论国家在其领空设立禁区的国际法权利与义务
——以1952年“巴基斯坦领空飞越案”为例(1)
乔彦杰(2)
摘要：《国际民用航空公约》第1条确认了主权国家在其领空设立禁区的权利，公约第九条则为设立禁区规定了限制条件作为相应义务。设立“长期性”与“临时性”禁区的限制条件在实践中存在解释争议。分析表明，在禁区设立方面，长期性和临时性禁区的设立条件存在一定共性与重要差异，且两种禁区存在转化可能。在非歧视待遇方面，长期性禁区不得区别对待从事定期国际航班飞行的本国与外国航空器，即应适用国民待遇原则；临时性禁区则应不区分国籍地适用于所有外国航空器，即满足“特殊的”最惠国待遇要求。此种最惠国待遇也应延伸适用于长期性禁区。
关键词：领空主权；禁区；芝加哥公约；非歧视；国民待遇；最惠国待遇
一、问题的提出
国家对其领空享有完全且排他的主权，即领空主权原则，这是一项习惯国际法。国际航空法专家迈克尔·米尔德（Michael Milde）认为，1919年《关于管理空中航行的公约》（下称《巴黎公约》）承认这一原则属于习惯国际法的一部分。(3)1944年《国际民用航空公约》（下称《芝加哥公约》）第1条也明确规定，“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全的和排他的主权。”(4)此外，国际法院（ICJ）也在1984年“对尼加拉瓜进行军事和准军事行动案”中指出“国家主权延伸至其领土上方的空域，这是一项习惯国际法”。(5)根据《〈芝加哥公约〉附件二：空中规则》的规定，“禁区”（Prohibited Area）是指“一国陆地区域或领海以上，具有一定的空间范围，并且禁止航空器在该空间内飞行的空域”。(6)国家设立禁区的权利义务问题，集中体现于《芝加哥公约》第1条和第9条。《芝加哥公约》第1条确定了国际法上国家对本国领空享有“完全”且“排他”的主权，因此国家有权在本国领空内设立禁区，而第九条则为设立禁区的国家创设了相应的义务，即各国在设立禁区时应当符合特定的“限制条件”。对上述条文的不同解释与适用，可能导致国家之间产生争议。从文本来看，第九条表述存在一定模糊性，同时还涉及一国空中主权问题，对其进行条约解释具有较大的挑战性。
在1952年“巴基斯坦领空飞越案”中，巴基斯坦在其与阿富汗边境向本国一侧的上方领空内划设了禁区，禁止印度民用航空器进入该区域。这使得从印度德里出发前往阿富汗喀布尔的航空器，必须先向西南方向飞入阿拉伯海上空，再北上绕行伊朗领空，飞经伊朗境内最终得以进入阿富汗——整个航程从最初的642英里直接增加到了2080英里，近乎延长了3倍。(7)与此同时，巴基斯坦却允许伊朗航空器飞越这一禁区。印度认为该禁区的位置和范围不合理，同时构成对印度航空器的歧视，因此将争议递交国际民用航空组织（ICAO，下称“国际民航组织”）理事会。(8)可见，该案中双方争议主要体现在以下两方面：一是“长期性”与“临时性”禁区“限制条件”的适用与解释问题；二是“长期性”和“临时性”禁区“限制条件”中更为具体的“非歧视”待遇问题。
因当事国在条约解释上存在较大分歧，难以达成一致，该案最终选择通过政治途径和解，并未对存在争议的条约解释给出答案。但不能否认，研究上述问题在今天仍具有现实意义。60多年后的今天，若无法明确国家设立禁区的国际法权利与义务，国家未来在设立禁区时势必会面临类似争议，这极不利于国际民用航空运输事业的安全、稳定和持续发展。本文拟结合“巴基斯坦领空飞越案”，通过条约解释的方式，对设立长期性与临时性禁区的限制条件，以及这些限制条件所体现的非歧视待遇问题进行分析，从而说明国家设立禁区时的国际法权利与义务、目前存在的法律争议和应对建议。
二、国家在其领空设立禁区的国际法依据
“一战”爆发前，欧洲已经存在国家在其领空设立禁区的国家实践，如英国在1913年颁布了修订后的《空中航行法案》（Aerial Navigation Act 1913），其中规定“为保护公共利益，政府大臣可以颁布命令，禁止航空器飞越特定区域。”(9)战后各国签署了1919年《巴黎公约》。除肯定各国对其领空享有完全主权这一基本原则之外，公约对于设立禁区的目的、本国与外国航空器的待遇这两方面做出了限制。(10)在之后1944年的“芝加哥会议”上，各国对于设立禁区应当遵守哪些条件再次进行了充分讨论。(11)除《巴黎公约》提到的两项限制条件外，美国和加拿大还在会上主张禁区应当具有“合理的范围”（reasonable extent）。(12)最终各国在此问题上达成一致，通过了《芝加哥公约》。而《巴黎公约》中对于国家设立禁区规定的限制条件在《芝加哥公约》生效后被其规定所取代。(13)
