第一节　我国公共卫生应急体系现状

面对不同时期、不同形势和任务，我国的公共卫生应急体系经历了不同的发展阶段，每个阶段都具有当时的时代特征。

一、公共卫生体系的内涵

公共卫生就是组织社会全体成员共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病，保障人民身体健康的目的。因此，公共卫生建设需要政府社会、团体和民众的广泛参与、共同努力。其中，政府主要通过制定相关法律、法规和政策，促进公共卫生事业发展；对社会、民众和医疗卫生机构执行公共卫生法律法规实施监督检查，维护公共卫生秩序；组织社会各界和广大民众共同应对突发公共卫生事件和传染病流行；教育民众养成良好的卫生习惯和健康文明的生活方式；培养高素质的公共卫生管理和技术人才，促进人民健康服务。

公共卫生体系则是以保护和增进人群健康为主要目的的全部要素的集合。一个有效的公共卫生系统应包括：强大的中央和地方行政机构和卫生机构、训练有素的卫生专业技术人员、畅通和准确的疾病监测和报告系统、现代化的实验室、能与政府其他部门迅速沟通的电子信息系统、足够的物品储备（如药晶和疫苗）、预防疫情扩大的有效方法（如隔离）。

公共卫生体系是一个庞大的系统工程，其本身所具有的意义已超出了医学的范畴。新的医学模式、国家卫生方针及“健康中国2030”都明确提出，卫生工作要求社会广泛参与，要搞大卫生，加强部门间的合作与参与，即将社区等基层单位相关部门纳入公共卫生体系当中，形成一个有机的整体。

二、关于公共卫生体系的构成

公共卫生体系常常被描述为具有不同作用、相互关联和相互作用的网络，是为整个社区公众健康服务的各种组织机构。公共卫生体系中的各部分应当能够各自独立行动，而当为了某一个健康目标需要共同努力时，才是作为一个体系运行。

美国医科院提出公共卫生体系包括六个部门：政府行政机构和公共卫生机构；医疗保健服务提供体系；企业和员工；媒体；社区；学术机构。社区被当作非常重要的构成部分被提出来。

在我国，专家提出公共卫生体系的组织和部门一般包括：①国家、省市和地方的公共卫生机构；②卫生保健提供者；③公共安全组织，如警察、消防、医疗急救中心；④环境保护、劳动保护和食品安全机构；⑤教育、体育促进机构和组织；⑥娱乐和文艺组织：它主要是为社区和在那里居住、工作和娱乐的人们提供物质和精神生活的环境；⑦民政、各种慈善组织社区与健康有关的部门和组织、志愿者组织以及企业等。也有研究者认为，中国公共卫生体系建设的重点是预防和应对，该体系至少有6个子系统：①突发性公共卫生事件应急指挥中心；②公共卫生信息系统；③疾病预防保健网；④医疗救治网；⑤医药器被应急用品储备系统；⑥突发公共卫生事件危机监测和评价系统。

上海市公共卫生体系建设规划中提出公共卫生体系的主体框架包括：①应急控制系统；②信息系统；③预防控制系统；④医疗救治系统；⑤人才培养和科学研究系统；⑥卫生监督系统；⑦社会支持系统。

从以上对公共卫生体系的描述可以看出，多数界定实质上是从社会学角度对公共卫生体系进行描述，更加强调部门间的协作和社会参与。从这个方面说，公共卫生体系不仅仅是指卫生部门，更不仅仅是疾病预防和控制机构及卫生监督机构，而通常人们所说的公共卫生体系是从医学角度而言的，小于社会学意义上的公共卫生体系。

三、我国公共卫生体系发展历程

（一）中华人民共和国成立初期，公共卫生防疫初见成效（1949～1959年）

在这个时期，党和政府积极采取有力措施应对疫病的流行。首先，在“预防为主”卫生工作方针指引下，原卫生部成立中央防疫总队，在全国共组织了6000余名卫生工作者深入灾区、疫区。此外，全国还设立了多个黑热病防治所及寄生虫病防治所。1952年，第二届全国卫生会议提出“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针，要求发动群众、宣传群众，让群众自己起来同疾病和不卫生的习惯作斗争。1953年，以原卫生部召开第一届卫生防疫站工作会议为标志，全国各地自上而下地建起了省、市、县各级卫生防疫站和专业防治所、站，卫生防疫队伍初步成型。此后，以1959年消灭天花为标志，公共卫生防疫工作取得阶段性成效。

（二）三年灾害、“文革”时期，公共卫生治理受到严重冲击（1960～1977年）

1960～1962年三年自然灾害时期，受当时经济、政策环境影响，初步建立的公共卫生防疫体系经受了第一次挫折。“文革”时期又使得公共卫生防疫体系受到冲击。直到1972年，国务院及时发布《健全卫生防疫工作的通知》，使遭受破坏的公共卫生防疫体系逐渐开始恢复，这保证了1976年唐山大地震后无重大疫情发生，灾区卫生防疫工作取得显著成绩。

