地区政策与中央地方关系
——日本的做法及其借鉴意义
一 日本的中央地方间行政关系
日本的中央地方间行政关系的基础是以《地方自治法》为基本法的地方自治制度。根据《日本国宪法》和《地方自治法》的有关规定，地方政府是独立于中央政府的法人，具有自治行政权、自治立法权、自治组织权和自治财产权。具体而言主要包括这样一些内容；地方政府的首脑、议员以及其他由法律规定的官员须由当地居民直接选举产生。地方政府除具有管理财产和处理事务的权限之外，还具有行政权和在法律规定的范围内制定条例的权限。国会除非得到当地居民半数以上的投票支持，否则不能制定针对某一特定地方政府的特别法。这些内容体现了地方自治制度的旨在强化地方政府的自主自立性、扩大民众的参政权、保证行政运行的公正性和效率性的目的。
在这样的制度规定下，日本的地方政府在形式上享有虽然不及联邦制国家但在单一制国家中相对较大的权限。但中央政府仍然以如下的手段保持了对地方政府的强有力的影响力。第一，《地方自治法》中为中央政府对地方政府进行行政干预准备了路径。行政干预分为权力性干预和非权力性干预两种。权力性干预手段包括监察、财务监督、任命临时代理人、批准或否决地方公债的发行等。非权力性干预手段则包括建议、劝告、要求改正、地方政府间纷争的调停、受理地方政府就有关事项的报告等。第二，根据《地方自治法》的规定，地方政府的事务范围可以分为自治事务和机关委任事务两大类，前者属于地方政府的自主权限范围之内，而处理后者时是作为中央政府的一个机构，需要接受中央政府的指挥和监督。第三，许多地方性建设事业的审批权限掌握在中央部门的手中，如城市规划由建设省负责审批，港口设施建设由运输省负责审批等。中央政府通过行使审批权限也能对地方政府施加强大的影响力。第四，中央政府的一些与中央投资有关的部门在地方都设有分支机构，直接管辖各个“条条”的建设投资事宜。日本全国分为九个大区，每个大区都有冠以该大区名称的地方建设局、地方运输局、地方通产局等。这些中央部门的分支机构通过对辖区内重大基础设施的布局建设、组织辖区内地方政府就有关事宜的协商协调，也对地方政府的有关决策产生着很大的影响。第五，中央政府通过对财政转移支付中特定补助金的操作可以在相当大的程度上对地方政府的决策起产生导向作用。关于这一点，在下面的中央地方间财政关系中还将论及。
二 日本的中央地方间财政关系
关于日本的政府间财政关系，财政部赴日考察团已经有较为详尽的考察报告（见《财政研究》1995年第1期）。因此在这里对财政关系的一般细节不再详述，而只着重介绍中央政府通过财政手段对地方政府进行控制的机制。
东京大学的神野直彦教授在描述日本财政体制的特征时，将其概括地称为“集权分散型体制”。所谓集权，指的是在提供公共产品和服务上中央政府具有压倒性的发言权；所谓分散，指的是在实际担负公共产品和服务的提供上地方政府占有较大的比例。这样一种体制的实现，主要是依靠：①集中大部分税收于中央财政的税制结构；②中央财政向地方财政的大规模的转移支付；③对地方政府的税收课征和公债发行的管制；④财政转移支付中有相当一部分是用途被限定、体现了中央政府的政策导向的特定补助金。
对于上面所说的①和②两点，仅从以下的一组数据便可以明确地验证。1992年，日本的全部税收中中央税和地方税所占的比例分别为62.4%和37.6%，而最终财政支出中中央财政和地方财政所占的比例分别为34.5%和65.5%。从20世纪80年代以来，地方财政的最终收入中来自中央的财政转移支付所占的比例大体上稳定在40%左右。
中央政府对于地方政府的税收课征和公债发行的管制，则将地方政府的不依赖于中央政府的自主财政来源也置于管理之下。对于税收课征的管制可分为对税目的管制和对税率的管制。地方税法中规定了地方可以开征的税种，如果地方政府想在此之外开征新税种的话必须经过自治大臣的批准。对于税率的管制是通过规定主要地方税种的税率上限和被称为“通常应依据的税率”的标准税率而实现，实际上是迫使地方政府按照中央政府的意愿采用统一的税率。对于地方发行公债的管制也非常严格。除须经过自治大臣的批准外，还需制订地方公债发行计划，中央对每起地方公债分别进行审查。
