2.1 扶贫开发工作成效

扶贫开发旨在提高贫困群众生计水平，降低发展风险，增进人民福祉。贫困内涵解读各异，从资源依赖视角分析，有物质贫困、文化贫困、可行能力贫困、健康贫困等；从市场交易视角分析，有收入贫困、支出贫困、代际支持等[1]；从发展环境分析，有资源（空间）贫困、制度贫困、机会贫困等。但有关“贫困是行为主体（个人、组织或区域）由于发展中的要素缺乏或要素组合疲软，致使要素增益效应受到阻滞而影响发展目标实现程度与预期产生差距的现象”；贫困不仅意味着资金短缺，还意味着其他发展资源缺乏和发展能力缺失，并致使贫穷进一步延续[2]，成为学界共识，扶贫开发就是要在明确贫困发生机制的基础上[3]，通过环境外在干预、行为主体内在动力激发双重协同作用下减少贫困人口数量和陷入贫困的可能性，贫困人口规模与贫困人口发生率也就成为世界各地衡量扶贫开发成效的关键指标，但这两个关键指标测算时需要依据符合时代社会经济发展水平设定的贫困标准。

依据《中国农村贫困监测报告》，1949～1978年的中国农村强调集体保障，关注社会优抚、社会救助、互助合作，也没有明确的农村贫困标准，虽然遭遇了很多自然灾害、社会运动等，但较之于战争年代，这种“传统低福利”保障体系还是有助于贫困人口的大量减少[4]。据不完全估计，至1978年农村贫困人口约有2.5亿人，占农村总人口的30%左右。但按照当年价格现行标准（2010年价格水平每人每年2300元）测算，农村贫困人口约有7.7亿人，贫困发生率高达97.5%（见表2-1）[5]；改革开放极大地调动了城乡民众发展的积极性，城乡经济高速发展，加上农村扶贫开发战略助推，1995年农村贫困人口降至5.5亿人，贫困发生率降至60.5%；经过10年针对性的“整村推进和两轮驱动”脱贫攻坚，2010年农村贫困人口规模为1.7亿人，贫困发生率17.2%。凭借厚实的发展资源积累、党和国家的高度重视、共享发展理念下的脱贫攻坚成为社会共识等战略机遇，2011年后的中国农村扶贫开发步入快车道，尤其是2013年精准扶贫政策的提出更是使得扶贫开发工作如虎添翼，2017年中国农村贫困人口降至3076万人，贫困发生率降至3.1%，而同期全球贫困人口（依照每天1.25美元标准）由2011年的10亿人降至7亿人，贫困发生率由13.7%降至9.1%，减贫速度领先且贫困发生率也大大低于全球平均水平。至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，贫困发生率由2012年的10.2%下降至1.7%，农村贫困发生率降至3%及以下的省份有23个，430余个县脱贫摘帽，14个集中连片特困地区农村居民人均可支配收入增速均快于全国农村平均增速[6]，脱贫攻坚成效显著。

表2-1 全国现行贫困标准下（2010年）节点年份农村贫困人口信息

2018年末，贫困地区农村贫困人口占到农村贫困人口的比重为67.2%，比2012年上升6.2个百分点；从全国2012～2017年贫困地区农村贫困状况信息表可以看出，绝大多数贫困地区贫困人口规模和贫困发生率呈现明显下降趋势，且从2017年贫困地区居民农村居民人均可支配收入来看，工资性收入和经营性收入占到人均可支配收入的73.9%，贫困地区农村居民收入水平与全国平均水平的差距正在逐渐缩小；分析贫困地区2017年人均消费五等份分组数据，最低组仍高出全国平均水平2.3个百分点，说明生活相对困难的群体也从发展中得到较多收益，居民交通通信、教育、医疗、其他用品和服务等发展改善型消费支出快速增长，消费结构不断优化。

图2-1 贫困地区人均消费支出增长情况

数据来源：《中国农村贫困监测报告2018》。

由图2-1可见，2018年贫困地区农村居民人均消费支出8956元，与2012年相比，年均增长11.4%，扣除价格因素，年均实际增长9.3%。其中，集中连片特困地区农村居民人均消费支出8854元，年均增长11.3%，扣除价格因素，年均实际增长9.3%；扶贫开发工作重点县农村居民人均消费支出8935元，年均增长11.6%，扣除价格因素，年均实际增长9.5%。2018年贫困地区农村居民人均消费支出是全国农村平均水平的73.9%，比2012年提高了3.4个百分点。

另据《中国农村贫困监测报告2018》，至2018年末东部地区率先脱贫，中西部地区贫困人口数量全面下降（见表2-2）：东部地区贫困人口由2012年末的1367万人降至2018年末的147万人，贫困发生率下降3.5个百分点；中部地区贫困人口由2012年末的3446万人降至2018年末的597万人，贫困发生率下降8.7个百分点；西部地区贫困人口由2012年末的5086万人降至2017年末的1634万人，贫困发生率下降14.4个百分点。

