序一 对反洗钱的制度经济学分析

孟元是我的博士研究生，是一个勤奋好学、善于思考又性格开朗的年轻人。《金融机构反洗钱有效性作用机制研究：以寿险机构为对象》一书的书名源自他的博士论文。起初孟元选择这个论文题目时我很纠结，一方面这并不是我本人的研究领域，另一方面反洗钱的研究在中国还是一个崭新的领域，不仅相关制度体系还在完善中，而且相关理论研究也并不太多。但孟元对反洗钱问题的来自实践工作的认知及对此问题研究的执着还是打动并说服了我。可以说在指导孟元同学写作博士论文的过程中，我深切理解了《礼记·学记》“教学相长”之道的真谛：“是故学然后知不足，教然后知困。知不足，然后能自反也；知困，然后能自强也。故曰教学相长也。”古时子夏从孔子所讲的“绘事后素”中，领悟到“仁为先，礼在后”的道理，反过来又进一步启发了孔子的思想，所以孔子认为可以和子夏一同探讨《诗经》了。我可谓“教然后知困”，从而“知困，然后能自强也”。在指导孟元同学写作论文的过程中，我渐渐了解了反洗钱方面的相关知识，并对反洗钱问题有了基于制度经济学分析框架的粗浅理解与感悟。

我们知道，洗钱（Money Laundering）是一个金融行业的专业术语，是指一种将非法表面合法化的行为。洗钱活动及其上游犯罪活动的猖獗会加大社会的交易成本，增加消费者负担，从而造成社会财富的巨大浪费。国际专家拉斐拉和多纳托（2011）的研究得出这样的结论：“洗钱数额每增加10%，全球GDP将会降低0.1%。”

随着全球经济发展，各国经济交往密切，全球市场逐步成为一个世界性的商品、服务以及资本的市场。市场经济的发展和经济全球化在为社会创造财富与繁荣的同时，也为洗钱提供了市场与各种可能。一方面，市场经济越发达、金融机构越多元化、经济的国际化水平越高，洗钱的渠道、手段就会越多，规模就会越大；另一方面，市场经济体系越完善、社会法治体系越健全、政府监管力度越大，洗钱的渠道就越少，洗钱的成本与风险就越高，其规模也就越有可能被有效地控制。当然，信息化发展和现代科技手段的广泛使用，不仅方便了人们进行正常的货币、金融交易，同时也为洗钱提供了高科技含量的手段，给反洗钱工作带来了更多挑战，使反洗钱变为“法律+科技”的智慧较量。

制度经济学家柯武刚、史漫飞认为：“制度是约束人们行为的一系列规则，它抑制着人际交往中可能出现的任意行为或机会主义行为。”美国经济学家诺斯·拉坦、布罗姆利等人认为：“制度是一系列被制定出来的规则，守法程序和希望的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人或组织的行为。”法律法规及法律体系，是一个社会最重要的制度安排。通常我们说制度决定人们的行为，有什么样的制度就有什么样的行为，这主要就是指法律法规对社会所有公民的约束。

人们或许要问这样一个问题：为什么洗钱往往存在于人们认知的悖论中？通常我们会顺理成章地得出这样的结论：一个社会市场经济体系越完善，社会法律体系越健全成熟，社会运作越有秩序，人与人之间越有源于制度规范的信任感，人们就越会自觉遵守法律法规。因为在成熟完善的市场经济体系中，人们违法的成本是高昂的，而收益则是极低或趋于零甚至为负的。反之，在一个大多数人都不遵守法律的社会中，违法的成本极低甚至为零，而违法的收益却有可能是极高的。这正如个人诚信与诚信社会之间的关系一样：当整个社会都守诚信，而独你不守诚信时，不守诚信的成本是高昂的，收益则是低下的；反之，在一个不守诚信的社会里，守诚信的成本则是高昂并要由遵守诚信的人独自承担的。