在如此严格的财政收入来源管理之下，地方政府无法依靠自身的财政增收努力来增加财力和实施一些自主规划的事业，而只能依靠来自中央财政的转移支付。财政转移支付中包括地方让与税、地方交付税、国库支出金三大项，其中对于地方政府行为最具诱导作用的是国库支出金中的国库补助金制度。与其他转移支付项目或是额度被定死没有争取余地，或是专为某些特定用途而设计不同，国库补助金是中央政府用于奖励和帮助特定事业的实施而拨给地方的资金，从地方政府的角度来看是一笔可以争取的资金。地方政府为了争取得到这笔资金自然在事业的规划上要努力去符合中央政府的政策意向。
三 从中央地方关系看日本地区政策体系的特色
（一）规范的、大规模的财政转移支付使地区间的财力趋于均衡
日本的财政转移支付的根本原则是保证全国任何一个地区的地方政府都能向其居民提供一定水准之上的公共商品和服务。财政转移支付中的主要项目之普通交付税的分配方法就明确地体现了这一原则。此外，国库补助金的拨付大部分也是按照地区政策的目标，主要用于欠发达地区的各项基础设施建设。可以说，地区政策的大部分政策手段都是通过国库补助金形式的财政转移支付而落实的。从这个意义上讲，财政转移支付是地区政策的最基础和最重要的政策手段。
（二）事权财权划分规范，中央的政策必定在中央的经费负担上得到体现
日本在中央与地方政府之间的职责和经费分担上有一整套规范的制度体系。以公共工程为例，就有以中央政府为实施主体地方政府也根据受益程度负担少部分经费的“直辖事业”、以地方政府为实施主体中央给予一定补助的“补助事业”和地方政府单独实施的“单独事业”。对于“直辖事业”和“补助事业”中中央与地方的经费负担比例，各类公共工程都有相关立法明确规定，如公路工程有《道路法》，港口工程有《港湾法》，河流整治有《河川法》等。在此基础上，每一项地区开发和振兴立法中都要包括提高中央在有关地区的公共工程建设中的负担比例的内容。以《关于与后进地区开发相关公共事业的国家负担比例特例的法律》为例，它规定了对于后进地区中的道路、港口、机场、农用设施、河流整治等12项公共工程提高中央政府负担的比例，并给出了根据地方财政状况计算提高率的公式。一方面，由于做法非常规范，一项制度一旦建立起来以后在实施过程中就不再有讨价还价的余地。另一方面，由于每一项地区开发政策举措都在中央的经费负担上有所体现，中央在制定政策时就必须充分考虑自身的财政负担能力，更加慎重和周密，还可以避免“中央出政策，地方拿钱”造成过度加重地方财政负担、中央威信下降的局面。另外，由于地区政策立法中关于经费负担的规定是在原有的关于公共工程的法律基础上提高中央负担的比例，该由哪个政府部门具体承担自然明了。例如，上面例子中道路和河流整治归建设省，港口和机场归运输省，农用设施归农林水产省分别负责。这种做法也避免了就每一个具体项目都需要为谁来承担、负担多少的问题交涉和协调一番的弊病。
（三）“补助金行政”使中央在地区政策的实施过程中进一步强化了对地方的控制
补助金是中央政府实现其政策导向的主要手段，形形色色的补助金名目繁多。大致上中央各个省厅（相当于我国的部委）的每一个职能科都掌管着一项以上的补助金。因此日本有些学者和地方官员把中央政府的这种做法称为“补助金行政”。
“补助金行政”使中央在地区政策的实施过程中进一步强化了对地方的控制。这主要是因为，补助金是在财政转移支付中相对有弹性的一部分，也就是地方政府可以通过努力争取到的一部分。而争取的途径无非是接受中央政府在地区政策上的设计，争取成为中央设计的某项开发振兴制度的对象地区。由于各项制度中对于哪些事业项目是中央提高负担比例的对象都有明确的规定，地方政府在建设项目的选择上一般都要优先安排这些项目，以便“用足政策”。这样，中央政府通过补助金的利益诱导效应，在地区政策的实施过程中可以使地方政府在相当大的程度上服从中央的政策意愿。
