第一节 从散漫到精准：摸索中前行的云南扶贫

贫困是一个伴随人类社会始终的世界性问题，通常是指生活资料和生产资料不能够满足人们生产生活的需要。扶贫则是指扶助贫困人群或者贫困地区发展生产、改善生活、改变贫穷状况的活动。其含义与国际通行的反贫困、减贫相当。消除贫困，让每个人都过上富足、健康、幸福、快乐的生活，是人类千百年来梦寐以求的目标，但至今尚未实现。

一 云南农村贫困的基本情况

我国曾经是世界上最贫困的国家之一。在党和政府的坚强领导下，经过多年来坚持不懈的努力，我国取得了举世瞩目的扶贫成效。过去40年我国减贫8.5亿人，对全球减贫贡献率超过70%。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央向全国人民庄严承诺：脱贫开发工作是我们的一个突出短板，要举全国之力抓好，确保到2020年农村贫困人口全部脱贫。[1]这既是党中央的庄严承诺，也是中国共产党人的担当。

党的十八大以来，在党中央的统一决策部署下，中共云南省委、省人民政府以习近平总书记精准扶贫、精准脱贫的重要论述为指导，千方百计采取措施推动全省脱贫攻坚取得实效。2770个贫困村出列、15个贫困县（市）[2]摘帽、556万贫困人口摆脱贫困，全省贫困发生率降到9.89%。2019年4月4日，云南省人民政府网站发布《关于东川等33个县（市、区）退出贫困县序列的公示》，经州市审核，省级核查和第三方实地评估检查，33个贫困县（市、区）[3]均已达到贫困县退出标准，拟退出贫困县序列。2017—2019年云南实现374万农村贫困人口脱贫，贫困发生率下降到5.39%，贫困村数量减少5068个。

但云南省是全国脱贫攻坚的主战场之一，面临的困难和问题还十分严峻，具体表现为以下五个方面。[4]

第一，致贫原因多样化、复杂化。云南省集边疆、民族、山区、贫困于一体，特殊复杂的历史文化、地理区位、民族结构、资源禀赋决定了致贫原因复杂化和多样化，贫困现象面广极贫、众多贫深，这就决定了云南省扶贫工作的长期性和艰巨性。云南省下辖16个州市、129个县（市、区），其中有8个自治州、29个自治县；云南省地处我国西南边疆，土地面积为39.4万平方公里，其中6%是坝区，94%是山区，地热起伏大，海拔悬殊，平均海拔在2000米左右；云南有25个边境县，国境线长达4060公里，与缅甸、老挝、越南毗邻；云南省人口结构特殊，是全国少数民族最多的省份，其中有25个特有世居少数民族、16个跨境民族、7个人口较少民族、9个“直过民族”、25个人口在5000人以上的民族。

第二，贫困面广，贫困程度深，脱贫攻坚任务繁重，硬骨头多。全省共有88个贫困县，占全省县级行政区划的68.2%，涉及乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区、藏族聚居区4个集中连片特困区，27个深度贫困县（涉及贫困人口211.5万，占全省贫困人口总数的63.7%，其中14个县的贫困人口在5万以上，超过10万人的县有两个，贫困发生率在20%以上），怒江州和迪庆州是“三区三州”[5]深度贫困地区，怒江州还有16.4万贫困人口，贫困发生率高达38.31%，是“三区三州”所有州市中贫困发生率最高的地区。迪庆州有5.6万贫困人口，贫困发生率为19.31%，是继西藏和四省藏区后贫困发生率排名第三的州。昭通有92万建档立卡贫困人口，是全国贫困人口最多的市（其中镇雄县有23.2万贫困人口，是全省乃至全国贫困人口最多的县）。曲靖市北部地区、红河州南部山区、文山州石漠化地区、普洱边境一线的区域性整体贫困问题十分突出。截至2017年底，云南省还有332万农村贫困人口，占全国贫困人口总数的11.69%，其中2/3集中在深度贫困地区，目前还是全国唯一一个贫困人口超过300万的省份，全省贫困发生率是全国平均水平的3倍多，是名副其实的全国脱贫攻坚主战场。