《芝加哥公约》第1条规定的“完全且排他的主权”包括以下三方面内涵：“第一，国家对本国领空的使用；第二，国家对本国领空的占有；第三，国家对外国航空器的进入具有完全的自由裁量权。”(14)因此，这一规定明确了国家在本国领空内设立禁区、限制外国航空器进入的权利。但是，这一权利同样受到相应限制。公约第9条第一款和第二款分别规定了国家设立“长期性”禁区与“临时性”禁区的限制条件。可见，《芝加哥公约》第1条和第9条构成了国家在本国领空设立禁区的国际法依据。但由于公约第九条规定的复杂性与模糊性，加之对其解释涉及一国的主权问题，实践中就第九条的解释与适用各国可能会产生较大争议。
三、长期性和临时性禁区限制条件的适用问题
（一）公约第9条第一款对“长期性禁区”规定的限制条件
《芝加哥公约》第9条第一款对国家设立长期性禁区规定了三项限制条件：第一，禁区设立的目的为军事需要或公共安全；第二，范围与位置合理；第三，不得区别对待从事定期国际航班飞行的本国与外国航空器。(15)
首先，禁区的设立目的应是“军事需要”（military necessity）或“公共安全”（public safety）。根据学者大卫·特恩斯（David Turns）的看法，“广义上讲，军事需要是指只要不违反人道法，即可使用军事武力达到自己合法的目标；狭义上讲，军事需要是指除非在军事上确有必要，否则不得采取这种行动。”(16)此外，美国军事法庭在1948年“人质案”中，对于“军事需要”也做出了类似的定义：“根据战争法，军事需要是指允许交战国用最少的时间、生命以及金钱，以及任何数量和种类的武力，使敌人完全屈服的一种必要性。”(17)基于上述观点，军事需要是指“在任何特定的情况下，为实现本国合法军事目标而使用武力的要求。”(18)此种情形下，国家可以设立禁区，如2015年乌克兰在克里米亚上空设立的禁区。(19)“公共安全”则是指一般公众的福利与保护，而保护公众的福利与福祉通常被视为政府的责任。(20)因此，若是为了保护本国公众的福利与安全，一国亦可以设立禁区，如美国在“9·11”事件后出于公共安全的目的，在华盛顿特区上空划定了一个半径30海里的长期性禁区。(21)
其次，公约第9条第一款规定“缔约国有权在其‘领土’上空限制或禁止其他国家航空器的飞行。”这里涉及公约第二条对领土范围的界定，即“在该国主权、宗主权、保护或委任统治下的陆地区域及与其邻接的领水。”(22)由于宗主权、保护及委任统治属于殖民时期的概念，“领土”在今天指的是一国主权统治下的陆地区域及其领水。《芝加哥公约》本身并未解释何为领水，但在现代国际法中，一国领水包括该国的内水及领海。(23)根据1982年《联合国海洋法公约》的规定，“沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，在群岛国的情形下则及于群岛水域以外邻接的一带海域，称为领海。”(24)而领海的宽度是“从领海基线起不超过12海里为止。”(25)同时，根据《芝加哥公约》第3条第一款的规定，公约中的“航空器”仅指民用航空器，相关规定不适用于国家航空器。因此，公约第9条规定的禁区限制条件，应仅适用于各国的民用航空器。至于缔约各国的国家航空器，除非“经过特别协定或许可”，否则当然不得进入他国领空。(26)
再次，缔约国不得区别对待该领土所属国从事定期国际航班飞行的航空器和其他缔约国从事同样飞行的航空器。根据《芝加哥公约》第17条的规定，一国航空器是指注册在该国，具有该国国籍的航空器。因此“领土所属国的航空器”是指注册于设立禁区的国家，具有该国国籍的航空器。同样，“其他缔约国从事同样飞行的航空器”即为注册于其他缔约国，具有该国国籍，同样从事定期国际航班飞行的航空器。而“不得有所区别”是指禁区不得对注册于本国和外国的航空器规定不同的限制条件，如在允许本国航空器进入禁区的同时，禁止外国航空器的进入。
复次，禁区的范围、位置合理，以避免对航行带来不必要的干扰。在认定“合理性”时，需要根据个案，从禁区的宽度、禁区地理位置、受影响航线数量等方面进行综合判断。其中，禁区存续是否导致原有的航线距离延长，是一项较为直接的判断标准。在“巴基斯坦领空飞越案”中，巴基斯坦设立禁区后，从印度德里飞往阿富汗喀布尔的航线距离从640英里直接延长至2080英里，两地航线距离延长了3倍有余。对此，印度主张这一长期性禁区给民用航空造成了不必要的干扰，违反了公约第九条第一款规定的“合理性”要求。(27)而根据《芝加哥公约》第84条的规定，若当事国就公约的解释或适用出现争议，且通过协商无法解决，经与争议有关的一国申请，国际民航组织理事会有权对缔约国之间就公约的解释或适用发生的争议进行裁决。(28)因此，缔约国就合理性问题产生争议时，经一方申请，国际民航组织理事会有权对争议进行裁决。此外，理事会也可以通过国际民航组织，请求国际法院就这一问题给出咨询意见。