（三）改革开放初期，公共卫生治理体系全面恢复发展（1978～1996年）

党的十一届三中全会以来，中国进入改革开放新时期，全国工作重点转移，公共卫生治理体系开始全面恢复。在此期间，国务院及各部委陆续颁布公共卫生相关的法规条例，其中，国务院颁布的《中华人民共和国急性传染病管理条例》明确，各级卫生防疫站对甲类（3种）、乙类（25种）急性传染病的预防、报告、处理等具有业务指导的责任和监督的权力；此后，卫生部等部委先后出台《全国卫生防疫站工作条例》《关于卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的通知》《各级卫生防疫站组织编制规定》《关于加强县卫生防疫站工作的几点意见》，这些文件的贯彻实施，极大促进了卫生防疫工作的恢复与发展。1989年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国传染病防治法》，随着公共卫生领域各类法规相继公布实施，中国传染病管理和公共卫生监督工作进入一个崭新的时期。

（四）卫生体制改革初期（1997～2002年）

1997年，中共中央、国务院作出《关于卫生改革与发展的决定》，标志着中国卫生体制改革全面启动。2001年，卫生部下发了《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，明确了各级疾病预防控制机构的职能与任务。同年，经国务院批准，国家整合中国预防医学科学院、卫生部工业卫生实验所、中国健康教育研究所、中国农村改水技术中心，组建成立中国疾病预防控制中心。自此，国家、省、地（市）、县四级疾病预防控制中心为主体的疾病预防控制体系初步形成。

（五）突发公共卫生事件下的应急管理建章建制期（2003年至今）

2003年“非典”疫情的爆发，对我国公共卫生体系是一次前所未有的考验。同年，以国务院常务会议审议通过《突发公共卫生事件应急条例》为标志，我国在公共卫生领域立法层面首次引入了应急管理的法律概念。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，要求各级政府成立应急管理机构；同年12月，国务院应急管理办公室正式成立。2007年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国突发事件应对法》，该法是我国积极主动地预防、及时有效地处置和最大限度地减少各类突发事件发生的重要立法，在突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面进行了明确的规定，其中，突发公共卫生事件作为突发事件重要分类在该法中予以明确规定。2009年，中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，深化医药卫生体制改革以来，公共卫生服务体系建设得到大力推进，公共卫生服务和突发事件卫生应急处置能力不断增强，公共卫生服务体系建设取得明显效果。

2013年，国务院办公厅《关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》，对预案应急响应是否分级、如何分级、如何界定分级响应措施等问题做出了明确规定。2016年，国务院《关于印发“十三五”卫生与健康规划的通知》指出加强突发公共卫生事件尤其是突发急性传染病综合监测、快速检测、风险评估和及时预警能力建设，提升突发事件卫生应急监测预警水平、应对能力和指挥效力，突发公共卫生事件预警信息响应率达到95%以上。2018年两会期间，国务院出台改革开放以来第8次政府机构改革方案，首次设立应急管理部。

四、我国突发公共卫生事件应急管理体系现状

（一）我国突发公共卫生事件应急管理法律体系概况

我国突发公共卫生事件应急管理法律体系顶层设计上包含5部法律。其中，《基本医疗卫生与健康促进法》作为我国医疗卫生和健康领域的母法，为各细分领域提供法律基础与原则框架，该法首次以法律形式明确了国家建立基本医疗卫生制度，保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利，规定国家建立健全突发事件卫生应急体系、传染病防控制度；《突发事件应对法》是我国第一部应对各类突发公共事件的综合性法律规范，被视为突发事件的基本法。该法将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，并且按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级（此次新冠疫情属于公共卫生事件中的特别重大级别）；在前述基础上，我国还有3部专门针对突发疫病应急的单行法律，即《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《动物防疫法》。

在部门工作文件层面，主要为原卫生部和国家卫生与计划生育委员会颁布的相关工作规范。需要说明的是，在中央一级的突发公共卫生事件应急管理法律体系之下，各地结合实际情况均颁布了数量不等的相关管理办法与实施细则，作为落实法律法规的主要执行依据。

（二）我国突发公共卫生事件应急管理组织体系概况

在中国特色社会主义法制的大背景下，整个应急管理组织体系实质上只能由中共中央从宏观层面统一领导，并通过成立中央应对疫情工作领导小组这一临时性最高决策指挥机构的方式予以落实，该领导小组将分别从党、政、军三线对疫情防控进行全面部署。

具体而言，在党中央领导下，国务院、中央军委将分别由卫健委、军委后勤保障部牵头成立政府、军队层面的协调平台，实行多部门间疫情联防联控工作机制。在此期间，不同协调平台、部门间将会分工协作，处理疫情防控、医疗救治、科研攻关、新闻宣传、外事联络、后勤保障等具体工作。

从管理体系来看，我国对于突发公共卫生事件应急管理属于垂直管理体系，分为“中央—省—市—县”四级，同时省级及以下行政主管部门实行同级人民政府与上一级主管部门双重领导。