云南省集中连片特困地区现状见表1-1。

表1-1 云南省集中连片特困地区现状

第三，贫困群众的脱贫意识不强，自力更生精神不强、适应市场经济能力弱，“等、靠、要”思想没有得到根本性根除。由于历史和地理原因，不少地区的贫困群众生活在相对封闭、与外界缺少充分信息交流的狭小贫瘠区域，沿袭传统粗放的半温饱的生产生活方式，市场意识、扩大再生产意识淡薄。习惯于要“鱼”，而不要“渔”；习惯于传统的“输血式”扶贫，而不习惯“造血式”脱贫；习惯于“等、靠、要”，而缺乏自己创业的勇气和担当。云南11个“直过民族”和人口较少聚集区民族贫困发生率达到23.23%，其中傈僳族贫困人口超过10万，一些贫困群众长期处在封闭状态，“精神贫困”问题突出。

第四，历史欠账多、市场发育不全、集体经济薄弱、公共服务和基础设施严重不足、“造血式”可持续发展扶贫产业培育难度大，保障性扶贫任务艰巨。由于贫困地区历史欠账多，多数贫困地区自然条件差，公共基础设施严重不足，公共服务体系不完善，“三保障”任务较重。如27个深度贫困县中有70%的自然村不通硬化路，学前三年毛入学率、九年义务教育巩固率、高中阶段毛入学率远低于全省平均水平，义务教育阶段学生辍学成因复杂，还有部分群众不会听、不会讲通用语言。在全省建档立卡贫困人口中，65岁以上老人占9.6%，大病和慢性病患者占9.9%，持证残疾人占6.1%，老人、病人、残疾人等特定贫困群众比例超过25.6%。

第五，建章立制多，脱贫攻坚责任落实、政策落实、工作落实还不到位。脱贫攻坚责任落实不到位，有的地方政策落实存在偏差。工作落实不到位，干部作风不够严、实、硬，扶贫资金管理使用效益存在薄弱环节，形式主义、官僚主义的问题不同程度地存在。

二 云南省扶贫工作的基本历程

新中国成立后，为了解决广大人民群众的贫困问题，中国共产党领导人民开展了扶贫工作。从1949年开始，我国的扶贫工作大致经历了救济式扶贫、开发式扶贫和精准扶贫三个历史阶段，同期，云南各族干部群众也开展了艰苦卓绝的反贫困斗争。

（一）救济式扶贫阶段

这一阶段是从新中国成立到20世纪80年代初期。国家“一穷二白”，农村整体贫困，虽然没有专门提出扶贫政策和专门的扶贫工作概念，但由于国家的贫困人口占的比例十分大，解决贫困问题在党和国家的工作中占有重要地位。1953年毛泽东同志提出“使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活”[6]，首次明确了共同富裕的思想。这一阶段的扶贫目标是保障贫困人口的基本生活，并不要求贫困群众通过扶贫实现自我发展。因此，人们将其称为“救济式扶贫”或者“输血式扶贫”。

当时整个国家特别是农村的社会经济政策和工作都与解决温饱、减少贫困有关。这一阶段的扶贫措施主要是在土地改革、合作化、人民公社等制度的基础上，国家和集体对特别困难的“五保户”、“贫困户”及孤寡老人按时发放一定数量的生活物资或者费用。

1950年云南解放后，党和国家就开始关注云南的扶贫问题，将解决农村人口的贫困问题作为一项重要的民生工作推进，但并没有形成相对完备的模式。直到1978年才开始形成相对完备、规范的扶贫制度，但基本上属于救济式扶贫模式。

（二）开发式扶贫阶段

开发式扶贫是指在国家必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困人口的自我积累和发展能力，进而主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。在这一阶段，扶贫工作的主要变化是：从按贫困人口平均分配资金向按项目效益分配资金转变，从单纯依靠行政系统向主要依靠经济组织转变，从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变。开发式扶贫阶段又可以分为四个小的阶段。

1.1978—1985年

党的十一届三中全会以后，我国开始实行农村经济体制改革，推行家庭联产承包责任制。农民收入迅速提高，大大缓解了农村的贫困问题。1982年12月，国务院设立了“三西”地区[7]农业建设项目，标志着中国有计划的扶贫行动和扶贫政策的开始。1984年9月29日，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，进一步明确了开发式扶贫模式。这一阶段的扶贫工作主要围绕三条主线展开：一是实行农村经济体制改革，推行家庭联产承包责任制；二是农产品价格逐步放开，并且大幅度提高，激发和调动了广大农民的生产积极性，农产品量大幅度增加，农民收入迅速提高，大大缓解了农村的贫困问题；三是大力发展乡镇企业，农村剩余劳动力转移到非农业领域就业，使第二、第三产业的利益传递给贫困人口，促进贫困农民脱贫致富。通过这些行之有效的措施，全国贫困人口从2.5亿[8]减少到1.25亿，平均每年减少1768万人，贫困发生率从30.7%下降到14.8%。