最后，禁区的详细信息和之后的变化，应当尽快通知其他缔约国以及国际民航组织。这涉及到《〈芝加哥公约〉附件十五：航行情报服务》（下称《附件十五》）标准第5.1.1.1节第14项的规定，即建立禁区时应当通过航行通告（NOTAM），保证国际民航组织以及其他缔约国对这一情况知情。(29)根据公约第五十四条，国际标准（international standards）和建议措施（recommended practices），即“标准和建议措施”（SAPRs），被称为公约的“附件”。对于这些关于航空器、人员及各种辅助服务的标准和建议措施，各国应当“尽力求得可行的最高程度的一致”。(30)根据公约第三十八条的规定，如果缔约国发现本国国内立法、实践与标准存在不一致时，国家应当向国际民航组织递交背离，从而不用遵守附件中的标准，否则构成对条约义务的违反。而根据《附件十五》中建议措施的定义可知，国家没有义务一定要遵守建议措施。(31)
若缔约国没有提交背离，该国在设立禁区，或是之后禁区有任何变动时，需要填写一份航行通告表格，将“详细信息”通过表格的形式提供给国际民航组织以及其他缔约国，具体包括航行通告编码、禁区最低和最高的范围、坐标位置、有效时间等信息。(32)上述规则保障了其他缔约国的知情权，有利于避免他国航空器误入禁区后发生航空器碰撞等安全事故。除此之外，虽然第九条第一款仅要求缔约国“尽快”通知，但《附件十五》明确要求国家应至少在禁区生效之前七天，提前发出有关通知。(33)综上所述，在一国禁区生效或是产生任何变化时，该国应当以航行通告的形式，向国际民航组织以及其他缔约国公布有关禁区的信息，且至少应当在禁区生效前七天进行公布。
若缔约国向国际民航组织提交了背离，则该国无需按照附件的要求发布相应通知，但这并不意味着缔约国可以不用发布相应通知。若该国认为提交背离后无需发布通知，他国航空器的知情权则无法得到保障，就很有可能出现航空器误入禁区的情况。虽然根据公约第九条第三款的规定，该国此时有权要求飞入禁区的航空器在领土内指定机场降落，但是无法排除在降落过程中，发生航空器碰撞等安全事故的可能性，这并不符合公约的目的与宗旨。递交背离之后，国家可以不按附件中标准的要求发布航行通告，例如对通告的内容要求和“至少提前七天公布”的时间要求等。递交背离的行为，实质上给予了该国依照本国国内立法进行通知的自由，即根据本国立法规定，自行选择发布通告的方式、通告的内容以及何时发出通告等。
（二）公约第九条第二款对“临时性禁区”规定的限制条件
公约第九条第二款对国家设立临时性禁区做出如下规定：第一，禁区仅在特殊情况或紧急时期时，或为公共安全而设立；第二，禁区立即生效；第三，缔约国不得因国籍区别对待外国航空器。(34)
首先，与第九条第一款相同，第二款中所指的“领土”即“在该国主权之下的陆地区域及与其邻接的领水。”(35)除此之外，临时性禁区限制或禁止的航空器，同样仅指各国的民用航空器。
其次，设立临时性禁区的前提是在“特殊情况”（exceptional circumstances）或者“在紧急时期内”（during a period of emergency）为了公共安全而设立。由于缔约各国对此有着不同的解释，目前尚不存在各国普遍认同的定义，但毋庸置疑的是，其他国家有权对一国的解释提出质疑。(36)国际法上类似的概念如“危急情况”（necessity），是指一种严重危及国家生存和根本利益的情况。(37)从字面上看，表述较为相似的“特殊情况”和“紧急时期”也应属于一种非常紧急、严重的情形。根据《布莱克法律词典》以及《韦氏词典》的定义，“特殊情况”是指“极为罕见的情形”，(38)而“紧急时期”是指“一种突发或严重的事件，或是难以预测的情形变动，往往需要立即采取行动。”(39)例如2019年美国为保障“超级碗”赛事过程中的公共安全，在会场上空临时设立了一个禁区。(40)
再次，对航空器的禁止或限制应当是“临时的”。各国有权在符合公约目的和宗旨的前提下对“临时”进行解释，而这也引发了实践中的有关争议，例如怎样确定禁区为“临时性”禁区等问题。
复次，设立临时性禁区时，无需审查其位置、范围是否合理。原因在于临时性禁区的设立具有紧急与迫切性，即使其范围包括该国的整个领土范围，这也是为了应对当下的紧急情况。因此，只要能够实现这一目的，就应当认为该临时性禁区范围、位置合理，也无需再对其合理性进行认定。
最后，在外国航空器待遇方面，“不得有所区别”是指禁区不得在外国注册的航空器之间规定不同的限制条件，即在禁止注册于甲国的航空器进入本国禁区的同时，允许注册于乙国的航空器进入该空域。
