第三节 突发事件
我国《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年）指出，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
一、突发事件的分类
根据《国家突发公共事件总体应急预案》（2005年），依据发生过程、性质和机理为标准，将突发事件分为：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件（表1-1），该种分类方式是我国突发事件最常用的分类方式之一。
表1-1 根据《国家突发公共事件总体应急预案》（2005年）的突发事件分类
根据事件发生领域将突发事件为五类：政治类、经济类、社会类、生产类和自然类（表1-2）。
表1-2 按照发生领域的突发事件分类
根据事件发生的直接原因，将突发事件分为两类：自然类和人为类（表1-3）。区分两者的标准是导致事件发生的直接原因来确定的。自然类是由不可抗力造成的人们难以预料的天灾人祸；人为类是指在社会生活中突然发生、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。
表1-3 依据事件发生的直接原因是否为人为因素的突发事件分类
根据事件产生危机的影响范围，将突发事件分为两类：国际性和国内性（表1-4）。
表1-4 依据事件产生危机的影响范围的突发事件分类
二、突发事件的分级
根据《国家突发公共事件总体应急预案》（2005年），各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级。
（一）Ⅰ级（特别重大）
Ⅰ级（特别重大），即指对国家政权合法性的威胁、对社会核心价值体系的破坏以及对民众生命财产安全的冲击需要全社会乃至国际力量来救助的突发事件。
（二）Ⅱ级（重大）
Ⅱ级（重大），即指对社会的财富和民众的人身安全、生活造成的严重损失，需要动员社会的力量来处置的突发事件。
（三）Ⅲ级（较大）
Ⅲ级（较大），即指在局部地区对社会造成的突发事件。
（四）Ⅳ级（一般）
Ⅳ级（一般），即指小范围内对社会造成较少损失的突发事件。
Ⅰ级由国务院负责组织处置，Ⅱ级由省级政府负责组织处置，Ⅲ级由市级政府负责组织处置，Ⅳ级由县级政府负责组织处置。
不同类型的突发事件有其详细分级。例如，国家地震应急预案对地震灾害分级如下：特别重大地震灾害，是指造成300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1%以上的地震；发生在人口较密集地区7.0级以上地震，可初判为特别重大地震灾害。重大地震灾害，是指造成50人以上、300人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区6.5～7.0级地震，可初判为重大地震灾害。较大地震灾害，是指造成20人以上、50人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区6.0～6.5级地震，可初判为较大地震灾害。一般地震灾害，是指造成20人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区5.0～6.0级地震，可初判为一般地震灾害。
突发公共卫生事件的分级详见本书第二章。
三、突发事件的分期
突发事件从发生到结束通常遵循一个特定的周期。每一个级别的突发事件都有发生、发展和减缓的阶段，不同阶段需要采取不同的应急措施。分期就是按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发事件进行阶段性划分，作为政府采取应急措施的重要依据。根据社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复四个阶段，可将突发事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段（表1-5）。
表1-5 突发事件的四个阶段
四、突发事件的特点
（一）突发性和紧急性
突发事件是突然发生的，突发事件的处理要求管理者迅速做出决策，统筹和调度一切可用可得的资源，尽快控制事态，消除对人类、社会和环境的不良影响。当然，突发事件的突发性也是相对的，它往往是量变达到质变，风险积累到一定阈值而突然爆发，具有紧急性。因此，突发事件的应急处置原则强调预防为主。
（二）严重性
突发事件造成的损害包括直接损害和间接损害。突发事件无论从社会角度还是个人角度都不可避免地会带来一系列的负面影响。有些影响不仅作用在突发事件发生过程中，而且还具有长久性，表现为突发事件处理结束后，破坏还会延续很长一段时间，如一些特大自然灾害不仅会给民众造成重大的人身伤害和财产损失，还会加深受害者的心理负担，渗透到社会生活的各个层面上。
（三）不确定性
从纵向上看，突发事件的发生、发展和后果难以预测；从横向上看，由于风险的系统性和突发事件的“涟漪效应”，一种类型的突发事件可能相继引发多种类型的次生、衍生突发事件，或成为各类突发事件的耦合，造成复合性灾难。例如，在2008年“5·12”汶川特大地震中，形成了多处堰塞湖，其中最大的唐家山堰塞湖积水量高达2亿立方米以上。堰塞湖有溃决的危险，对下游居民的生命及财产安全造成严重威胁。
（四）社会性
由于突发事件在时间、地点、危害程度、危害对象的不确定性，并受到经济、文化、宗教、科技等方面的相互影响。因此突发事件所威胁和影响的不单单是特定的人群的生命、财产安全和地域的社会生活与秩序，而是涉及一定规模的不特定群体，涉及社会系统的核心价值与运行功能。统筹应对突发事件，维护公共安全，确保人民生命财产安全和社会安全稳定是一个复杂、开放、巨大的系统工程。
五、突发事件预警制度
根据《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年），可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
可预警分级的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件，即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施。
①启动应急预案；
②责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；
③组织有关部门和机构、专业技术人员、有关学者随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；
④定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；
⑤及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。
发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取三级、四级的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施。
①责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；