在这一阶段，云南省积极响应国家扶贫政策，开始鼓励和支持发展家庭副业，采取“放宽搞活政策”和科技扶贫措施，同时开始重视教育在扶贫工作中的作用。1984年9月，云南省人民政府下发了《云南省贫困地区有关税收的若干规定》。1985年中共云南省委成立了云南省贫困地区工作领导小组，强调要集中力量解决连片贫困地区的问题。在这一阶段，云南省具体的扶贫措施有：①鼓励发展家庭作坊和运输业，搞活农村经济；②发展家庭养殖业；③推广农业新品种，改进种植技术，提高粮食单产；④开展临时性救济救助工作。

2.1986—1993年

通过前一阶段的扶贫工作，我国农村多数地区充分发挥了自身的发展优势，经济收入增长速度十分快，但一些受经济、社会、历史、自然、地理条件限制的少数地区，发展仍然十分滞后。贫困地区与其他地区（特别是东部沿海发达地区）在经济、社会、文化等方面的差距不断扩大。农村发展不平衡问题日益凸显，特别是低收入人口中已经有相当一部分人的经济收入不能维持其生存的基本需要。为了有效解决这些问题，党中央、国务院决定针对地区发展缓慢、部分群众生产生活十分困难的情况，在全国范围内有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发。1986年5月14日，国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组）召开第一次全体会议。会议通过的会议纪要首次确定国家贫困县标准，将 331个贫困县列入国家重点扶持范围，提出争取在“七五”期间解决大多数贫困地区人民的温饱问题，明确了贫困地区实行新的经济开发方式的十点意见，从总体上奠定了我国扶贫政策的基础。这一阶段的主要扶贫措施有四种：一是成立专门扶贫工作机构；二是安排专项扶贫资金；三是制定专门的扶贫优惠政策；四是对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定开发式扶贫方针。通过采取这些措施，到1993年底，全国农村贫困人口从1.25亿减少到8000万，平均每年减少640万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。

在这一阶段，中共云南省委、省人民政府根据1986年中央一号文件精神，于1986年3月14日发布了《关于切实加强贫困地区工作 尽快解决温饱问题的决定》，确定了38个贫困县。此后，省、州、县级的扶贫工作领导小组和办公室也相继成立，标志着云南省农村扶贫全面列入党和政府的工作日程中，开始实行制度化扶贫。在这一阶段，云南农村致贫原因主要有：①发展商品经济形势下扶贫难度加大，贫困差距急剧拉大；②地区资金、人才大量流失；③地方财政赤字严重。针对这些原因，云南提出了“治穷先治愚”扶贫思路，强调政策支持和扶贫资金集中使用，实行科技、教育扶贫和特色产业扶贫。推行“五一工程”[9]和“四定三到户”[10]措施。

3.1994—2000年实施《国家八七扶贫攻坚计划》阶段

由于前面两个阶段扶贫工作取得了明显的成效，我国贫困人口逐年大幅度减少，贫困人口分布呈现出明显的地缘性。针对这一特征，1994年4月15日，国务院发出关于印发《国家八七扶贫攻坚计划》的通知。[11]这个计划的核心是力争在20世纪的最后7年，集中人力、物力、财力，基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。以《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入了最艰难的攻坚阶段。1996年9月，党中央、国务院联合召开了中央扶贫开发工作会议，做出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。该决定的主要内容有三个方面。

第一，扶贫开发工作要以党的基本理论、基本路线为指导，充分发扬自力更生、艰苦奋斗精神，坚持开发式扶贫，实行全党动员，全社会扶贫济困，突出重点，集中力量解决农村贫困人口的温饱问题。要求：①把解决贫困人口温饱问题作为首要任务；②继续坚持开发式扶贫；③把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业，作为扶贫开发的重点；④认真抓好科教扶贫和计划生育工作；⑤坚持因地制宜，分类指导；⑥扶贫攻坚要坚持到村到户；⑦要动员社会力量参与扶贫；⑧要发扬自力更生、艰苦奋斗精神。