从不同区域农村贫困状况对比来看（见表2-3），贫困地区贫困人口由2012年末的6039万人降至2018年末的1115万人，贫困发生率下降19个百分点；连片特困区贫困人口由2012年末的5067万人降至2018年末的935万人，贫困发生率下降19.9个百分点；民族八省区贫困人口由2012年末的3121万人降至2018年末的602万人，贫困发生率下降17.1个百分点，减贫规模占全国农村减贫规模的三分之一[7]（见表2-4）。

表2-2 全国东中西部地区农村贫困状况比较信息

表2-3 全国2012～2017年贫困地区农村贫困状况信息

表2-3 全国2012～2017年贫困地区农村贫困状况信息-续表

表2-4 全国不同区域农村贫困状况比较信息

从贫困区域农村居民消费支出水平来看（见表2-5），2018年末贫困区域农村居民收入支出水平较之于2012年均有大幅提高：2018年贫困地区人均可支配收入10371元，与2012年水平比较，年均增长12.1%；2018年连片特困区人均可支配收入10260元，与2012年水平比较，年均实际增长10%，2018年扶贫开发重点县人均可支配收入10284元，与2012年水平比较，年均实际增长10.4%。2018年贫困地区人均消费支出8596元，与2012年水平比较，年均实际增长9.3%；2018年连片特困区人均消费支出8854元，与2012年水平比较，年均实际增长9.3%，2018年扶贫开发重点县人均消费支出8935元，与2012年水平比较，年均实际增长9.6%。

表2-5 全国贫困区域农村居民收入支出水平比较信息

为推进扶贫开发，补齐全面建成小康社会的贫困短板，国家不断加大扶贫开发资金投入，2018年中央财政补助地方专项扶贫资金1060.95亿，超出2017年1400亿元的扶贫资金规模200亿元，并明确将新增的200亿元用于深度贫困地区脱贫攻坚。同时充分利用金融资金、社会资金用于扶贫开发。2018年，新增扶贫小额贷款1000多亿元，全国贫困县省域内流转土地增减挂钩结余指标15万亩实现收益约500亿元，99家证券公司结对帮扶263个贫困县，扶贫专属农业保险产品达74个；全国范围内有效整合财政资金2064亿元，并及时清理闲置扶贫资金[8]，用于对水、电、路、网等基础设施和公共服务建设投资力度，“四通”覆盖面不断扩大，教育文化卫生设施配置逐渐齐全，居民生产生活条件大为改善。同时，各地在扶贫开发过程中也非常关注老少边穷地区的发展，如江西省对于处于罗霄山区的18个县（市、区）中的2个民族乡（分别位于赣州市南康区和抚州市乐安县）和31个民族村（有17个村为“十三五”少数民族贫困村）加大资金投入，强化支援指导。2018年江西省共在全省64个县（市、区）安排少数民族发展基金约0.45亿元，其中罗霄山片区的18个县（市、区）安排资金1840万元，占总资金量的41.6%，较2017年增长10.13%[9]。

图2-2 国家贫困县样本年份扶贫资金结构

数据来源：《中国农村贫困监测报告2018》。

久困于穷，冀以小康。中国在脱贫攻坚、奋力发展的过程中，世界发展形势瞬息万变，贫困标准也在不断调整。世界银行于2015年10月对世界贫困标准进行了调整，将原来的极端贫困人口的贫困标准由2005年的每天1.25美元上调为每天1.90美元，此后的2017年世界银行提出了国际极度贫困赤贫线1.9美元（购买力）/天、中低收入国家贫困线3.2美元（购买力）/天和中高收入国家贫困线5.5美元（购买力）/天三个贫困标准。因为中国在2010年前后成功成为中上等收入国家，这样中国对应的世行贫困线标准相应上升到5.5美元（购买力）/天，则2017年中国贫困人口是3.08亿，贫困率是22.16%。这里还不包括在新型城镇化进程中日益增加的城镇贫困人口：对于8000万城镇贫困人口是否纳入扶贫开发范围，国家扶贫开发办公室认为城镇贫困人口脱贫应主要依靠城乡居民最低生活保障制度和就业制度，2020年之前主要考虑农村贫困人口脱贫问题；而如果要进一步实现联合国《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（2016年1月1日正式启动）中“在全世界消除一切形式的贫困”的目标，意味着未来的减贫工作不仅要关注贫困发生率持续下降，同时还应考虑贫困人数数量下降和性别、年龄等结构性贫困问题，尤其要重视脱贫攻坚过程中的相对贫困问题。