从洗钱的阶段性特征来看，无论发达市场经济体还是欠发达市场经济体都被深度绑在国际洗钱的链条之中。洗钱一般包括处置、离析、融合三个阶段。处置是洗钱过程的起始环节，在处置阶段，洗钱者对非法收入进行初步的加工和处理，使非法收入与其他合法收入混合；离析是洗钱过程的核心环节，在离析阶段，洗钱者利用错综复杂的交易使非法收益披上合法外衣，从而模糊非法收益与合法收入之间的界限；融合是洗钱过程的最后环节，在融合阶段，洗钱者将非法来源和性质的财产以合法财产的名义转移到与犯罪集团或犯罪分子无明显联系的合法机构或个人的名下，从而可以名正言顺地投放到正常的社会经济活动中去。洗钱的上述三个阶段有可能发生于发达的市场经济体，也有可能发生于不发达的经济体，但很多情况下表现为上述两种经济体由于各自的制度缺陷或漏洞所“制造”出来的“环节链条”的结果。

美国国务院发表的《全球毒品和洗钱防治策略》报告中指出，土耳其、希腊、俄罗斯和塞浦路斯被认为是世界四大洗钱中心，是世界上洗钱犯罪最为猖獗的地方。这些国家无论是市场经济发展程度还是相关联的法律法规体系建设都不在成熟国家之列。因此，不仅在社会机体内为洗钱提供了低成本高收益的制度通道，而且当地金融机构的逐利和政府睁一只眼闭一只眼的无言放纵，还在客观上增强了对“黑钱”的吸引力。被称为“洗钱天堂”的加勒比海及太平洋的一些岛国也都与上述国家的情况基本相似。它们都在印证着人们对常识的认知：市场经济体系越不完善，法律体系越不健全，与市场交易相关的违法行为就越具有利益空间，洗钱就会越发猖獗，上游犯罪所得的“黑钱”就更容易在这些地方完成处置与离析阶段，从而洗“新”革面。

然而，大量的洗钱也会发生于市场经济发达，且法律体系完善的某些国家，颠覆人们对常识的认知，呈现出独特的逻辑：市场经济体系越完善（特别是金融体系发达），社会法律法规系统越健全并富有成效，反而越在某种程度为洗钱提供了合法的规避、藏匿的制度保障。

据2020年《先驱太阳报》报道，每年有无数装着现金的包裹以“合法”活动的名义在澳洲边境进进出出，总金额达数十亿澳元，这些巨额现金的来源地区和前往的地区主要是日本、新加坡、新西兰、中国、泰国和阿联酋。像瑞士这样成熟发达的市场经济国家，也被称为“国际洗钱天堂”。瑞士银行界的一项最新调查表明，瑞士依然是世界各地那些隐姓埋名的富人存放巨款的“金融天堂”。金融机构为了提高效益，吸收更多的存款，坚持为储户保密的原则，这使得洗钱变得更加安全，上游犯罪所得的黑钱在这些地方更容易完成最后的融合阶段重新流入市场。其结果是原本完美的尊重个人隐私的制度安排，也完美地成为保护犯罪者洗钱行为的制度安排。这既不是制度本身的错，也不是制度宗旨—保护个人隐私的错，而是面对日益复杂的经济活动，制度环节或金融管理体系的某些制度性缺失和墨守成规的结果。当一项制度安排产生负的溢出效应时，意味着制度结构出现了问题，政府需要提供新的制度供给或改变原有制度的某些约束门槛，从而抑制制度无效性的发生。

提高金融机构反洗钱的有效性，无疑对维护社会安全，尤其是对维护金融安全和防止因金融引发的恶性社会犯罪具有重要意义。金融机构是资金流动的载体和媒介，这在客观上使其成为洗钱活动的主要渠道。倘若金融机构反洗钱的有效性不足，将会直接影响国家反洗钱有效性，因为金融机构是反洗钱的前沿，甚至是几乎唯一的直接“战场”。

“合规为本”向“风险为本”演进，是目前国内外提高反洗钱有效性的主流趋势。国际社会已经开始着手构建以“风险为本”为原则的反洗钱体系。各国初期依据“合规为本”的原则，对洗钱提出“零容忍”的口号，然而“零容忍”不仅实现成本高昂（仅信息收集成本就可以使相关金融机构不堪重负，更何况在尚未完全实现与政府及公安机关信息无制度障碍共享的情况下），而且金融机构很有可能为最大限度降低因“黑钱”流入带来的风险，出现“孩子与洗澡水一起泼掉”的“无谓损耗”。于是在“零容忍”原则下，金融机构反洗钱会呈现出更加突出的边际成本递增而边际收益递减的情况。随着“合规成本”的不断提高，反洗钱的成本—效益的天花板日渐显现，其相关资源投入会逐步趋于停滞，有效性也会开始逐步削弱。