第二，明确打好扶贫攻坚战的主要措施。具体包括：①增加扶贫投入；②在集中连片的重点贫困地区安排大型开发项目；③严格管理各项扶贫资金，努力提高使用效益；④对贫困地区实行优惠政策；⑤党政机关和企事业单位要进一步加强扶贫工作；⑥组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困省、自治区[12]；⑦继续扶持初步解决温饱问题的贫困县；⑧围绕扶贫攻坚搞好培训工作；⑨发展和扩大与国际组织的交流合作。

对贫困地区实行的优惠政策包括：①对所有尚未解决温饱问题的贫困户，免除粮食定购任务；②根据扶贫开发的特点和需要，适当延长扶贫贷款的使用期限，放宽抵押和担保条件；③对所有尚未解决温饱问题的贫困户，按照《中华人民共和国农业税条例》的有关规定，减免农业税和农业特产税；④逐步加大对贫困地区转移支付的力度，各有关省、自治区要尽快建立和完善二级转移支付制度，为贫困地区提供更大的财力支持；⑤对贫困县新办企业和从发达地区到贫困地区兴办的企业，3年内免征所得税；⑥从1996年起，根据谁受益、谁负担的原则，适当提高库区建设基金和库区维护基金标准，专项用于解决水库移民的温饱问题，具体办法由有关部门研究制定；⑦《国家八七扶贫攻坚计划》所确定的优惠政策，在2000年以前继续执行。

第三，加强对扶贫开发工作的领导。具体措施包括：①实行党政一把手扶贫工作责任制；②稳定贫困地区县乡干部队伍；③加强贫困地区农村基层组织建设；④加强贫困地区干部的思想作风建设；⑤加强和充实扶贫开发工作机构。1999年6月，在我国扶贫攻坚的关键时刻，党中央、国务院再次召开会议，做出《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》。在两次中央扶贫开发会议上，江泽民同志发表了重要讲话，动员全党和全社会切实做好扶贫攻坚战阶段的工作，确保实现在20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。

2000年10月，中共中央在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。”将西部大开发与扶贫结合起来，把对口支援西藏和对口支援新疆作为党中央的一项重要工作。明确“通过国家和各地的支持，引进、吸收和应用先进技术和适用技术，集中力量推动跨越式发展，是我们必须采取的一种发展战略”。[13]这充分表明帮助民族地区脱贫是一项重要的国家发展战略，对民族地区的对口帮扶措施要从传统的以基础设施建设援助为主，逐步转向科学技术等核心发展要素的援助上来。

在“八七扶贫攻坚”阶段，云南省根据致贫原因的变化，提出了针对滇西北区、滇东南区、滇东北区、滇西南区、滇西区五个片区的扶贫开发战略。这一阶段，云南省采取的农村扶贫措施主要有：①加强基础设施建设，启动以“改土工程”“治水工程”“办电工程”“修路工程”为核心的“五大工程”；②实施小额信贷扶贫，在有条件开展小额信贷扶贫的扶贫攻坚乡全面开展小额信贷扶贫；③实施劳务输出扶贫（从1997年4月起，云南被列为劳务输出扶贫试点，劳动力转移就业扶持步伐加快）；④实施易地搬迁扶贫（1999年开始实施易地开发扶贫，对基本丧失生存条件的50万贫困人口实施有组织的“移民”扶贫，把移民同资源开发，支柱产业培植，小城镇、乡镇企业发展结合起来）；⑤实施对口帮扶（结合上海对口帮扶，由上海的12个区县分别在文山、红河、思茅3个贫困面较大的地州开展易地扶贫开发）。

4.2001—2010年实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》阶段[14]

在这一阶段，国家确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”实施整村的扶贫开发新模式。通过这一阶段的工作，农村贫困人口从2000年底的9422万减少到2010年的2688万，占农村人口比例从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

