第1章 序

《新时代基层信访工作实践与思考》是一本厚积薄发的经验之谈和深悟之论。该书填补了我国政权制度建设研究和行政实践经验探索的空白，对于指导基层信访工作提供了积极、有益的借鉴和启示。

人民群众来信来访制度是党和政府密切联系群众的重要渠道和方式。人民群众通过信函或走访，向政府或有关部门领导反映情况、请求解决问题，已成天经地义。早在中央苏区和陕甘宁边区时期，我们党从一开始建立政权，就有了信访工作，只是那时候制度还不够完善，只能说是一种信访工作“雏形”，但是也形成了不少好的做法和宝贵经验，成为我党优良传统和作风的重要组成。

纵观历史，不同名称，功能却大致相同的“信访制”古已有之。据记载，尧在位的时候即在朝廷前设置一面旗帜，让老百姓站在旗下评论官员作为、发表不同政见。所提建议和批评意见，不管对与错，也不管语言平和或者尖锐激烈，当政者一律得洗耳恭听，虚心接受。舜时则在宫殿门前放置一面大鼓，无论是何人，比如想举荐贤良或进献良策乃至申诉冤屈，均可击鼓求见当面陈述。

商周时期，较完整的“信访制度”得以延续。百姓有冤可击鼓鸣诉，轮值官员必得接待，并记录上呈请示处理，最高可达周王。以后历代大都沿袭此制。唐代此类制度相对更趋完备。例如朝廷门前备置“肺石”“登闻鼓”，允许臣民叩石击鼓鸣冤上访。武则天执政时期建立了我国最早的中央政权的信访机构——匦使院。到宋代，中央政府分设两个不同层次的独立信访机构——鼓院和检院，专门受理百姓申诉，必要时可呈报皇帝。清代形成了一种名为“叩阍”的信访制度，即击鼓告状和告御状。上访的百姓可以直接到通政司击鼓诉冤，先由通政司讯问录供，如确有冤情，奏报皇帝批交刑部查办。然而，毋容置疑，这些机构设置和做法同我们今天的人民群众来信来访制度还是有着本质区别的，即皇上和所谓父母官体察民间疾苦、为民作主，与各级人民公仆倾听民众心声、完善行政、为民排难解忧的前提和目的是截然不同的。这在本书中都有较为深刻而雄辩的论述。

新中国成立后，信访工作成为党和政府密切联系广大人民群众的纽带和重要渠道。毛泽东同志一贯非常重视倾听群众声音。1950年5月上旬，他回了将近80封群众来信，仅5月7日一天就回了18封。1951年5月16日，毛主席作出重要批示，强调必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强联系的一种方法。同年6月，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，为信访工作的创立和发展奠定了坚实基础。1963年9月，中共中央、国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，对各级各部门加强对信访工作的领导、解决群众反映的问题、处理信访问题的原则和方法等提出了更加具体的要求。

党的十一届三中全会后，为了平反冤假错案、落实政策，1979年11月，党中央成立了中央机关处理上访问题领导小组，在全国深入开展处理上访问题的活动，解决了大量历史遗留问题。1982年4月，中央下发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，初步将信访工作纳入制度化、规范化轨道。回顾新中国成立以来，在建设和改革发展的几十年间，历届党和国家领导人对做好不同时期信访工作都多次发表了重要指示和讲话。

习近平同志历来十分重视信访工作。早在担任浙江省委书记期间，他针对当时基层“群众上访”问题突出，号召各级领导干部转变作风，努力深入基层，主动了解民情，化解予盾，处理问题，消除干群隔阂。并且要求将此经常化、制度化，收到了良好效果。党的十八大以来，习近平总书记围绕信访工作，作出一系列重要指示，提出了一系列新观点、新论断。2016年4月，习总书记指出，“加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题”。2017年7月，习总书记再次强调，“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程”。这些重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，更是我们做好新时代人民信访工作的根本遵循。

信访工作是党和政府听取群众意见建议的重要平台，是了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，新时代更要加强和改进。信访工作的源头在基层，热点和难点在基层。特别是农村信访工作，千差万别，千头万绪。做好基层信访，无疑是解决信访问题的关键所在。本书对此做了较为系统、深入的从实践到理论的研究和探索。

本书作者吕少先同志，从事信访工作20多年。他深入基层扎实工作，成功化解2200多起信访疑难案件，被群众誉为专治信访疑难杂症的“老中医”和“消防救火队队长”。同时，他注重总结经验，善于理论思考，坚持进行制度创新研究和理论探索。先后受邀参加省里和全国乃至国际论坛，并多次为市、县基层干部专题授课。他先后写出数十篇有份量、有指导意义的文章，于2015年结集出版了《如何读懂“农村”这本书》专著。《新时代基层信访工作实践与思考》是他有关基层工作思考和探索的又一力作。

该书是一部结合切身体会和立足解决现实问题、深度诠释新时期农村信访工作热点、难点问题的务实之作。该书从畅通信访渠道、规范信访秩序、着力化解社会矛盾、破解信访疑难问题等问题出发，理论联系实际提出了言之有理、言之有效的思路和成功范例，为创新社会治理、化解社会矛盾、构建和谐社会等，提出了务实方案。相信他的这本书，能够更好地推动基层信访工作。

总之，治理之道，莫要于安民；安民之道，在于察其疾苦。信访反映民生，民生关乎民心。民心连着党心，党心温暖万家。只要我们的基层干部情为民所系、权为民所用、利为民所谋，坚持以群众满意为工作的最高标准，不忘初心，牢记使命，创新思路，努力工作，一定能够夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利！

先睹为快，心得为序矣。

忽培元

2021年4月

（忽培元系国务院参事、当代著名作家、文化学者）