还直辖保安总队、侦缉总队、电车公司、自来水公司、坛庙管理处、救济院、市立工厂等机构。

京师警察厅改编为北平特别市公安局后，市府其他各局也相继开署办公，接管了京师警察厅时期掌管的地方行政事务。至此，北平市政府成为了地方行政中心，实现了对北平地区的一元化领导，扭曲了近千年的行政体制，才恢复了正常状态。