进入21世纪，云南农村致贫原因更多地体现为能力不足、隐性失业严重以及部分从业者难以适应快速发展变化的市场经济等。根据《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，云南省制定和组织实施了《云南省农村扶贫开发纲要》《中共云南省委、云南省人民政府关于完善省级机关企事业单位定点挂钩扶贫责任制度的意见》，213个省级国家机关、企事业单位多渠道、多形式参与扶贫开发，并积极开展减贫领域的国际合作与交流。这一阶段云南省农村扶贫的主要措施有：①全面实施挂钩扶贫；②启动“一体两翼”战略，即整村推进、劳动力转移培训、产业扶持，综合推进贫困村、贫困地区产业发展、基础设施建设、劳动力素质提升，建立健全贫困地区社会保障体系；③启动兴边富民、扶持人口较少民族工程，扶持特殊区域、特殊少数民族群体成为扶贫工作的重点；④开始实施社会保障型扶贫。2003年，云南省被国务院确定为全国新型农村合作医疗试点省，当年启动了20个县（市、区）的试点工作，2007年，全省129个县（市、区）实行了新型农村合作医疗制度。⑤2003年，云南全面建立最低生活保障制度，并于2010年启动农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接的试点工作。2009年，全省16个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，2012年，云南省129个县（市、区）全面推行新型农村养老保障制度，年满60岁的老年人均可享受基础养老金。2011年，云南省制定实施了《云南省农村扶贫开发纲要（2011—2020）》。

（三）精准扶贫阶段

党的十八大以后，我国的扶贫工作进入了精准扶贫阶段。精准扶贫是贫困治理的重大创新，是党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，是习近平总书记关于扶贫的重要论述的核心内容。

2012年12月底，习近平到河北省阜平县考察扶贫开发工作时强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。[15]2013年11月，习近平同志在湖南湘西考察扶贫时提出“精准扶贫”重要论述。他指出，扶贫要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”[16]，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。之后，他又在各地多个重要场合多次提出关于“精准扶贫”的重要论述。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》等文件，对精准扶贫工作模式的顶层设计等方面都做了详细规划，推动了习近平关于“精准扶贫”的重要论述落地生根。在创新扶贫开发工作机制方面，该通知主要提出要创新六大扶贫工作机制。一是改进贫困县的考核机制。由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。尤其是对限制开发区和生态脆弱的重点县，取消地区生产总值的考核，把提高贫困人口的生活水平和减少贫困人口数量作为主要的指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。二是建立精准扶贫工作机制。按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对每个贫困村、贫困户进行建档立卡。三是健全干部驻村帮扶机制。普遍建立驻村工作队，确保每个村都有驻村工作队，每个户都有帮扶责任人。四是改革财政专项扶贫资金管理机制。项目资金要到户，项目审批权限原则上下放到县，以及在扶贫资金的监管方面要逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。五是完善金融服务机制。六是创新社会参与机制，建立信息交流共享平台，形成有效协调、协作和监管机制，全面落实企业扶贫捐赠、税前扣除、鼓励市场主体到贫困地区投资兴业等相关的支持政策。

“十三五”时期是我国确定的全面建成小康社会的时间节点，各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。2015年10月16日，2015减贫与发展高层论坛在北京举行，习近平出席论坛并发表题为《携手消除贫困 促进共同发展》的主旨演讲。习近平在向出席论坛的有关国家元首、政府首脑、国际组织负责人介绍我国在扶贫攻坚工作中采取的精准扶贫方略时指出，“为了打赢这场攻坚战，我们将把扶贫开发作为经济社会发展规划的主要内容，大幅增加扶贫投入，出台更多惠及贫困地区、贫困人口的政策措施，提高市场机制的益贫性，推进经济社会包容性发展，实施一系列更有针对性的重大发展举措。现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗。我们坚持中国制度的优势，构建省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局”，“我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。我们广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫”。[17]

