5.4 通用机场建设

5.4.1 国外通用机场概况

美国是世界上通用航空最发达，也是通用机场数量最多、通用机场网络最健全的国家。目前美国拥有私人机场14000多个、公共机场5000余个，其中为运输航空提供服务的机场不到500个，公共运输枢纽机场也在为通用航空提供保障服务。美国高度发达的通用机场网络，既得益于政府实施的产业促进政策、适度监管政策、财税补贴政策及融资信贷政策的支持，也离不开法律体系支撑、基础服务供给、行业组织的作用及消费市场的拉动。

1.政策支持

一是在顶层设计上将通用机场建设上升为国家安全和交通基础设施建设的战略高度并予以支持。在美国国会通过的《国家一体化机场系统计划》中把通用机场系统与国家运输网络、国防安全和应急救援等相衔接，纳入国家基础设施建设当中。二是制定通用机场投资政策体系，鼓励公民个人参与地方级（Local）和基础级（Basic）通用机场投资建设。1970年，美国出台的《机场和航线发展法》确保了FAA可以运用专门资金支持通用机场建设和地面服务设施建设与改进，凡纳入国家一体化机场系统规划（Nationnal Plan of Integrated Airport Systems，NPIAS）的通用机场，无论投资者是政府、企业还是公民，均可获得来自联邦政府的财政资助。三是在管理上采用宽严适度原则，将通用机场划分为5种：国家级（National）、区域级（Regional）、地方级（Local）、基础级（Basic）和未分类级（Unclassified，达不到基础级标准的临时起降点）；实施分类管理。四是明晰监管职责，通过基金和补贴来约束机场行为。美国政府规定，凡接受过FAA基金的机场必须向公众开放20年，并保证机场设施完整和安全运行。FAA对通用机场实施宏观管理和指导，负责对机场安全状况进行评估，审核机场申请FAA基金的申请报告，并视情况对机场进行补贴和投资。州政府负责对通用机场实行更直接的监管，定期对机场地面保障和服务设施进行严格检查，年检合格者发放营运证书。

2.成熟的通用机场经营模式

一是将政府投资的通用机场定性为公共服务产品向通用航空用户开放。绝大部分3类（地区级）以上机场及配套设施由政府统一规划和投资建设，建成后的机场运营产生的亏损也由政府负担。二是政府鼓励民众建设机场，对机场经营活动“放开”审批，也不收取任何费用，以减少机场运行成本。三是对企业和个人投资修建的自用机场，可以向政府申请经费补贴，获得补贴的机场必须纳入国家机场系统规划并免费向公众开放。四是对通用机场运营给予与通用机场建设运营周期相对应的财政补贴政策支持，如开发补贴、租金补贴和利息补贴等分别对应机场建设运营的不同阶段，从而为通用机场自主发展提供全过程支持。通用机场的收入主要源于机场餐厅、飞机维修保养、机库出租、航空油料和政府补贴等，一般不对飞机起降收取费用。

3.完善的基础服务保障体系

完善的基础服务保障体系为美国通用机场建设和运行奠定了坚实基础。一是导航设施完善。在美国，通用机场不建设陆基导航台，而是广泛使用GPS卫星导航，定位则由周边机场或航路的甚高频全向信标（VOR）或测距台（DME）提供服务，使得飞行导航覆盖全境。二是飞行服务网络完善。在美国，大量飞行服务站（FSS）为通用航空飞行提供免费服务，内容包括各种飞行数据信息获取、空中应急呼叫处置等。三是运营保障及时。通用航空飞行的关键是要使用低空目视航图，低空目视航图的信息均由FAA制定，并免费向社会公开发布；其余飞行信息如航路、天气和经停机场等，都可使用手机随时查看、下载，十分便捷；机场FBO为通用航空飞行提供燃油、维修保养、餐饮等后勤服务保障，第三方代理服务也十分完善。四是人才支撑有力。美国拥有众多航空院校和专业培训教育机构，培养了大批机场运营专门人才，为通用机场运营提供了人才保障。

5.4.2 国外通用机场建设管理经验

通用机场短缺成了除低空开放问题外影响我国通用航空发展的关键因素。近年来，我国通用机场建设速度逐渐加快，截至2020年年底，颁证或备案的通用机场数量已达到271座，已超过了运输机场数量。但相较于美国的近2万个可供通用飞机起降的机场，我国的通用机场还有很大发展空间。在我国通用机场的建设、管理及运营中，可充分借鉴国外的成功经验。

1.简化审批程序，放松监管要求

一是减少通用机场建设审批环节。我国机场建设的审批层级高、环节多、时间长，虽然近年来这一问题有了很大改观，通用机场的建设核准权限已下放到省政府，但有许多细节问题需要解决，且审批时间需要压缩。我国的机场建设审批之难不是难在地面，而是难在天上。因为低空空域使用受到许多限制，阻碍了新机场的建设。实际上，同一空域资源是可以动态调配使用的，可以在使用时间上、空间上进行调配。如美国洛杉矶地区，在以洛杉矶LAX国际机场为中心的1h车程范围内就有17个机场（绝大多数为通用机场，见图5-14中蓝色标记），空域资源融合使用是其实现正常运行的关键，洛杉矶地区机场分布图如图5-4所示。

