第6章 保障环保知情权 参与权

——张小燕等人诉江苏省环境保护厅环评行政许可案

（一）基本案情

江苏省电力公司镇江供电公司（以下简称镇江供电公司）为建设110千伏双井变电站等一批工程，委托环评机构以工频电场、工频磁场、噪声及无线电干扰为评价因子编制了环境影响报告表。该报告表预测工程建成运行后对周边环境的影响程度符合国家标准。2009年11月，江苏省环境保护厅（以下简称省环保厅）在经过镇江市规划局出具选址意见、江苏省电力公司同意环评结论、镇江市环保局对环境影响报告表预审之后作出批复，同意镇江供电公司建设该批工程。张小燕、陈晓湘、蔡富生三人不服诉至法院，主张所涉区域不宜建设变电站、环评方法不科学，建设项目不符合环评许可条件、环评许可违法，请求撤销省环保厅的上述批复。

南京市中级人民法院一审认为，被告省环保厅在其他部门出具意见基础上作出的涉案批复，符合《环境影响评价法》第二十二条以及国家有关技术规范与政策规定，程序合法，遂判决驳回原告张小燕等三人的诉讼请求。张小燕等三人上诉后，江苏省高级人民法院二审认为，双井变电站系城市公用配套基础设施，根据《城市电力规划规范》规定，在符合条件的情况下可以在风景名胜区、自然保护区和人口稠密区等敏感区域建设此类项目。涉案工程污染物预测排放量和投入运行后的实际排放量均小于或明显小于排放限值，环评符合法定审批条件。110千伏变电站所产生的是极低频场，按世界卫生组织相关准则，极低频场对环境可能造成轻度环境影响，但影响有限且可控。故二审判决驳回上诉，维持原判。二审法院同时认为，虽然被诉环评行政许可行为合法适当，但环保部门应采取措施加强信息公开，督促镇江供电公司将相关电磁场监测显示屏置于更加醒目的位置，方便公众及时了解实时数据，保障公众的环境信息知情权。

最高人民法院认为，本案是涉及环保知情权、参与权保障的典型案例。变电站是现代城市不可或缺的基础设施，虽然世界卫生组织在有关准则中指出此类设施对环境造成的影响有限并且可控，但由于信息掌握不充分，公众很难准确判断电磁辐射对健康的影响，一些疑虑很容易引发对建设项目的抵触，从而产生“邻避效应”，形成纠纷。环保部门有必要在行政许可的同时完善信息公开沟通机制，便利公众充分了解建设项目的环境影响，有效参与环境保护，最大程度缓解“邻避效应”。本案中，法院没有止于就案办案，而是同时对行政机关提出保障公众知情权的明确要求。据悉，二审判决后，镇江供电公司已拆除电磁场监测显示屏外墙，此举有助于督促供电公司提高环境保护意识和电磁辐射污染防护水平。案件办理取得良好的社会效果。

（二）案例分析

本案涉及变电站的建设，具有高度技术性，连带的法律问题也很多，诸如变电站的建设要求、环境影响评价文件的审批程序等。但从法院的裁判要旨可以看出，本案的争讼焦点并不在于变电站建设的具体程序是否合法，也不在于技术问题怎样解决，而在于如何有效保障公众合法的环境权益。

1.“邻避效应”

“邻避效应”一词，来源于英文Notinmybackyard，意为“不要建在我家后院”。通常是指公众担心垃圾场、核电厂等特定的建设项目对周边环境、人体健康等有负面影响，从而滋生嫌恶情绪，并采取反对甚至抗争行为。

近年来，随着我国环境形势的日益严峻，各种环境事件频发，有的甚至引发了大规模的群体性事件。“邻避效应”已经成为当前环境保护工作中必须面对的一大课题。受“邻避效应”影响的公众，并不单纯是对某一建设项目表示反对或抗争。恰恰相反，公众往往不反对某个建设项目，这些项目通常也是经济社会发展，甚至公众生活所必须的。公众反对的，是这些建设项目离自家太近了，不想由自己来承担项目产生的负面效应。垃圾焚烧或填埋场、污水处理厂、核电站等公共设施，包括本案涉及的变电站，是实践中最为常见的可能引发“邻避效应”的项目。任何一个城市、社区都离不开这些项目，但这些项目通常也会产生一些负面影响，特别是在管理不够科学、不够精细化的情况下，这些负面影响极易被放大。比如污水处理厂的臭味、垃圾焚烧厂可能排放的有害气体等。作为普通公众，往往只希望享受公共设施带来的便利，但不想一个人或一部分人承担其负面影响。

本案涉及的变电站，就是一个典型例子。公众往往担心变电站会产生电磁辐射，危害公众健康。1997年3月原国家环境保护局发布了《电磁辐射环境保护管理办法》，明确电磁辐射是指以电磁波形式通过空间传播的能量流，且限于非电离辐射，包括信息传递中的电磁波发射，工业、科学、医疗应用中的电磁辐射，高压送变电中产生的电磁辐射。其中高压送变电是指电压在100千伏以上送、变电系统。理论上，变电站产生的电磁辐射极低且可控，对人体健康和环境基本没有影响。但变电站必须建在社区或居民区、办公区等环境敏感区域内，公众往往基于自身利益的考虑，对此类项目给予很大关注。特别是一些不实的，甚至是伪科学的东西，通过网络等渠道蔓延，更会进一步加剧公众的担忧。