沃尔夫斯堡集团针对全球性银行集团所面临的反洗钱困境，在2000年首次提出了对不同风险进行区别对待的必要性。此后，巴塞尔银行监管委员会的持续调查指引和FATF（反洗钱金融行动特别工作组）于2007年后连续发布的针对会计、贵金属经销、房地产中介等不同行业的九个指引，为进一步明确“风险为本”原则提供了实践参考。2012年2月，FATF通过《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议》，对“风险为本”反洗钱与反恐怖融资措施进行了全面论述。同时，FATF主要成员国将“风险为本”纳入本国反洗钱政策中。2018年6月，FATF建议把“洗钱风险”表述为洗钱犯罪发生的可能性和影响，是由“外部威胁”和“内部脆弱”共同造成的结果。“风险为本”要求义务主体对所面临的洗钱威胁和内部脆弱进行评估，鼓励对洗钱风险的识别、评估和分类，合理地分配管控资源，进而从内部建立以“风险评估”和“管控执行”互为依托的约束激励制度体系，探寻并完善反洗钱有效性的作用机制。

金融机构，特别是银行性金融机构，是经营存款、贷款、票据承兑与贴现、外汇结算等传统业务的特殊企业。一方面，洗钱分子看中的就是其业务的这一特点（银行可以将大笔现金转换为银行票据，也可以把银行票据转换为大笔现金）；另一方面，金融机构为了提高效益，吸收更多的存款而坚持为储户保密的原则，不仅使洗钱变得安全，也使银行出于“理性经济人”的考量更多地关心与自身经济效益相关联的业务，从而忽略对金钱来源的正当性与否的关注。从某种意义上来说，这对于商业属性的银行又是无可厚非的。但同时，任何类型或所有制的银行，都担负着责无旁贷的社会责任。当银行成为完成犯罪行为的平台和渠道时，银行的这种社会责任就具有了法律责任的含义。

经营存贷、票据承兑贴现、外汇结算等业务对银行是收益，而抑制“黑钱”不仅要支付有形或无形成本，甚至还会减少收益。从成本收益的权衡来看，在没有政府强制行政命令的情况下，商业银行独自反洗钱的动力并不是很大的，甚至没有。我们一旦查出，银行将会被施以重额罚金或其他行政、刑事处罚规定的情况下，即便有政府的强制行政命令，银行也可能会选择“理性不知”，而是否关注钱的道德性与合法性，则基本上取决于银行自身的职业道德与价值取向了。因此仅从经济学角度分析，银行反洗钱的动力或有效性取决于反洗钱的成本收益的权衡。

所以从长远来看，从制度和机制设置上降低银行反洗钱的成本，提高反洗钱的收益是最为关键的问题。尽管政治是经济的集中体现，但经济问题还必须用经济的手段来解决。正如抑制贪婪不能靠消灭货币，而要通过增加或提高贪婪的成本与代价，从而使贪婪的行为变得无利可图一样。

可以说，“合规为本”走向“风险为本”，重新诠释、厘定了金融机构反洗钱有效性的作用机制，找到了“风险接纳”和“资源投入”的平衡点。这一平衡点的确定，将有助于金融机构实现管理偏好与现实业务需求的有机平衡，激励其自觉识别、评估洗钱风险，约束其自身接纳高风险的客户、开展高风险的业务，更有效配置资源。当反洗钱的制度安排能在防范金融风险，减少社会犯罪，保障社会安全的同时保证企业成本—收益平衡时（从理论上说最理想的状态是边际成本等于边际收益从而利润最大化），反洗钱机制的有效性将会由于企业的自觉行为而更具有制度的张力。