（三）两种禁区的共性与差异
对《芝加哥公约》第九条第一款与第二款进行比较后发现，两款的相同之处在于：第一，两款都规定了缔约国可出于公共安全而设立禁区；第二，从两款规定来看，国家可以将其全部领空设立为长期性或临时性禁区；第三，两款都涉及外国航空器的待遇问题。而不同之处包括：第一，禁区持续时间不同。长期性禁区可长期存在，而临时性禁区仅存续一段特定的时间。第二，“合理性”要求不同。国家设立长期性禁区时，应当保证禁区的范围和位置合理，而设立临时性禁区时却没有此项“合理性”要求。第三，长期性禁区可因军事需要而设立，但临时性禁区无此规定；临时性禁区可在紧急时期内设立，而长期性禁区同样无此规定。第四，对于航空器待遇的要求不同。长期性禁区不得区别从事定期国际航班飞行的本国与外国航空器，这要求国家不得在禁止从事定期国际航班飞行的外国航空器进入禁区的同时，允许本国同类航空器进入同一禁区，即应实现“内外一致”；而临时性禁区则是适用于所有的外国航空器，即国家不得在禁止注册于甲国的航空器进入本国禁区的同时，允许注册于乙国的航空器进入该空域，实现“外外一致”。
可见，任何一个禁区不可能同时兼具“长期性”与“临时性”两种特性。具体而言，当一国主张其领空内的禁区既构成长期性禁区，又属于临时性禁区时，这样的主张是自相矛盾的，因为一国不可能在宣称该禁区仅存续一段时间的同时，又主张该禁区将长期存续。但从诉讼策略的角度来看，实践中当一国主张其禁区符合长期性禁区的限制条件时，若这一主张受到他国的质疑，该国则可继而主张其符合临时性禁区的限制条件。例如，在“巴基斯坦领空飞越案”中，印度认为巴基斯坦禁区不符合长期性禁区的限制条件，对此巴基斯坦主张其禁区符合临时性禁区的限制条件。但国家基于领空主权，有权对其领空内禁区的存续时间进行改变，如从一个具体的存续时间变为长期存续，或是从长期存续缩短为仅存续一段明确的期间，从而实现长期性禁区和临时性禁区的转换。在当前公开资料中暂未找到禁区类型转换的国家实践，但公约并未明确禁止这种转换。
为明确判断国家是否履行其所承担的国际法义务，一国在设立禁区时，应当明确禁区的存续时间。若该国通过明示的方式宣布禁区将长期存续，或是从未表明禁区仅会存续一段时间，该禁区则应推定为长期性禁区，再进一步检验其是否满足第九条第一款规定的限制条件；反之，则应检验是否满足第二款下的限制条件，从而认定国家在本国领空设立禁区时，是否履行了公约第九条为其创设的国际法义务。同时，其他国家都有权对此提出质疑，不然也不会出现国家因为条约解释与适用的不同而产生争议的情况。在“巴基斯坦领空飞越案”中，印巴两国在国际民航组织理事会的邀请下，对于巴基斯坦禁区是否满足限制条件而进行的论证，恰好证明了一国有权就他国是否履行其承担的国际法义务提出质疑。
四、长期性和临时性禁区限制条件中的非歧视待遇问题
《芝加哥公约》第九条是基于非歧视原则（non-discrimination principle）建立起来的，(41)然而很少有学者在航空法语境下讨论这一原则。(42)此外，在“巴基斯坦领空飞越案”中，国际民航组织理事会也未对这一原则进行解释。《芝加哥公约》在序言中规定，“应使国际航空运输业务得建立在‘机会均等’的基础上，健康地和经济地经营。”其中虽然没有提及“非歧视”这几个字，但提及的“机会均等”正是非歧视原则在公约中的一个体现。此外，“非歧视”也体现在其他公约规则中，如公约第十一条规定了各缔约国关于航空器的空中规则，应当“‘不分国籍’，适用于所有缔约国的航空器”；第十五条规定了缔约国境内对本国航空器开放的公用机场，应“按‘统一条件’对‘所有其他缔约国’的航空器开放”；第三十三条规定了登记航空器的缔约国颁发的证书及执照，“‘其他缔约国’应承认其有效”。还有公约第四十四条规定了国际民航组织的宗旨与目的之一为“避免缔约各国之间的‘差别待遇’”。结合上述条文不难发现，非歧视原则旨在保障一种平等的待遇。《芝加哥公约》第九条为国家设立禁区规定了限制条件，旨在保障各国民用航空享有平等的待遇。具体而言，该条通过国民待遇要求与“特殊的”最惠国待遇要求，为设立禁区的国家创设了相应的国际法义务。
（一）第九条第一款项下的国民待遇问题
根据《芝加哥公约》第九条第一款，长期性禁区“不得在从事定期国际航班飞行的本国与外国航空器之间做出区分”，这表示国家有义务适用国民待遇（national treatment）原则。“国民待遇原则”又称“平等待遇原则”（doctrine of equality of treatment），是指“给予外国人的待遇和给予本国人的待遇一样，即在同样条件下，外国人和本国人所享受的权利和承担的义务相同。”(43)
