上篇 普惠金融发展情况
第一章 普惠金融的政策环境
李广子 贺嘉庆[1]
2019年以来，在国家《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》的指导下，政府有关部门在小微企业、民营经济、“三农”等传统普惠金融领域出台了一系列信贷、财税、保险等支持政策。特别是，面对2020年初突如其来的新冠肺炎疫情，政府有关部门果断发力，密集出台了力度空前的支持政策，提供了有力的金融支持。此外，2020年是三年脱贫攻坚的决胜之年，金融扶贫也是近几年来普惠金融支持政策发力的一个重点领域。
一 小微企业支持政策
（一）信贷支持政策
小微企业信贷仍然是普惠金融支持政策关注的重点领域。2019年以来，政府出台的小微企业信贷支持政策主要如下。
2019年1月2日，中国人民银行发布公告，自2019年起，将普惠金融定向降准小型和微型企业贷款考核标准由“单户授信小于500万元”调整为“单户授信小于1000万元”。通过上调授信额度提高金融机构开展小微企业贷款的积极性。
2019年3月31日，银保监会办公厅下发《关于2020年推动小微企业金融服务“增量扩面、提质降本”有关工作的通知》，主要内容包括：明确总体目标，努力实现小微企业金融服务“增量、扩面、提质、降本”；强化分类考核督促，把握好小微企业信贷投放总量与节奏等。通过“增量、扩面、提质、降本”，提高对小微企业提供金融服务的覆盖面，同时着力降低金融服务成本。
2019年4月7日，国务院办公厅印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，提出要主动服务中小企业，完善中小企业融资政策、积极拓宽融资渠道、支持利用资本市场直接融资、减轻企业融资负担、建立分类监管考核机制；改进财税对小微企业融资的支持、减轻中小企业税费负担、完善政府采购支持中小企业的政策，充分发挥各类基金的引导带动作用；完善创新创业环境、切实保护知识产权、引导中小企业专精特新发展、为中小企业提供信息化服务。
（二）财税支持政策
2019年以来，财政部、国家税务总局出台的与小微企业相关的财税支持政策如表1-1所示。
表1-1 小微企业财税支持政策
表1-1 小微企业财税支持政策-续表1
表1-1 小微企业财税支持政策-续表2
（三）保险支持政策
在保险支持政策方面，2019年3月5日，中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在“部长通道”答记者问时表示：“支持民营、小微企业，保险也大有可为。”随后，各级政府出台了相关的保险支持政策。以重庆市为例，针对小微企业的社保，设计了一系列优惠政策。一是全市微型企业招用城乡劳动力，与其签订1年以上期限劳动合同，按规定参加社会保险并按时足额缴纳社会保险费的，可享受社会保险补贴。微型企业招用就业困难人员和登记失业高校毕业生已享受相关社会保险补助的不重复享受。二是微型企业社会保险的补贴标准，按企业实际为员工缴纳社会保险费的5个百分点计算，不包括个人应缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费以及企业和个人应缴纳的其他社会保险费。三是微型企业社会保险补贴实行“先缴后补”的原则，半年申报一次。
疫情期间，国家市场监管总局等六部门发布指导意见，有雇工的个体工商户以单位方式参加企业职工养老保险、失业保险、工伤保险的，可享受单位缴费减免和缓缴政策。个体工商户以个人身份自愿参加企业职工基本养老保险或居民养老保险的，可在年内按规定自主选择缴费基数（档次）和缴费时间。
（四）其他支持政策
除上述政策以外，有关部门还就规范市场秩序等出台了一系列相关政策。例如，鼓励引导平台企业适当降低向小微商户收取的平台佣金等服务费用和条码支付、互联网支付等手续费，严禁平台企业滥用市场支配地位收取不公平的高价服务费等。
在简化流程、提高市场效率方面也出台了相关政策。国务院办公厅印发实施意见，提出深化“证照分离”改革，推进“照后减证”和简化审批，简化住所（经营场所）登记手续，申请人提交场所合法使用证明即可登记。合理设定无固定经营场所摊贩管理模式，预留自由市场、摊点群等经营网点。
（五）总体评价