②调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；
③加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；
④采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；
⑤及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；
⑥转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；
⑦关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；
⑧法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。
六、我国突发事件应对工作原则
根据《国家突发公共事件总体应急预案》（2005年），我国突发事件应对工作遵循以下原则。
（一）以人为本，减少危害
切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。
（二）居安思危，预防为主
高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。
（三）统一领导，分级负责
在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。
（四）依法规范，加强管理
依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
（五）快速反应，协同应对
加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
（六）依靠科技，提高素质
加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
七、社区在突发事件应对中的职责
（一）贴近居民
这是社区最主要的职责。社区是居民生活活动的场所，它能够及时了解社区中发生的各种情况，了解社区居民的状况，尤其能够了解困难群体、弱势群体的所需，从而给予相应的帮助。在突发公共卫生事件中，社区需要及时了解居民的身体、心理状况，特别是深入到受害者亲属中以及有困难的居民中，进而帮助他们进行解决，渡过危机。
（二）资源动员与整合
社区资源是只能够为特定的社区所掌握、支配、动员的特定的社会资源，是社会资源的有机组成部分。社区资源绝不仅限于设施，它包括社区内一切有利于推进社区发展的硬件、软件。当前，我国的社区资源主要有四类：一是人力资源。社区居民是社区的主体，在城市，居民所受的教育较高，是社区资源中最丰富、最具活力的部分；二是社区内机关、企事业单位、民间组织；三是政府转变职能后转移下来的工作；如人口统计、计划生育管理、失业管理等；四是单位改革后，原属单位内部的学校、食堂等脱离原单位转移到社区。
（三）社会沟通
社区是社会的基层组织，不言而喻它能深入基层民众，同时它又能与政府保持较密切的关系，这使得它具有社会沟通的职责。一方面它能够宣传和普及国家的法律和政策，教育和动员民众，使他们认识自己的权利和义务，另一方面它又可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，去影响政府政策和计划，以使其更适合民众的需要。社区作为一条重要的纽带，还需要在其所服务的社区居民同企业、学术界、新闻媒体以及其他社会公众之间发挥着沟通作用。
案例分析——新型冠状病毒感染肺炎疫情防控中的社区网格化管理
党的十九届四中全会指出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。
本次新型冠状病毒感染肺炎疫情防控中，面对给基层社区治理带来的空前挑战。国务院发布的《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见（2020年14号）》中提道：在防控工作中，加强基层社区网格化管理，发挥社区志愿者作用。社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防输出最有效的防线。各级党委、政府充分发挥了社区在疫情防控中的阻击作用，积极推动科学精准的防控手段向城乡社区下沉。网格化管理在防疫过程中发挥了既定功能优势，实现了高效化、精细化、信息化、社会化的疫情防控目标。在疫情防控工作中不断实践完善，基层社区网格化管理已然发展成为基层社会治理的重要抓手。
（一）社区网格化管理让疫情防控更高效化
疫情中社区网格化服务管理包括健康教育、环境卫生治理、出租房屋和集体宿舍管理、外来人员管理、密切接触者排查和隔离管理等工作。在网格化管理体系中，社区网格员在单元内部即时处理日常问题，并实时更新处理情况，以及时清除存在诱发危机风险的潜藏隐患。
（二）社区网格化管理让疫情防控更精准化
疫情防控工作中，各地区强化社区防控网格化管理，构建横向到边，纵向到底防线。采取了周密精准的措施。社区网格员入户登记排查，了解掌握辖区网格内人员变动情况。社区防控坚持关口前移、源头把控，开展拉网式筛查甄别，做到了排查全覆盖、全记录、全追溯。
（三）社区网格化管理让疫情防控更数字化
运用现代化的互联网技术对每一个网格实施数字化管理。在抗击冠状病毒传播的过程中。《关于进一步发挥基层综治中心和网格员作用筑牢疫情防控第一道防线的通知》要求充分运用“综治中心+网格化+信息化”体系，服务疫情防控整体工作。大数据技术为社区疫情防控工作的顺利开展提供了技术保障。疫情防控扬弃了传统的信息登记方式，在“无接触”状况下通过扫描二维码、小程序等方式进行登记，最大限度避免因接触、聚集等产生的交叉感染风险。使社区网格员实时动态化、信息化管理辖区内疫情防控。有助于对全国疫情风险进行动态评估及风险研判，动态化调整疫情风险等级。
（四）社区网格化管理让疫情防控更人性化
服务和管理是社会治理的基本任务。在当前社区疫情网格化管理中，管理和服务二者相辅相成、互相促进。社区在疫情网格化管理过程中，强化网格化服务。网格员做到了紧密联系重点人员，做到每天电话谈话、督促测量体温、提供心理抚慰。此外，网格员坚持每天对社区进行消毒和卫生防疫服务工作，阻断病毒传播渠道，有效促进社区疫情的管理。
（五）社区网格化管理让疫情防控更社会化
疫情暴发时期和常态化防控时期都需充分调动网格化管理机制中网格员的作用，特别是发挥群团组织、社会组织作用，可吸收社会组织、志愿者充实网格化服务和管理，以推进“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，激发社会治理的活力。
社区是中国社会管理的基本单元，更是防控下沉的重要环节，在“外防输入、内防扩散”方面起到了重要的作用。党中央就“社区疫情防控”、就“网格化管理”接连紧急部署，多次指出要充分发挥社区的战斗堡垒作用，不断指明疫情防控工作开展的根本进路。面对传播速度快、感染范围广、防控难度大的新冠肺炎疫情，社区作为疫情防控“最后一道防线”的保障作用不断凸显。社区网格员作为社区常态化防控管理工作的主体和主要实施者，在疫情防控网格化工作中发挥了不可替代的作用。