在世界贸易组织（WTO）的框架下，《关税与贸易总协定》（GATT）中的国民待遇原则是指“任何一个缔约国的产品在被进口到其他缔约国领土内时，都应当受到不低于进口国类似产品的待遇，进口国不得以本国法律、法规及要求影响该产品在国内的销售、许诺销售、购买、运输、分发或使用。”(44)在《服务贸易总协定》（GATS）(45)以及《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）(46)中，也可以发现类似的表述。
类比到航空法语境下，《芝加哥公约》第九条第一款的规定意味着国家在设立长期性禁区时，不得区别对待从事定期国际航班飞行的本国与外国航空器，即应适用国民待遇原则。换言之，国家应当同时禁止从事此项服务的本国及外国航空器进入这一禁区。但应当明确的是，国民待遇原则并不意味着禁止一切差别待遇，给予外国航空器优于本国航空器的待遇也并不构成对国民待遇原则的违反。(47)
（二）第九条第二款项下“特殊的”最惠国待遇问题
根据《芝加哥公约》第九条第二款，临时性禁区“应当不分国籍地限制或禁止‘其他国家’的航空器”，这构成了一种“特殊的”最惠国待遇（MFN treatment）。“最惠国待遇”是指“授予国在与受益国的商定范围内给予受益国的待遇，应当不低于其给予第三国同样的人或物品的待遇。”(48)虽然最惠国待遇通常在国际贸易法领域中使用，但国家可以在所有领域中授予他国此种待遇。国际法委员会（ILC）同样认可了这一观点。(49)
类比到航空法语境下，第九条第二款表明，国家在设立临时性禁区时，给予某一外国航空器的待遇，应当不低于其给予其他外国航空器的待遇。一般而言，这种待遇应为一种“积极的”权利，例如为所有外国航空器划定空中走廊，赋予其经空中走廊飞越禁区的权利。但是，对外国航空器施加“相同的限制”也属于一种相同待遇，例如禁止所有外国航空器进入禁区；而不是在禁止所有外国航空器进入禁区的同时，却允许一个或多个特定外国航空器的进入。一视同仁地禁止所有外国航空器飞越禁区，构成了一种“特殊的”最惠国待遇。国家援引第九条第二款设立临时性禁区时，应将禁止不区分国籍地适用于所有外国航空器，即满足“特殊的”最惠国待遇要求。
（三）最惠国待遇应延伸适用于长期性禁区
本文认为，国家设立长期性禁区时，同样有义务满足上述“特殊的”最惠国待遇要求。一方面，从条约解释的角度来看，国家有义务将最惠国待遇延伸适用于长期性禁区。根据《维也纳条约法公约》第三十一条之规定，解释条约时应当根据上下文，并参照条约的目的与宗旨所具有的通常意思，进行善意解释。(50)因此在解释第九条第一款时，需要结合公约上下文，即第九条第二款，以及公约的目的与宗旨进行分析。在对比两款规定后发现，虽然公约对于缔约国设立长期性禁区与临时性禁区规定了不同的限制条件，但是二者的设立目的都包括了“公共安全”这一项，以实现国际民用航空安全、有序地发展。如果国家不承担给予所有外国航空器最惠国待遇的义务，那么该国很有可能借设立长期性禁区之名，通过区别对待某一外国航空器，故意创造某种不正当竞争优势。
具体而言，设立长期性禁区的目的是为了军事需要或公共安全。此种情形下，为保护从事定期国际航班飞行的本国航空器，国家当然不会允许它们进入禁区。但公约的本意是为了强调，国家有义务保护所有从事定期国际航班飞行的外国航空器，即在禁止本国航空器飞入禁区的同时，也应当禁止这些外国航空器进入禁区，避免其因此发生安全事故。更重要的是，第九条第一款的规定暗含着国家给予外国航空器最惠国待遇的义务。若一国设立长期性禁区后，声称在该空域内禁止本国和外国航空器的飞行，但实际上允许部分外国航空器正常飞越该区域，则直接构成对第九条第一款的违反，即在本国航空器与外国航空器之间做出了区分。因此，缔约国在设立长期性禁区时，有义务授予外国航空器最惠国待遇，这正是第九条第一款的题中之意。
另一方面，给予所有外国航空器最惠国待遇体现了《芝加哥公约》的宗旨，有利于实现缔约各国对航空运输发展的愿景。虽然在WTO框架下，GATT、GATS与TRIPS中对国民待遇原则的规定不尽相同，但是它们本质上都是为了防止成员国进行区别对待，以实现成员国之间的公平竞争。而国家通过授予第三国最惠国待遇，以消除差别待遇，促进成员国之间的平等。正如国际法院在“关于在摩洛哥的美利坚合众国国民权利案”中指出的那样，“最惠国待遇的目的在于建立并始终保证当事国之间没有歧视，享有根本上的平等。”(51)国民待遇与最惠国待遇的并用，尽可能地消除了WTO成员国（地区）之间的歧视，实现了成员国（地区）之间的平等。
类比到航空法领域中，为实现《芝加哥公约》宗旨中“机会均等”的要求，对于注册在他国的航空器而言，缔约各国应当一视同仁，给予其相同待遇。在设立长期性禁区时，国家应当禁止所有注册于外国的航空器进入该禁区，从而为各国航空器的发展创造均等的机会，实现各国民用航空有序地发展。