2019年以来，政府主管部门在小微企业支持政策总体上延续了前期支持政策的主基调，综合利用信贷、财税、保险等手段着力提高小微企业金融服务的可获得性，并降低其获取金融服务的成本。特别是，政府主管部门着眼于在更高的层面上改善小微企业经营发展所面临的营商环境，以此来提高小微企业的综合竞争力和融资能力。
二 民营经济支持政策
2019年2月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，提出18条金融服务民营企业的要求，为金融服务民营企业提出了全方位的指导意见，将对未来一段时期我国金融支持民营经济发展起到重要的推动作用（见表1-2）。
表1-2 有关民营经济信贷支持政策
此外，地方金融监管部门和各大金融机构也出台了针对民营经济的信贷支持政策。
各地银保监局结合自身特点，制定了有利于民营经济发展的政策。例如，辽宁银保监局推广“普惠金融产品电子超市”；浙江银保监局全力深化中期流贷服务，更好发挥信贷“稳企业”作用；广东银保监局推动“不动产+金融”便民服务；四川银保监局推动优化抵押登记流程，积极推进“政采贷”业务等。
金融机构也结合自身经营现状开发出有针对性的金融产品对接民营企业的金融需求。例如，招商银行设置绿色通道支持疫情防控企业；平安产险推出“店家宝”普惠金融深入个体小店；中信银行推出“信秒贴”有效解决民企票据贴现难题；浙商银行聚焦应收款链缓解融资难题；兴业银行推出“贸融宝”助力出口型民营企业腾飞；国家开发银行扶贫贷款助力民营企业桑蚕种养；农业银行江苏分行贯彻落实尽职免责政策，促进民营企业发展；大地保险公司服务民营首台（套）装备企业的探索；中国银行推出“中银征信e贷”，通过产品创新助力民营经济腾飞；农业银行推出“纳税e贷”提升民营小微企业金融服务能力；浙江泰隆商业银行推出“科技专利贷”化解初创期企业融资难题。
民营经济在吸纳社会就业、提高社会稳定方面发挥着重要作用。2019年12月24日，国务院印发《关于进一步做好稳就业工作的意见》（国发〔2019〕28号），要求加强对企业金融支持，并强调要落实普惠金融定向降准政策，释放的资金重点支持民营企业和小微企业融资。
总体上看，2019年以来针对民营经济的普惠金融支持政策更加突出政策的系统性和针对性。特别是中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年2月14日印发的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，从不同维度制定了支持民营经济发展的系统性支持政策，政策全面、针对性强，具有较高的可操作性，着眼于解决制约民营企业有效获取金融服务的重大制度性瓶颈，对于未来一段时期改善民营企业金融服务具有重要的指导意义。
三 “三农”领域支持政策
（一）信贷支持政策
2019年以来，银保监会出台的与“三农”领域相关的信贷支持政策与脱贫攻坚融合在一起。2019年3月1日，银保监会印发《关于做好2019年银行业保险业服务乡村振兴和助力脱贫攻坚工作的通知》（银保监办发〔2019〕38号），要求银行保险业加大对乡村振兴和扶贫攻坚工作的支持力度（见表1-3）。
表1-3 “三农”领域相关的信贷支持政策
此外，2020年4月9日，银保监会印发《关于做好2020年银行业保险业服务“三农”领域重点工作的通知》，从明确2020年“三农”领域金融服务重点工作、优化“三农”金融产品和服务模式、推进金融扶贫工作、加强监管政策引领、推进基础金融服务基本全覆盖、推进农村普惠金融改革试验区建设和加强农村金融风险防控等七个方面提出工作要求。
（二）财税支持政策
2019年以来，财政部和国家税务总局出台的与“三农”领域相关的财税政策如下。
2019年1月9日，财政部和国家税务总局下发《关于继续实行农产品批发市场、农贸市场房产税城镇土地使用税优惠政策的通知》（财税〔2019〕12号）。要求自2019年1月1日至2021年12月31日，对农产品批发市场、农贸市场（包括自有和承租）专门用于经营农产品的房产、土地，暂免征收房产税和城镇土地使用税。对同时经营其他产品的农产品批发市场和农贸市场使用的房产、土地，按其他产品与农产品交易场地面积的比例确定征免房产税和城镇土地使用税。