如果我们视反洗钱为一种制度安排，那么政府就是这一制度安排的供给者，而政府的公共选择行为则是反洗钱的根本保障。公共选择是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程，也可以说是一种机制，即利用非市场决策的方式对资源进行配置。公共选择实际上是一种政治过程，作为一种政治过程要经过立宪、立法、行政和司法三个阶段。我们可以把反洗钱制度安排理解为由政府向社会提供的金融安全环境与社会道德环境这一公共物品，当政府以立法的形式提供这一公共物品时，就是把私人的个人选择（银行个体的选择）转化为集体选择（政府法律文本）的过程。

我国反洗钱行政立法开始于2003年，国务院决定由中国人民银行负责协调组织国家反洗钱工作。2004年3月，《反洗钱法》起草工作全面启动，起草组开展了大量的调查研究工作，并于2005年8月完成了草案征求意见稿，2006年10月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国反洗钱法》。借此机会，中国人民银行出台了一系列反洗钱规章，这些法规政策初步构成了我国反洗钱和反恐融资制度体系。

中国人民银行在过去的几年里，在已经取得的反洗钱工作成果和积淀的基础上持续加强制度供给：如2017年1月发布《关于印发<法人金融机构反洗钱分类评级管理办法（试行）>的通知》,2018年9月发布《关于印发<法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）>的通知》,2018年12月发布《关于印发<法人金融机构洗钱和恐怖融资风险评估管理办法（试行）>的通知》,2021年4月发布《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》，等等。这些法律性文件进一步明确了提升反洗钱有效性的方向和路径，旨在最大限度并最高效地服务银行的业务发展和经营管理。上述一系列规则的出台，进一步阐明：一方面，金融机构反洗钱的根本任务不是单纯地满足监管需要；另一方面，帮助金融机构在提供金融服务这一主观业务目标与防范金融风险这一客观现实需要之间，在经济效益性和发展稳健性之间取得平衡，是反洗钱同一过程不可分割的两个方面。

我以为，由政府以立法的形式提供反洗钱这一公共物品的好处在于：（1）有利于明确并深化反洗钱的基本目标和法制原则，为反洗钱提供制度环境与保障；（2）有利于自上而下地贯彻反洗钱制度，使反洗钱制度安排更有强制性、威慑力与实效性，尤其对具有“举国体制”优势的中国而言；（3）可以通过自上而下的行政隶属和不同部门的统一行动降低协调成本，从而提高反洗钱的社会效益；（4）有利于加强对承担反洗钱义务的单位和个人的监督管理，使其变为职业人的理性行为；（5）便于国际合作联动并防止“外溢效应”，从而合法延伸打击的触角；（6）有利于进一步完善中国市场经济体系，保证中国改革开放能够在日益完善的法律法规的保护下深入推进，并通过规则衔接与制度对接走向世界。

金钱的本质在于分享而非独占。世界是物质的，物质给了我们太多幻想，太多诱惑，太多灾难。我们要用制度与法律的力量，让洗钱者对金钱的幻想成为自掘坟墓的灾难。

没有经历过奋斗的抛弃是懦弱的；没有经过比较的遵循是虚伪的。然而我们却经常在批判自己想象中的某些观念，却不知其所以然。向先进制度学习是降低我们的认知成本，完善反洗钱制度体系，提高反洗钱有效性的重要途径。

卢梭说：“人，生而自由，却无往不在枷锁之中，那些想成为一切主人的人，却往往沦为奴隶。”西塞罗说：“我们是法律的奴隶，正因为如此，我们才是自由的。”美国经济学家泰德·克罗福德在他的《金钱传》中说过这样一段话：“对金钱的爱，是所有罪恶之源。对金钱的崇拜可能带来灾难性的后果，而导致这些后果的能量若被恰当利用，人类将受益无穷—恰如驾驭一个魔鬼，让他来干天使的事情。”反洗钱所要做的，就是用制度的力量让“魔鬼”成就“天使”的使命—促使一套科学完善的反洗钱制度体系的形成；反洗钱的目的就在于，让违法者成为法律的奴隶，从而让人民获得一个自由昌明的社会；当我们每一个人都是法律的奴隶时，我们社会中的每一个人都将一视同仁地成为拥有选择权利的自由的人。

陶一桃

2021年11月1日于深圳桑泰丹华府