三 特色小镇建设的政策保障
（一）浙江的特色小镇政策
浙江的特色小镇建设是逐步探索和完善的过程。随着形势的发展、实践的摸索以及对特色小镇认识的深化，特色小镇的政策体系不断完善。
1.浙江特色小镇的1.0版
2015年4月浙江省出台的《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中指出，特色小镇是相对独立于市区，有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。浙江省3年规划和培育建设100个产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇。因此，浙江特色小镇的核心是产业，且产业定位坚持“两条腿走路”，即传统产业借助特色小镇实现转型升级，同时促进新兴产业的落地。传统产业方面，主要是茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业；新兴产业主要是信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支撑未来发展的产业。
除了以上对特色小镇定性方面的界定外，浙江省的系列文件还对特色小镇进行了定量规定。特色小镇的规划面积一般是3平方千米左右，其中建设面积一般控制在1平方千米左右。投资要求方面，原则上3年内要完成固定资产投资50亿元左右（不含住宅和商业综合体项目），金融、科技创新、旅游、历史经典产业类可适当放宽，该省的26个加快发展县（市、区）可放宽到5年。所有的特色小镇都要建成3A级以上景区，旅游类小镇则要按5A级景区的标准打造。运作方式方面，坚持政府引导、企业主体、市场化运作的方式。为保证特色小镇建设按规划顺利推进，浙江省规定了系列政策保障措施。
一是对创建、培育的特色小镇进行年度考核。该考核涉及1000分的指标体系，其中特色指标占600分，主要从“产业专精发展、高端要素集聚、投入产出效益”方面考核特色小镇的产业是否“特而强”，具体的细分指标又因产业的不同而有专门的次级分解指标。这再次体现了产业是特色小镇的重中之重。另外400分的共性指标，主要从“功能聚而合、形态小而美、体制新而活”方面进行考核。每年的考核，根据综合得分情况，将处于创建期的特色小镇区分为五个级别：优秀、良好、合格、警告、降格。只有3年考核都达标的创建类特色小镇，才能晋级成为“命名小镇”。
二是有奖有罚的土地要素激励制度。对考核期内如期完成年度规划目标任务的特色小镇所在地，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予土地指标配套奖励。不过，对3年内未达标的特色小镇所在地，则加倍倒扣省奖励用地指标。
三是财政支持。特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入中上交省财政部分，实行前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政，即“三免两减半”政策。
在各种政策的保驾护航下，浙江特色小镇取得了优异的成绩。2015～2017年，省级特色小镇累计完成特色产业投资2230亿元，占全部固定资产投资的70.8%；创造特色产业总产出9430亿元，占小镇总产出的76.1%，其中数字经济小镇、环保小镇特色产业产出占比都达到90%以上。2017年，省级特色小镇以占全省1.1%的建设用地，承载了6.8%的项目投资，创造了4.6%的总产出，贡献了4.4%的税收。截至2018年9月，全省特色小镇累计引进“国千”和“省千”人才451人、国家级和省级大师285人；小镇的创新能力不断增强，入驻高新技术企业525家、科技型中小企业1398家，这些小镇与939家高校和科研院所开展了技术合作；小镇的创业氛围日益浓厚，集聚创业团队10876个、“新四军”创业人才2万多人。2018年省级特色小镇亩均产出高达781.3万元，省级特色小镇总产出8741.9亿元。
2019年，浙江特色小镇取得了更好的成绩。从投资情况看，特色小镇（命名加创建）完成投资（不含住宅和商业综合体）1240.8亿元，镇均9.4亿元。创建类小镇在建亿元以上项目1000个，投资929亿元。创建类小镇的特色产业投资842亿元，占投资总额的77.8%。金融类、旅游类和数字经济类创建小镇的特色产业投资占比均在八成以上。创建类小镇的民间投资820亿元，占投资总额的75.8%。金华、湖州、台州和温州的特色小镇民间投资占比均在八成以上。从产出情况看，2019年，浙江省特色小镇总产出1.16万亿元，其中110个创建小镇总产出9231亿元，同比增长20.5%，税收580亿元，同比增长15.2%。其中，创建类小镇的特色产业总产出达到7892亿元，占全部总产出的85.5%；数字经济和环保类小镇的特色产业产出占比接近九成。全省有16个小镇（包括命名和创建）税收超过10亿元，滨江互联网小镇税收超过百亿元。从企业入驻情况看，2019年浙江110个创建小镇新入驻企业12071家，入驻企业总数达52582家。其中，规模以上工业企业和服务业企业分别达到1330家、642家，国家级高新技术企业1207家。从科技投入看，创建类小镇规模以上工业、建筑业和重点服务业企业全年科技相关投入镇均4.7亿元，比上年增长6.8%。