2019年2月2日，财政部等印发《关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕22号）。要求对建档立卡贫困人口、持就业创业证或就业失业登记证的人员，从事个体经营的，自办理个体工商户登记当月起，在3年内按每户每年12000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税。限额标准最高可上浮20%，各省、自治区、直辖市人民政府可根据当地实际情况在此幅度内确定具体限额标准。
（三）保险支持政策
2020年4月9日，银保监会印发《关于做好2020年银行业保险业服务“三农”领域重点工作的通知》（银保监办发〔2020〕31号）。该通知要求，要深入推进银行业保险业扶贫工作，增加深度贫困地区金融供给，努力提高脱贫质量防止返贫，统筹信贷支持和风险防控，开展典型经验总结推广和新闻宣传，研究脱贫攻坚期后的金融支持政策。
2020年6月1日，银保监会发布《关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》，针对行业反映较为集中的农险市场准入问题，按照依法合规、提高标准、放管结合、动态监管的原则，建立完善全流程的农险业务经营条件管理制度体系，促进农业保险市场平稳健康发展。
（四）其他支持政策
2020年3月11日，农业农村部办公厅发布《关于做好2020年农业农村政策与改革相关重点工作的通知》，提出全面推开农村集体产权制度改革试点，已有的15个整省试点省份要做好检查验收，非整省试点省份要全面推开改革，力争改革覆盖面扩大到所有涉农县（市、区）。有条件的地方可先行开展农村集体经济组织相关立法探索，为国家立法积累经验。审慎稳妥开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作，有序规范农村承包土地经营权流转等一揽子“三农”领域重点改革方案。
（五）总体评价
“三农”领域同样也是普惠金融政策支持的一个重点领域。2019年以来的支持政策总体上延续了前期政策的基调，从信贷、财税、保险等方面出台了全方位的支持政策，着眼于构建金融支持“三农”发展的长效机制。另外，近期在“三农”领域的支持政策通常与乡村振兴、扶贫攻坚结合在一起，在更为宏观的层面上出台相应的支持政策，注重不同支持政策之间的协调配合，提高了政策的协同性。
四 应对新冠肺炎疫情支持政策
新冠肺炎疫情的暴发成为2020年以来世界范围内的“黑天鹅”事件，对我国和世界经济社会都造成了巨大冲击。为应对疫情，我国充分发挥体制优势，举全国之力，各级政府以及政府各部门通力合作，短期内密集出台了一系列支持政策，对冲疫情对经济社会造成的负面影响，努力把疫情造成的损失降到最低。
（一）信贷支持政策
疫情暴发以来，政府各部门出台的有关应对疫情的信贷支持政策如表1-4所示。
（二）财税支持政策
疫情暴发以来，政府各部门出台的有关应对疫情的财税支持政策如表1-5所示。
表1-4 有关应对疫情的信贷支持政策
表1-5 有关应对疫情的财税支持政策
表1-5 有关应对疫情的财税支持政策-续表1
表1-5 有关应对疫情的财税支持政策-续表2
表1-5 有关应对疫情的财税支持政策-续表3
表1-5 有关应对疫情的财税支持政策-续表4
表1-5 有关应对疫情的财税支持政策-续表5
表1-5 有关应对疫情的财税支持政策-续表6
（三）保险支持政策
在2020年8月22日以“生命财富与大健康”为主题的高峰论坛上，国务院参事室特约研究员、全国政协经济委员会委员、保监会原副主席周延礼表示，保险业下一步一定要围绕服务实体经济、服务国家战略、服务人民需求。周延礼给出了保险业抓好“六稳”“六保”的方案：“在这个风险关口上，保险要找准保险业的定位，积极开展重点领域和关键环节的研究和保险产品的研发，积极推动改革。要改革传统的保险产品和服务的弊端，调整深层次的保险自身的利益格局，着眼于保险为稳增长添动力、增活力，解决不确定因素的难题，在服务产融结合协同当中，实现保险业的转型升级和高质量的发展。”
（四）其他支持政策
除上述为应对疫情而出台的各类金融支持政策以外，有关部门还在其他方面出台了一些政策应对疫情，确保社会民生稳定发展。具体如表1-6所示。
表1-6 有关应对疫情的其他支持政策
表1-6 有关应对疫情的其他支持政策-续表
（五）总体评价