二是放松对通用机场的管制，把通用机场与公共运输机场区别对待，同时，通用机场也要进行分级分类管理，允许通用机场无塔台运行，对一般通用航空起降点和简易机场仅备案免运行许可审批。降低对机场围界、安检设施、消防设备和专业人员配备的要求及标准，与周边机场和社会共享远程塔台、消防与医疗设备、从业人员等资源。民航局正在推行的新的通用机场建设与管理规范在结合我国实际需要的同时很好地吸纳了国外的经验。

2.明确机场定位，搭建机场网络

近年来，全国20余个省、自治区、直辖市陆续出台了通用机场建设规划，积极布局通用机场网络建设，地方政府和社会资本也对通用机场表现出很高的建设热情。在通用机场规划建设中也要借鉴国外的经验。一是要明确机场定位，尤其是其功能定位。根据功能定位来确定机场的建设规模、机场构型、空间布局及设施设备，避免同质化，避免把通用机场建设成为缩小版的支线机场，避免把通用机场建设成通用航空园区。产业承载型机场可以围绕通用机场建设通用航空产业园或通用航空小镇。而仅仅是为了满足低空旅游、航空作业和应急救援等单一使用需求而建设的通用机场可以建成简易机场、甚至是草坪机场。在美国的近2万个通用机场中有8400多个是跑道没有硬化的通用机场。二是要注重通用机场建设的网络化，美国通用航空之所以发达，主要得益于数量充足的通用机场及完善的分级分类通用机场网络。所以，我国的通用机场规划建设也要进行区域统筹、网络化发展。尽快建设一批投资少、建设周期短的基本级通用机场，如单一短跑道机场、旋翼机停机坪和水上起降机场，这类机场可以满足基本的通用航空飞行需要，为短途运输、医疗救援、林草防火、救灾抢险和低空观测等提供服务保障。三是在中心城市或其周边规划建设一批设施完备的国家级或地区级通用机场，这类机场要能满足公务航空需求，这样既可以缓解大型枢纽机场的压力，在特殊情况下也可成为紧急航班备降机场。

3.健全通用机场服务功能，创新机场运营管理模式

FSS、FBO、MRO是通用机场需要配备的重要服务系统，也是通用航空运营的重要服务保障系统。国外也并非所有的通用机场已把这些服务系统配备齐全，但都会根据机场的服务功能定位配备相应的服务系统，通常航油加注站（也许就只是一台壳装设备）、FBO（也许只是一个非常小的、具备最基本功能的FBO）系统是常备的基本系统。我国已启动国家级、地区级和省市级三级FSS系统建设，但也要借鉴国外的经验，探索如何建立一个能有效地衔接军航、民航管理部门、各通用机场、通用航空飞行单位的FSS系统。FBO的建设也迫在眉睫，目前我国只是在北京、上海、广州、深圳和三亚等的民航运输机场建设有为数不多的FBO，而在众多的支线机场、通用机场也需要建设更多的小型FBO。同时，也要探索通用机场的经营管理模式。国内的通用机场投资和运营者都在抱怨通用机场经营困难、难以盈利，事实上国外的通用机场也并非都能盈利。机场作为公共设施，有公共产品属性，美国的通用机场通常会得到来自联邦政府和当地政府的机场运营补贴，我国应借鉴这一经验，制定出统一的针对通用机场运营的政府补贴政策。除了政府补贴外，通用机场管理者也要主动作为，探索商业化运营之道。在国外，大多数通用机场是不收起降费的，而航油销售、机坪及机库出租、经营场所出租、机场服务直营则是通用机场主要的收入来源；同时通过招投标等市场化手段选择入驻机场的商业化服务公司，同一个机场甚至可以入驻多家FBO，以保持机场服务的适度竞争，避免价格垄断，还可提高服务品质。对于机场经营管理者，也可以由机场业主通过招投标方式进行市场化选择。

4.加大财税补贴力度，创新融资方式

加大财税补贴力度。一是要制定与通用机场建设各阶段时序相呼应的财政补贴政策，如建设补贴、运行补贴和利息补贴等，为通用机场各阶段自主发展提供支持；二是通过“减、免、退”等降低税负，对重点通用机场立项项目，按“同等优先”的原则实施倾斜性利税支持；三是落实通用航空基础设施建设专项补助资金政策，鼓励企业和个人投资建设通用机场、飞行服务站及航油保障设施，按公益性项目对通用航空作业和服务保障、人力资源培养等项目予以支持。

创新融资信贷方式。通用机场建设与发展的关键在于资金保障。目前我国通用机场建设项目投资模式主要有三类：一是政府出资，把机场项目委托给投资公司，建成后交由政府运营；二是由企业投资运营，政府进行相关配套；三是“PPP模式，即由企业、政府和资本三方或者两方组成联合体进行投资运营。这三种模式各有利弊，还需要在实践中进一步验证。建议借鉴美国经验，在上述投资模式基础上，不断创新融资信贷方式，一是将通用航空机场纳入绿色产业，实施绿色信贷政策，促进投资结构调整，引导资本投入；二是运用资本杠杆，如设立风险投资基金、创业投资基金和通用机场发展基金等，对口支持通用机场建设；三是吸引社会资本参与通用航空设施建设和经营，鼓励金融机构对通用机场及配套设施建设提供优惠信贷支持。