综上所述，《芝加哥公约》第九条第一款要求国家不区分从事定期国际航班飞行的本国和外国航空器，其设立的长期性禁区对于外国航空器的限制程度，应当不高于对本国航空器的限制程度，即长期性禁区应适用国民待遇原则；而公约第九条第二款要求国家不以国籍为标准区别对待外国航空器，即应满足“特殊的”最惠国待遇要求。此外，国家依据第九条第一款设立长期性禁区时，除国民待遇之外，还应将此种“特殊的”最惠国待遇延伸适用于长期性禁区。
五、结 语
《芝加哥公约》第一条确认了主权国家在其领空设立禁区的权利，而公约第九条则为国家创设了相应的义务。第一，国家设立长期性与临时性禁区的目的都包括“公共安全”这一项。通过改变禁区的存续时间，国家可以实现两种禁区类型的转换。设立长期性禁区时，国家有义务确保禁区范围和位置合理。对“合理性”进行认定时，较为直接的标准是判断禁区的存续是否明显导致了原有航线的距离延长。此外，当事国也可请求国际民航组织理事会，由其请求国际法院就“合理性”问题给出咨询意见。第二，长期性禁区不得区别对待从事定期国际航班飞行的本国与外国航空器，即适用国民待遇原则；而临时性禁区应不分国籍地适用于所有外国航空器，这构成一种“特殊的”最惠国待遇要求。结合《芝加哥公约》的目的与宗旨，对条约进行解释后可知，国家依据公约第九条第一款设立长期性禁区时，除国民待遇之外，还应注意将此种最惠国待遇扩大适用于长期性禁区。作为《芝加哥公约》的缔约国，未来我国在本国领空内设立禁区时，应注意上述权利与义务，积极维护我国权利的同时继续为国际航空运输的安全、有序与稳定开展做出贡献。此外，在肯定各国有权在本国领空设立禁区的同时，还应注意他国是否违反《芝加哥公约》第九条项下的国际法义务，努力维护公平、有序的国际航空运输环境。
State’s Rights and Obligations of Establishing Prohibited Areas in National Airspaces Under Public International Law——The 1952 Dispute Regarding Transit Through Pakistan’s Airspace as an Example
QIAO Yanjie
Abstract: Article 1 of the Convention on International Civil Aviation recognizes the right of sovereign States to establish prohibited areas in their airspace, while Article 9 thereof creates obligations for States for the establishment, the restrictions of which result in controversy in practice. The analysis shows that in the establishment of“long-term”and“temporary”prohibited area, there are certain similarities as well as differences in the conditions of establishment, and possible conversions of the two prohibited areas. In terms of the non-discriminatory treatment, long-term prohibited area must not distinguish between domestic and foreign aircraft engaged in scheduled international flights, which means the principle of national treatment should be applied; while temporary prohibited area should be applied to all foreign aircraft without distinction of nationality, meaning to provide“special”MFN treatment, which should also be extended to long-term prohibited area.