2015年11月29日，中共中央和国务院联合发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调消除贫困，改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命，要围绕“四个全面”的战略布局，牢固树立并切实贯彻全新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥政治优势和制度优势，把精准扶贫作为基本方略，坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，咬定青山不放松，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，打赢脱贫攻坚战。强调脱贫攻坚的总体目标是：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[18]指出脱贫攻坚的基本原则是六个坚持，即坚持党的领导，夯实组织基础；坚持政府主导，增强社会合力；坚持精准扶贫，提高扶贫成效；坚持保护生态，实现绿色发展；坚持群众主体，激发内生动力；坚持因地制宜，创新体制机制。指出“实施精准扶贫方略，加快贫困人口精准脱贫”的具体措施是健全精准扶贫工作机制，发展特色产业脱贫，引导劳务输出脱贫，实施易地搬迁脱贫，结合生态保护脱贫，着力加强教育脱贫，开展医疗保险和医疗救助脱贫，实行农村最低生活保障制度兜底脱贫，探索资产收益扶贫，健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系。在健全精准扶贫工作机制方面特别强调“抓好精准识别、建档立卡这个关键环节，为打赢脱贫攻坚战打好基础，为推进城乡发展一体化、逐步实现基本公共服务均等化创造条件。按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，使建档立卡贫困人口中有约5000万人通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫”。提出了突破扶贫瓶颈的基本思路，即“加强贫困地区基础设施建设，加快破除发展瓶颈制约”，加快交通、水利、电力建设；加大“互联网+”扶贫力度；加快农村危房改造和人居环境整治；重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚。加大财政扶贫投入力度，加大金融扶贫力度，完善扶贫开发用地政策，发挥科技、人才支撑作用。广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚，要求健全东西部扶贫协作机制、健全定点扶贫机制、健全社会力量参与机制。要求大力营造良好氛围，为脱贫攻坚提供强大精神动力；切实加强党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治保障。要求强化脱贫攻坚领导责任制，发挥基层党组织战斗堡垒作用，严格扶贫考核督查问责，加强扶贫开发队伍建设，推进扶贫开发法治建设。实行中央统筹、省（区、市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制，坚持片区为重点、精准到村到户。党中央、国务院主要负责统筹制定扶贫开发大政方针，出台重大政策举措，规划重大工程项目。省（区、市）党委和政府对扶贫开发工作负总责，抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作。市（地）党委和政府要做好上下衔接、域内协调、督促检查工作，把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人，做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。要层层签订脱贫攻坚责任书，扶贫开发任务重的省（区、市）党政主要领导要向中央签署脱贫责任书，每年要向中央做扶贫脱贫进展情况的报告。省（区、市）党委和政府要向市（地）、县（市）、乡镇提出要求，层层落实责任制。中央和国家机关各部门要按照部门职责落实扶贫开发责任，实现部门专项规划与脱贫攻坚规划有效衔接，充分运用行业资源做好扶贫开发工作。军队和武警部队要发挥优势，积极参与地方扶贫开发。改进县级干部选拔任用机制，统筹省（区、市）内优秀干部，选好配强扶贫任务重的县党政主要领导，把扶贫开发工作实绩作为选拔和使用干部的重要依据。脱贫攻坚期内贫困县县级领导班子要保持稳定，表现优秀、符合条件的可以就地提级。加大选派优秀年轻干部特别是后备干部到贫困地区工作的力度，有计划地安排省部级后备干部到贫困县挂职任职，各省（区、市）党委和政府也要选派厅局级后备干部到贫困县挂职任职。各级领导干部要自觉践行党的群众路线，切实转变作风，把严的要求、实的作风贯穿脱贫攻坚始终。

2016年7月，习近平在银川主持召开全国东西部扶贫协作座谈会时强调，东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须认清形势、聚焦精准、深化帮扶、确保实效，切实提高工作水平，全面打赢脱贫攻坚战。[19]

2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，提出要按照党中央、国务院决策部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，大力推进实施一批脱贫攻坚工程。要求脱贫攻坚必须坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持全面落实主体责任，坚持统筹推进改革创新，坚持绿色协调可持续发展，坚持激发群众内生动力活力。到2020年，稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（以下称“两不愁，三保障”）。贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。确保现行标准下农村建档立卡贫困人口实现脱贫，建档立卡贫困村有序摘帽，贫困县全部摘帽。

2017年2月21日下午，中共中央政治局就“我国脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫”进行第三十九次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，“农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们做出的庄严承诺。要强化领导责任、强化资金投入、强化部门协同、强化东西协作、强化社会合力、强化基层活力、强化任务落实，集中力量攻坚克难，更好推进精准扶贫、精准脱贫，确保如期实现脱贫攻坚目标”。[20]习近平指出：“在实践中，我们形成了不少有益经验，概括起来主要是加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。这些经验弥足珍贵，要长期坚持。”[21]