自2015年到2019年底，浙江已经公布了5批创建名单，目前总计有110个创建小镇、62个培育小镇，有22个小镇已经顺利通过三年的考核，成为“命名小镇”。
浙江特色小镇建设奠定了较为坚实的产业基础，形成了较强的创新能力，但是，就整体而言尚处于探索创建阶段，特色小镇难免还存在一些质量短板和体制机制问题，有很大的提升发展空间。因此，还需要实质性强化特色小镇的创新理念和定位，调整相关政策，使特色小镇建设与中心城区同频共振、共同提高。对此，课题组也做了一些初步的探讨，见附录一。
2.浙江特色小镇的2.0版
2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调指出，要切实增强产业链韧性，提升产业链水平，在开放合作中形成更强创新力、更高附加值的产业链，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战。习总书记的这一讲话精神是浙江优化特色小镇建设的方向遵循。
在2019年9月26日的浙江省重大项目暨特色小镇建设现场推进会上，浙江省省长袁家军强调，特色小镇是全面践行新发展理念的高端平台。要深入贯彻习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上的重要讲话精神，整体提升特色小镇产业基础能力和产业链竞争力，打造特色小镇升级版。根据浙江省委、省政府打造特色小镇升级版的要求，特色小镇建设正加快迭代升级步伐，致力形成“小镇内部有机融合、小镇之间开放互动、小镇周边区域联动”的2.0版发展之路。一是抢占产业链制高点，瞄准高端产业和产业高端，促进特色小镇产业基础高级化、产业链现代化。二是推动产业链向应用场景延伸，补齐产业链薄弱环节和结构性短板，加快形成更强创新力、更高附加值的产业链，切实增强产业链韧性。三是创新特色小镇优胜劣汰机制，强化政策供给和要素保障，重点支持上下游企业，加强产业协同和技术合作攻关。
在2020年4月24日浙江省的特色小镇2.0工作推进会上，为推动特色小镇不断迭代升级，浙江明确提出2020年后要全力打造特色小镇的2.0版。特色小镇2.0不是另起炉灶，而是对特色小镇1.0创建成果的继承和创新，是特色小镇的升级版。特色小镇的本质是高能级的产业平台，“产业基础高级化、产业链现代化”是特色小镇2.0的总方向。2.0版的特色小镇强化产业、创新、功能、文化、治理、区域等“六大”协同，积极构建多主体协同、多要素联动的产业生态系统，其特点是“产业更特、创新更强、功能更全、体制更优、形态更美、辐射更广”。
浙江对2.0版的特色小镇提出了更高和更明确的要求。按计划，在2020年，132个省级特色小镇计划实施重点项目1419个，计划完成投资1013亿元（不包括商业住宅和商业综合体项目投资），其中特色产业项目1010个，计划投资827亿元，特色产业投资占比达82%。到2022年，省级命名和创建类特色小镇要100%建有创新平台，要实现创新平台全覆盖和省级以上人才（大师）全覆盖两个具体目标。特色小镇2.0在原来“产业特而强”的基础上，进一步拔高目标，提出了“产业更特”的要求，原来特色产业投资占比要求达70%以上，现在要求特色产业的投资和产出占比都要达70%以上。
（二）中央层面的特色小镇政策
2016年7月1日，住房和城乡建设部、国家发展改革委和财政部三部委联合出台了《关于开展特色小镇培育工作的通知》。该通知正式吹响了全国层面特色小镇建设的号角。该通知对特色小镇建设的目标、要求、组织保障、政策激励等做了说明。目标是到2020年，在全国培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，以此来引领带动全国小城镇建设，提高建设水平和发展质量。关于培育的要求，该通知从“特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制”五个方面进行了规定。特色小镇建设的组织保证体现在如下各部门的分工中：三部委负责组织开展全国特色小镇培育工作，明确培育要求，制定政策措施，开展指导检查，公布特色小镇名单。省级住房城乡建设、发展改革、财政部门负责组织开展本地区特色小镇培育工作，制定本地区指导意见和支持政策，开展监督检查，组织推荐。县级人民政府是培育特色小镇的责任主体，制定支持政策和保障措施，整合落实资金，完善体制机制，统筹项目安排并组织推进。特色小镇的实施主体则是镇人民政府。为了调动地方参与特色小镇建设的积极性，中央有两项激励政策：一是国家发展改革委等有关部门支持的，对符合条件的特色小镇建设项目给予的专项建设基金；二是中央财政对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。该通知还指出，特色小镇原则上为建制镇，优先选择全国重点镇。