Key Words: airspace sovereignty; prohibited area; Chicago Convention; non-discrimination; national treatment; MFN treatment
(1)笔者在此衷心感谢国际民航组织（ICAO）法律事务与对外关系局实习生、武汉大学国际法研究所博士研究生王凌波在本文法律检索方面的帮助与建议。
(2)乔彦杰，华东政法大学2018级国际法学硕士研究生，主要研究领域为国际公法，E-mail：leoqiao666@163.com.
(3)Michael Milde, International Air Law and ICAO, The Netherlands, Eleven International Publishing, 2012, p. 11.
(4)Convention On International Civil Aviation[hereinafter the Chicago Convention], signed at Chicago, 7 December, 1944, Article 1.
(5)International Court of Justice, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua（Nicaragua v. United States of America）, Judgment, I. C. J. Reports 1984, p. 392.
(6)Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation: Rules of the Air, tenth edition, July, 2005, Chapter 1, Definition.
(7)ICAO, Settlement of Disputes between Contracting States, Doc. W-CP/1169,8 May, 1952.
(8)ICAO, Settlement of Disputes between Contracting States, Doc. W-CP/1205,5 June, 1952.
(9)Aerial Navigation Act, passed by Parliament of the United Kingdom, January, 1911, Section 1.
(10)Article 3 of the Convention relating to the Regulation of Aerial Navigation states that“each contracting State is entitled for military reasons or in the interest of public safety to prohibit the aircraft of the other contracting States, under the penalties provided by its legislation and subject to no distinction being made in this respect between its private aircraft and those of the other contracting States from flying over certain areas of its territory.”
(11)ICAO, The Postal History of ICAO, 1944: The Chicago Conference, https://applications.icao.int/postalhistory/1944_the_chicago_convention.htm, visited on 11 June, 2019.
(12)U. S. Proposal of a Convention on Air Navigation, submitted at the Chicago Conference, November, 1944, Article 10, pp. 557-558; Canadian Revised Preliminary Draft of an International Air Convention, submitted at the Chicago Conference, November, 1944, Part II-International Air Navigation, Articles 13,14, pp. 582-583.
(13)Article 80 of the Chicago Convention provides that“each contracting States undertakes, immediately upon the coming into force of this Convention, to give notice of denunciation of the Convention relating to the Regulation of Aerial Navigation signed at Paris on October 13,1919 or the Convention on Commercial Aviation signed at Habana on February 20,1928, if it is a party to either. As between contracting States, this Convention supersedes the Conventions of Paris and Habana previously referred to.”
(14)Ruwantissa Abeyratne, Convention on International Civil Aviation: A Commentary, Switzerland, Springer, 2014, pp. 16-17.
(15)Article 9（a）of the Chicago Convention provides that“each contracting State may, for reasons of military necessity or public safety, restrict or prohibit uniformly the aircraft of other States from flying over certain areas of its territory, provided that no distinction in this respect is made between the aircraft of the State whose territory is involved, engaged in international scheduled airline services, and the aircraft of the other contracting States likewise engaged. Such prohibited area shall be of reasonable extent and location so as not to interfere unnecessarily with air navigation. Descriptions of such prohibited areas in the territory of a contracting State, as well as any subsequent alterations therein, shall be communicated as soon as possible to the other contracting States and to the International Civil Aviation Organization.”