我国是发展中国家，公共设施的供给远远不足。如果任由“邻避效应”肆意发酵，将会严重阻碍国家的发展，最终也将导致公众的权利得不到保障，无法享受经济社会发展带来的成果。因此，迫切要从根本上解决“邻避效应”带来的一系列问题。本案之所以具有典型意义，笔者以为，也在于可以为解决“邻避效应”提供有益的借鉴。

“邻避效应”究其本质，在于公共利益和个人权利的平衡，解决“邻避效应”的关键，也应从权利平衡处着手。一方面，公众合法的环境权益要得到有效保障；另一方面，公众在行使自身权利的同时，也不得损害公共利益。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”本案是在法律的框架内，通过诉讼途径化解矛盾的，并没有演变成群体性事件，可以说是得到了妥善解决。

2.公众环境权的保障

我国现行环保法律法规并没有规定环境权这一概念。《环境影响评价法》第十一条出现了“环境权益”的概念，但按一般的法律解释，这一表述并不等于直接在法律中确立了环境权。有关环境权的理论众多，至今尚无定论。通说以为，环境权大体可以分为实体性的和程序性的。前者主要是指公众享有良好的生活环境的权利；后者主要是指公众对环保事业的参与权利。实体性的环境权，现行立法尚无明文规定。有学者将《宪法》第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康”理解为公民应当享有环境权，但并未形成通说。对程序性的环境权，《环境保护法》有明确规定。2014年修订的《环境保护法》专门增设一章“信息公开和公众参与”，其中第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”据此，公众享有知情权、参与权和监督权三大程序性环境权。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，还提出了要保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权。《环境保护法》有多个条款，对公众的权利作了细化规定。2015年7月，环境保护部也发布了《环境保护公众参与办法》，适用于公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。

基于《环境保护法》的规定，公众的三项程序性环境权中，知情权是基础，参与权是核心，监督权是保证，三者相互衔接，形成了一个有机整体。本案中，环境影响评价文件批复的合法性、变电站对公众健康的影响等问题固然是争讼的焦点，但最基础的应当是公众对变电站这一建设项目的知情权、参与权保障上。由于变电站的高度技术性，一般公众无法依据常识进行理性判断，甚至无法通过一般的研究，掌握其各种技术属性。对这些高度技术性的建设项目，公众极度依赖专家的专业知识。一旦公众没有合理的渠道获取这些专业知识，又无法参与项目建设的过程，没有合适的表达机会，就会转而向网络等社会化平台寻求支持，实践中极易出现不理性的声音。这也是“邻避效应”滋生的土壤。因此，充分保障公众的知情权、参与权至关重要。

如何保障公众的知情权，加强信息公开是最主要的途径。信息公开包括两方面：一是建设单位的信息公开；二政府信息公开。《环境保护法》对此都有明确规定。比如，第五十五条规定：“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”第五十三条规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”本案主要涉及企业信息公开的内容。根据环境保护部2014年12月发布的《企业事业单位环境信息公开办法》，具有试验、分析、检测等功能的化学、医药、生物类省级重点以上实验室、二级以上医院、污染物集中处置单位等污染物排放行为引起社会广泛关注的或者可能对环境敏感区造成较大影响的，都属于重点排污单位。考虑到变电站的社会关注程度，列入重点排污单位也没有疑问，应当依法向社会公开有关环境信息。

如何保障公众的参与权，原国家环境保护总局于2006年2月发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对建设单位和受委托从事环境影响评价的机构的信息公开，以及公众参与建设项目环境影响评价的要求，作了比较具体的规定。根据该办法，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环保部门，提交书面意见。建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环保部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环保部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。

本案中，对变电站的技术特性，公众未必完全理解。但这一问题，自有环保部门或环评机构进行专业判断。环保部门的审批，其合法性也不存疑问。之所以引发诉讼，根本原因就是信息公开做得不到位。二审法院的判决，在确认环保部门的环境影响评价行政许可行为合法、适当的同时，也要求环保部门应采取措施加强信息公开，督促镇江供电公司将相关电磁场监测显示屏置于更加醒目的位置，方便公众及时了解实时数据，保障其环境信息知情权。镇江供电公司也已按照判决和环保部门的要求，拆除电磁场监测显示屏外墙，为公众了解变电站的相关信息提供了便利。应该说，矛盾得到了较好的化解。

3.对环保部门履职的启示

环保部门应当从本案中吸取的教训，主要是如何采取有效措施，在保证自己实施的行政许可符合法律规定的同时，切实保障公众合法的环境权益，最大限度避免“邻避效应”。从立法的趋势看，保障公众环境权益，推动信息公开和公众参与，是必然的发展方向。新修订的《环境保护法》专设一章规定“信息公开和公众参与”就是明证。2015年修订的《大气污染防治法》也把相关内容作为一个重点，设多个条款加强公众参与和信息公开。因此，环保部门要深刻理解这一大的历史发展趋势，更新观念，完善制度，以信息公开为重点，为公众环境权提供保障。除了按照《政府信息公开条例》的要求，尽可能公开相关政府信息外，也要督促企业事业单位依法履行信息公开的义务。只有让公众更多地掌握各种信息，才能有效缓解恐慌心理，减少“邻避效应”的出现。

（付莎）