2016年8月3日，住房和城乡建设部发出了《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》。2016年10月8日，国家发展改革委在《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中，对特色小镇的口径界定与7月三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》相比有所变化，指出特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，是不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。而特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。该意见重点从以下九个方面提出了对特色小镇的要求，即分类施策，探索城镇发展新路径；突出特色，打造产业发展新平台；创业创新，培育经济发展新动能；完善功能，强化基础设施新支撑；提升质量，增加公共服务新供给；绿色引领，建设美丽宜居新城镇；主体多元，打造共建共享新模式；城乡联动，拓展要素配置新通道；创新机制，激发城镇发展新活力。
特色小镇在建设过程中，取得了一些进展并积累了丰富的经验。不过各地在实践过程中，由于多方面的原因，存在对特色小镇的“概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足”等问题，有些地区甚至出现因特色小镇建设而使政府债务风险加剧和特色小镇建设的房地产化苗头。因此，2017年12月4日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》。由于在前期的特色小镇建设过程中，存在一定程度的破坏生态问题，因此此次意见的出台，环境保护部参与其中。该意见指出了特色小镇建设十方面的重点任务，即准确把握特色小镇内涵、遵循城镇化发展规律、注重打造鲜明特色、有效推进“三生融合”、厘清政府与市场边界、实行创建达标制度、严防政府债务风险、严控房地产化倾向、严格节约集约用地、严守生态保护红线。为使上述任务能够保质保量得以完成，该意见第一次提出要对既有的特色小镇进行定期考核，即由国家发展改革委牵头，会同国土资源、环境保护、住房和城乡建设等有关部门，共同推进特色小镇和小城镇建设工作，加强对各地区的监督检查评估。国务院有关部门对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等，开展定期测评和优胜劣汰。该意见的出台，标志着全国特色小镇进入规范建设期。在2017年12月18～20日的中央经济工作会议期间，习近平总书记提到要“引导特色小镇健康发展”。这是“特色小镇”一词在中央经济工作会议首次亮相，显示出中央对规范特色小镇发展的重视。在2018年3月9日国家发展改革委发布的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中，再次提及对既有的特色小镇开展定期测评和优胜劣汰。该通知还提出“省级人民政府要强化主体责任，调整优化特色小镇实施方案、创建数量和配套政策”。
（三）其他地区的特色小镇政策
除浙江外，各地也积极响应中央特色小镇建设的号召，大多出台了相应的政策促进特色小镇的发展。例如重庆市计划在“十三五”时期，打造30个左右在全国具有一定影响力的特色小镇示范点。贵州提出建设100个示范小城镇的战略。甘肃省在2016年提出用3年时间重点建设18个特色小镇。安徽省规划到2020年，培育和规划建设80个左右省级特色小镇，重点打造一批特色小镇样板，形成示范效应。江苏省在2016年12月《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》中提出通过3～5年努力，分批培育创建100个特色小镇。在此之前江苏省还提出了特色旅游小镇、体育健康特色小镇的建设目标，提出到“十三五”末，全省培育50个左右旅游特色小镇，到2020年培育20个左右体育健康特色小镇。
参考文献
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[1] 本章是国家社科基金项目“基于外部性和专业化的区域一体化促进经济发展的机理研究”（编号：20BJL067）的阶段性成果。