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”十九大报告提出了扶贫攻坚的新任务、新要求，即从2017年到2020年，中国进入全面建成小康社会的决胜期。做好全国在现行标准下农村贫困人口全部脱贫，是我们党做出的庄严承诺，更是必须完成的硬任务，绝无退路；同时还要让全国人民乃至世界人民普遍认可，并经得起历史的检验。十九大报告提出了扶贫攻坚的新机制、新策略，即：一是要全面动员全国全社会力量，二是坚持精准扶贫、精准脱贫，三是坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。十九大报告提出了扶贫攻坚的新方法、新手段，即：一是注重扶贫同扶志、扶智相结合；二是深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务。十九大报告提出了扶贫攻坚的新责任、新担当，即：一是坚决反对搞数字脱贫、虚假脱贫；二是坚持实施最严格的考核评估；三是坚持巡查制度，强化扶贫领域监督执纪问责。[22]

2019年3月，在第十三届全国人民代表大会第二次会议期间，习近平总书记在参加内蒙古代表团、河南代表团、甘肃代表团审议时强调，要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来，推动乡村牧区产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，把广大农牧民的生活家园全面建设好。习近平总书记参加甘肃代表团审议时指出，党的十八大以来，党中央从全面建成小康社会全局出发，把扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大之后，党中央又把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。这些年来，脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深前所未有，取得了决定性进展。取得这样的成绩实属不易，谱写了人类反贫困历史新篇章。脱贫攻坚任务仍然艰巨繁重，剩下的都是贫中之贫、困中之困，都是难啃的硬骨头。脱贫攻坚越到紧要关头，越要坚定必胜的信心，越要有一鼓作气的决心，尽锐出战、迎难而上，真抓实干、精准施策，确保脱贫攻坚任务如期完成。要咬定目标不放松。脱贫攻坚的标准，就是稳定实现贫困人口“两不愁，三保障”，不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。在脱贫标准上，既不能脱离实际、拔高标准、吊高胃口，也不能虚假脱贫、降低标准、影响成色。要把握脱贫攻坚正确方向，确保目标不变、靶心不散，聚力解决绝对贫困问题，加大对非贫困县、贫困村内贫困人口的支持，严格执行贫困县退出标准和程序，确保脱贫成果经得起历史检验。要整治问题不手软。脱贫攻坚工作中存在的形式主义、官僚主义现象，影响脱贫攻坚有效推进。对群众反映的“虚假式”脱贫、“算账式”脱贫、“指标式”脱贫、“游走式”脱贫等问题，要高度重视并坚决克服，提高脱贫质量，做到脱真贫、真脱贫。脱贫攻坚越到最后时刻越要响鼓重锤，决不能搞急功近利、虚假政绩的东西。要落实责任不松劲。脱贫攻坚是一场必须打赢打好的硬仗。各级党委和政府要坚决把责任扛在肩上，着力抓重点、补短板、强弱项。要强化领导体制和工作机制，坚持大扶贫格局，贯彻精准脱贫方略，加强扶贫同扶志、扶智相结合，对返贫人口和新发生贫困人口要及时予以帮扶。贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚，要继续完成剩余贫困人口脱贫问题，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。要转变作风不懈怠。脱贫攻坚任务能否完成，关键在人，关键在干部队伍作风。要把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程，强化作风建设，确保扶贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。要及时纠正脱贫攻坚中反映的干部作风问题，深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理，完善和落实抓党建促脱贫制度机制，加强贫困地区农村基层党组织建设，加强对一线扶贫干部的关爱和保障。习近平最后要求大家以昂扬的斗志、饱满的热情、旺盛的干劲，为如期全面打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会做出新的更大贡献。[23]

进入新时期，云南农村致贫原因又有新的变化，面对原因的复杂性和多样性，云南根据中央精神在2013年启动精准识别工作，由此进入精准扶贫阶段。在这一阶段，云南省扶贫工作最见成效，最为规范化、法治化。