这种做法的好处是，地方政府在利益导向机制下自愿地接受和服从中央的政策设计，因此中央的政策意图可以很容易地为地方所贯彻执行，而较少发生中央与地方之间的利益矛盾和“上有政策，下有对策”的现象。但反过来，也存在着地方在自身发展上缺乏自主性和创造性、各地区的发展模式雷同而缺乏地方特色的问题。近几年来，日本针对这一问题在推进地方分权上做出了一些努力。其基本思路是，在地方政府的行政能力有很大提高的前提下，应尽量减少中央政府对地方性事务的干预程度，与居民日常生活关系密切的事务应当尽量交给地方政府去管理。日本国会1995年5月19日通过了《地方分权推进法》，该法规定在总理府内设置“地方分权推进委员会”，负责就推进地方分权的具体措施、充实地方税财源的措施等进行研究和审议，并向内阁提出建议。
四 对我国中央地方关系的几点思考
与日本相比，我国目前在中央地方关系上存在着制度不规范、体制因素造成的中央与地方的利益矛盾比较尖锐、中央协调地区发展的能力薄弱、中央政府部门“条条”过多而必要的管理能力又严重不足等几个方面的突出问题。采取有效措施逐步解决这些问题，对于处理好全国经济总体发展与地区经济发展的关系、实现地区协调发展的战略目标也是至关重要的。以下对这几个问题逐条进行论述。
（1）中央地方关系需用制度体系进行规范。我国目前中央地方关系的不规范主要表现在这样一些方面：中央与地方之间的职责权限在很多方面没有明确具体的划分，没有严肃的法律依据，以致经常出现在具体事务上中央和地方的事权财权交叉不清，视于己有利与否或尽力争揽或互相推诿。项目投资上中央和地方的负担比例无规可循，许多项目都可能经过一番讨价还价和互相“钓鱼”的过程。地方政府超越权限擅自制订“土政策”却没有法律约束从而也不承担法律责任。中央政府制定要求地方执行的政策更多地不是通过立法途径而是通过文件、通知等行政命令的形式。这种不规范性也造成了政策的严肃性的下降。
目前的这种不规范性主要是由历史原因造成的。在过去实行集中统一的计划经济体制时期，中央在事权财权上“一统到底”，地方政府实际上只相当于中央政府设在地方的办事机构。改革开放后，虽然也经历了几次放权和收权的反复，但总体来说中央依靠行政命令指挥地方的格局没有根本性的变化。改革开放以来，财政和企业隶属关系上的分权改革先行于其他领域，地方政府迅速成为具有独立意志和利益的主体。当地方政府越来越多地要从自己的利益出发、按照自己的意志来行动时，与中央政府之间的讨价还价自然也就越来越多起来，原本就存在缺乏法律规范的问题就变得越来越突出。在改革开放的尝试和探索过程中也曾出现“中央对一些地方给政策而不给钱”，或者是“中央出政策地方拿钱”的情况，这种做法在客观上也加大了不规范性的程度。
要维护中央的权威，提高包括协调地区发展在内的宏观调控能力，今后不应再靠简单的行政命令，而必须建立起规范化的制度体系，应当在科学划分各级政府的事权财权的基础上以法律形式将其制度化。对于目前主要靠中央与地方政府之间的一对一谈判来解决的事权划分和经费分担问题都应代之以明确的法律条文。类似于经费分担比例或财政转移支付额度之类的问题，只有将体现了中央的政策方针的、科学的计算公式以法律条文规定下来才能排除讨价还价的可能性，保证政策的严肃性和统一性。
（2）中央政府部门设置应按职能转换的要求进行调整改革以提高宏观调控能力。目前我国的政府机构设置上存在着“条条”过多而管理能力弱的矛盾。尽管经过机构改革数量比过去已经大有减少，但国务院的部级机构仍有59个（1996年），其中行业管理部门18个。如果加上一些副部级的总局或行政性总公司之类则数目更多。行业管理的“条条”过多加上许多部门之间职能的交叉和重叠，使得这些部门之间的协调本身就成为一件难事，自然也难以用统一的声音对地方说话。一方面是行业管理部门的数量多，另一方面却是必要的管理能力十分不足。许多部委的职能处一般只有四五个人的编制，甚至还有两三个人的情况。像这样的一个处便要主管诸如全国的城镇体系规划、若干个省份的国土规划工作之类的事务，大部分时间只能用来应付必办程序性工作，难以对所管的业务范围作深入的调查研究和细致的工作。相比之下，日本的中央政府机构数量少但每个机构的实力相对强大。省厅级机构共20个，其中通产省事务管辖范围近于我国所有行业管理部之和。课（相当于我国的处）级编制一般都在20人以上。通产省、建设省、运输省等部门还根据业务需要设有庞大的地方派驻机构，负责具体处理地方性事务。人员和资金的保证使得他们对于业务范围内事务的管理能够落到实处，在与地方的对话中也处于比较强有力的地位。