新冠肺炎疫情的暴发对我国经济社会发展产生了重大影响，相应地，为应对疫情政府有关部门也从多个方面出台了有针对性的政策。总体上看，我国应对疫情的政策具有以下几方面特点。一是多种政策的协调配合。综合采取了信贷政策、财税政策、保险政策以及其他多种政策。二是多个部门协同。为了达到更好的政策效果，政府有关部门在政策制定过程中通力合作，特别是与具体的行业管理部门进行合作，提高政策的针对性。比如，财政部门与交通部门、财政部门与广电部门的合作等。三是突出重点地区和重点行业。不同地区和行业受到疫情冲击的程度有所差异。政府有关部门在制定政策时，对重点地区和重点行业给予政策倾斜，包括受疫情冲击较大的湖北地区、航空行业、酒店餐饮业、影视娱乐业、防疫物资生产行业、教育行业等。四是支持政策从“输血”到提高“造血”能力转变。前期出台的应对疫情相关政策重点在于向受困企业或个人直接提供补贴和让利，目的在于进行“输血”；随着疫情防控取得阶段性成绩，疫情趋于稳定，支持政策逐渐向提高受困企业或个人的“造血”能力进行转变。比如，支持复工复产等。五是财税政策在应对疫情过程中发挥了重要作用。从实际中看，为应对疫情，财税部门密集出台了一系列有针对性的支持政策。与信贷政策等金融政策相比，财税政策通过财政补贴、税收减免、定向资金支持等方式能够把资金下发到急需资金的行业和领域，政策效果更加明显和直接。
需要说明的是，新冠肺炎疫情的暴发也对我国金融监管政策的走势产生了一定影响，主要体现在以下方面。一是加速金融监管主基调的转变。疫情防控常态化下，我国金融监管的主基调将从严监管转变为防风险与逆周期调节并重。金融监管政策将把服务实体经济发展、促进经济增长放在更加重要的位置，通过多种政策手段加大金融业对实体经济的支持力度。比如，加大逆周期调节力度，增加资金投放，提高金融风险容忍度，完善中小金融机构资本补充机制等。二是国际金融监管的放松将传导到国内，对促进我国金融监管放松起到催化剂作用。为应对疫情冲击，一些国家纷纷采取较为激进的经济金融刺激政策，金融监管政策环境总体上较为宽松。美国等主要发达经济体纷纷下调利率，并向市场投入大量流动性。国际金融市场政策环境的变化最终会传导到我国，对我国金融监管放松起到催化剂作用。与部分国家相比，我国前期已经采取的金融支持政策力度还相对温和，未来仍有较大的政策空间。三是存量监管措施预计将得以延续，但执行力度可能会有所减弱，执行节奏也可能会有所放缓。前一阶段的金融严监管时期，监管部门在一些涉及我国金融体系长远发展的重点领域出台了相关制度和实施细则，如资产管理业务监管、金融控股公司监管等。为保持政策的稳定性和严肃性，尽管未来一段时期上述存量金融政策将得以延续，但在执行的力度上可能会有所减弱，执行的节奏也可能会放缓，以此给予市场一定的缓冲期，避免执行政策过于严厉对市场形成新的恐慌。四是增量监管政策将会把稳增长作为重点。现阶段已经出台的与疫情防控有关的金融支持政策以短期应急性政策为主，基本不涉及对金融市场产生长远影响的政策安排。随着疫情逐步得到控制，监管部门制定政策的重点将从短期应急性政策转向着眼于金融市场长远发展的中长期制度建设，建立健全金融体系应对重大公共卫生危机的制度安排，特别是在稳增长方面会有进一步的政策出台。
五 脱贫攻坚支持政策
2020年是决战脱贫攻坚之年，脱贫攻坚是普惠金融政策支持的一个重点领域。
（一）信贷支持政策
2019年以来，与脱贫攻坚有关的主要信贷支持政策见表1-7。
表1-7 有关脱贫攻坚的信贷支持政策
表1-7 有关脱贫攻坚的信贷支持政策-续表
（二）财税支持政策
2019年以来，与脱贫攻坚有关的主要财税支持政策见表1-8。
表1-8 有关脱贫攻坚的财税支持政策
表1-8 有关脱贫攻坚的财税支持政策-续表1
表1-8 有关脱贫攻坚的财税支持政策-续表2
（三）总体评价
总体上看，脱贫攻坚领域的支持政策体现为以下两方面特点。一是信贷支持政策主要集中于“三区三州”等重点区域，通过定向支持政策向此类区域提供资金支持。支持政策特别注重建立支持脱贫攻坚的长效机制。二是财税政策发挥了重要作用。与信贷支持政策等相比，脱贫攻坚领域出台的财税支持政策更加密集，主要着眼于提高财政资金在脱贫攻坚中的使用效率，针对性更强，政策效果更加明显和直接。
[1] 李广子，中国社会科学院金融研究所银行研究室主任，国家金融与发展实验室研究员；贺嘉庆，中国社会科学院大学硕士研究生。