在这一阶段，云南省出台了关于精准扶贫、精准脱贫的一系列顶层设计的相关立法和政策。2014年7月27日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《云南省农村扶贫开发条例》，该条例共6章33条，从总则、扶贫开发措施、项目和资金、监督和管理、法律责任等方面对农村扶贫开发工作做了全面规定。2017年3月31日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过《云南省人民代表大会常务委员会关于修改〈云南省农村扶贫开发条例〉的决定》，修改后的条例增加了两条，更加体现精准扶贫的思想，更加符合云南精准扶贫、脱贫攻坚的实际。2015年7月20日，中共云南省委、省人民政府发布《关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》《关于深入落实党中央国务院脱贫攻坚重大战略部署的决定》。2015年7月20日，中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅发布了《关于建立扶贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”长效机制 扎实开展“转作风走基层遍访贫困村贫困户”工作的通知》。为保证党和国家、省委省政府关于脱贫攻坚战略部署的落实，云南省人民政府扶贫开发领导小组办公室，各省级单位，州（市）、县（市、区）的党委政府也相应制定了政策措施，云南省精准扶贫、脱贫攻坚工作进入规范化、法治化阶段。2015年底，云南启动和实施“五个一批”扶贫工程，力争通过产业扶持，让300万人脱贫；通过劳动力转移就业，让100万人脱贫；通过易地搬迁，使30万户共100万人迁往新居。面对特殊的致贫原因，云南省委、省政府严格落实党中央、国务院决策部署，制定脱贫攻坚责任制实施细则，细化加强脱贫攻坚组织保障措施，构建了“党政主责、部门同责、干部主帮、基层主扶”的责任体系，形成了“五级书记抓扶贫、党政同责促攻坚”的工作格局。加强对脱贫攻坚的领导，精准识别贫困人群，实施挂图作战精准管理，全面、系统地展示全省各地贫困状况、扶贫进度、责任人等信息；强化脱贫目标管理，以2020年为时间节点，以现行标准下贫困人口脱贫目标倒逼脱贫攻坚；严格按照“两不愁，三保障”为核心的脱贫标准，全面实行应退则退精准脱贫管理。

2017年，云南省着力推进精准扶贫、精准脱贫。深入开展“找问题、补短板、促攻坚”等专项行动，扎实开展深度贫困地区脱贫“十大攻坚战”。省级以上财政专项扶贫资金投入117.8亿元、增长26%，整合195亿元涉农资金支持脱贫攻坚。实现转移就业54万人次，实施易地扶贫搬迁20万人，围绕“4类重点对象”实施危房改造32万户，生态扶贫使57.9万贫困人口直接受益，精准资助贫困户学生89万人，贫困人口全部参加基本医保和大病保险。全年有望实现115万贫困人口脱贫。[24]

2018年8月25日，云南省出台了《中共云南省委 云南省人民政府关于打赢精准脱贫攻坚战三年行动的实施意见》，启动打赢精准脱贫攻坚战三年行动计划，聚焦深度贫困地区，扎实推进“十大攻坚战”。针对脱贫攻坚任务艰巨繁重的现实情况，坚决扛起政治责任，突出抓好产业扶贫和易地扶贫搬迁，扎实推进精准扶贫、精准脱贫，首次实现贫困县数量减少，在15个县市正式退出贫困县序列的基础上，有望再实现33个贫困县摘帽、151万贫困人口净脱贫。围绕“搬得出、稳得住、能脱贫”，采取“50条措施”，累计完成54.5万建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁任务，产业扶贫覆盖411.2万贫困人口，教育、医疗、住房“三保障”工作积极推进，完成40万户“4类重点对象”农村危房改造任务。2019年，云南省继续坚决打好精准脱贫攻坚战。紧盯目标任务，完善退出标准，确保130万贫困人口净脱贫、2457个贫困村出列、31个贫困县摘帽、7个“直过民族”整族脱贫。聚焦迪庆、怒江、昭通等深度贫困地区，着力解决“两不愁，三保障”突出问题。大力推进产业、就业扶贫，新增转移就业贫困劳动力10万人以上，新增公共服务岗位10万个以上，优先满足深度贫困地区不能外出务工的家庭就业。完成易地扶贫搬迁任务，确保搬迁一户、稳定脱贫一户。加强贫困地区义务教育控辍保学。切实保障贫困人口基本医疗需求。全面完成“4类重点对象”危房改造任务。做好兜底保障工作。建立健全稳定脱贫长效机制，研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持等新问题。做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，巩固脱贫成果。抓好中央脱贫攻坚专项巡视和考核评估，发现问题并整改落实，做好沪滇、粤滇扶贫协作工作，加强对脱贫攻坚一线干部和驻村队员的关爱激励。[25]