今后一个时期内，为适应经济体制转变而带来的政府职能转变，对政府机构设置进行进一步的调整改革势在必行。在这个过程中，大方向应是大幅度撤并代表国家直接介入和干预生产活动和市场的行业管理部门，与此同时对担负宏观经济调控、产业政策、基础设施的规划和建设、国土规划与地区政策等对经济生活起间接引导作用的部门进行充实和强化。对于中央地方关系而言，这样一个过程同时也应该是提高中央政府部门的管理能力、强化中央协调地区发展的能力的过程。
（3）理顺体制关系，减少中央与地方之间的利益冲突。一段时期以来的“上有政策，下有对策”现象和“三灯战略”[1]现象的普遍性，表明了在中央地方关系上存在着体制上的问题——地方政府为了实现自身利益的最大化而需要经常做出违背中央政策意愿的行动。这个问题包括两个方面的因素。一方面，由于政企关系的改革滞后于中央地方间的分权改革，地方政府成为大部分企业的所有者和管理者，并掌有比过去大得多的项目投资审批权限，其作为经济利益主体的属性被空前强化，其结果必然是行为方式向作为经济利益主体的方面倾斜。为了实现自身经济利益的最大化，其行政权力也被动员起来为经济利益服务。保护本地市场防止利益流失的本能导致地方保护主义，扩张自身经济规模的欲望导致投资饥渴症，确保地方财政收入来源的动机导致高利税行业的盲目上马，与中央政府的建立全国统一市场、控制投资规模、调整产业结构的政策目标发生冲突。另一方面，由于中央财政收入占国内生产总值和国家财政总收入的比重过低，也缺乏规范的、类似于日本的国库补助金的利益诱导机制，地方政府对于服从中央政府的号令除去政治上人事上的因素以外缺乏动力。
因此，我国要最大限度地减少中央与地方之间的利益冲突，就需要从上述两个方面着手解决存在的问题。首先，应大力推进政企关系的改革。随着经济体制的转变，政府干预经济的方式和手段将发生根本性的变化。政府不再直接管理企业的生产经营活动，而代之以用经济杠杆对市场进行调控、建设和充实基础设施为生产和生活服务的方式来间接地发挥指导作用。在实施转变的过程中，应对于各级政府的职能范围做出分阶段的明确界定，对于地方政府的政绩考核也应逐步减少诸如产值之类的生产活动成果指标所占比重，而代之以人民生活质量提高程度、基础设施建设水平等综合性指标。其次，必须大力提高中央财政收入占财政总收入和国内生产总值的比重，在此基础上建立规范化的财政转移支付制度，其中应包括对于地方政府具有利益导向作用的补助金制度。只有在国民收入分配格局和财政收入分配格局中中央财政占有足够大的比重，才能使中央能够有较多的办法来实施宏观经济调控，包括对地区发展的调控。
回顾与点评
本文撰写于1996年初，公开刊发于1996年7～8月号的《国际经济评论》。现在看来，1993年以来日本持续推行地方分权改革，仅到本文成稿为止就有几个标志性事件发生，包括：1993年日本国会罕见地以全票通过了《关于推进地方分权的决议》；1994年日本内阁府发布了《关于推进地方分权的大纲》；1995年日本国会通过了《地方分权推进法》，将实行地方分权、最大限度地发挥地区个性，建立一个以居民为主导、具有个性化特点的地区综合发展模式作为国家治理改革的方向加以确立。但当时我对地方分权这一领域还未涉足，缺乏学术上的敏感性，因此文中着墨过少。
对于文中中国中央地方关系所指出的问题，这些年来多数有了很大程度的改观，如“条条”过多的问题，经过1998年和2018年两轮大的机构改革，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。制度性规范的问题也得到了一定的改善。
[1] “三灯战略”指：“见了绿灯抢着走，见了黄灯闯着走，见了红灯绕着走”。