(16)David Turns, Military Necessity, Oxford Bibliographies Online, https://www.oxfordbibliographies.com/view/document/obo-9780199796953/obo-9780199796953-0008.xml, visited on 15 June, 2019.
(17)Hostage Case in Trials of War Criminals before the Nuremberg Military Tribunals（United States of America v. Wilhelm List）, Judgment, 1948, para. 1253.
(18)David Turns, Military Necessity, Oxford Bibliographies Online, https://www.oxfordbibliographies.com/view/document/obo-9780199796953/obo-9780199796953-0008.xml, visited on 15 June, 2019.
(19)ICAO, ATM Aspects within Simferopol and Dnipropetrovs’k FIRs, Thirteen Air Navigation Conference, AN-Conf/13-WP/245,9 to 19 October, 2018.
(20)Public safety, Black's Law Dictionary, Thomson Reuters, tenth edition, 2014.
(21)Federal Aviation Administration of United States of America, Special Use Airspace & Air Traffic Control Assigned Airspace, https://sua.faa.gov/sua/siteFrame.app, visited on 12 June, 2019.
(22)Chicago Convention, Article 2.
(23)王虎华主编：《国际公法学》，北京大学出版社2015年版，第172-173页。
(24)The United Nations Convention on the Law of the Sea[hereinafter the UNCLOS], signed at Montego Bay, 10 December, 1982, Article 2.
(25)UNCLOS, Article 3.
(26)Chicago Convention, Article 3.
(27)ICAO, Settlement of Disputes between Contracting States, Doc. W-CP/1169,8 May, 1952.
(28)Chicago Convention, Article 84.
(29)Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation: Aeronautical Information Services [hereinafter Annex 15], fourteenth edition, July, 2013, Standard 5.1.1.1.
(30)Chicago Convention, Article 37.
(31)Definition of“recommended practices”in Annex 15 provides that recommended practices mean“any specification for physical characteristics, configuration, matériel, performance, personnel or procedure, the uniform application of which is recognized as desirable in the interest of safety, regularity or efficiency of international air navigation, and to which Contracting States will endeavor to conform in accordance with the Convention.”
(32)Annex 15, Appendix 6 NOTAM Format.
(33)Annex 15, Standard 5.1.1.4.
(34)Article 9（b）of the Chicago Convention provides that“each contracting State reserves also the right, in exceptional circumstances or during a period of emergency, or in the interest of public safety, and with immediate effect, temporarily to restrict or prohibit flying over the whole or any part of its territory, on condition that such restriction or prohibition shall be applicable without distinction of nationality to aircraft of all other States.”
(35)Chicago Convention, Article 2.
(36)Jean H. Ritchie, Prohibited Areas in International Air Law, master thesis at McGill University, July, 1969, pp. 50-51.
(37)Attila Tanzi, Necessity, Oxford Public International Law, http://opil.ouplaw.com, visited on 15 June, 2019.
(38)Exceptional, Dictionary by Merriam-Webster, https://www.merriam-webster.com/dictionary/exceptional, visited on 15 May, 2019.
(39)Emergency, Black's Law Dictionary, Thomson Reuters, tenth edition, 2014.
(40)Federal Aviation Administration of United States of America, Special Use Airspace & Air Traffic Control Assigned Airspace, https://sua.faa.gov/sua/siteFrame.app, visited on 12 June, 2019.
(41)Pablo Mendes de Leon, “The Principle of Non-discrimination in International Air Law”, 2018, China Aviation Law Review, Vol. 3, p. 12.
(42)Ibid, pp. 10-11.
(43)王虎华主编：《国际公法学》，北京大学出版社2015年版，第118-119页。
(44)The General Agreement On Tariffs And Trade, signed at Geneva, 30 October, 1947, Article III（4）.
(45)General Agreement On Trade In Services, signed at Uruguay, December, 1992, Article XVII, which provides that“1. in the sectors inscribed in its Schedule, and subject to any conditions and qualifications set out therein, each Member shall accord to services and service suppliers of any other Member, in respect of all measures affecting the supply of services, treatment no less favorable than that it accords to its own like services and service suppliers.”
(46)Trade-Related Aspects Of Intellectual Property Rights, signed at Marrakesh, 15 April, 1994, Article 3, which provides that“each Member shall accord to the nationals of other Members treatment no less favorable than that it accords to its own nationals with regard to the protection of intellectual property, subject to the exceptions already provided in, respectively, the Paris Convention（1967）, the Berne Convention（1971）, the Rome Convention or the Treaty on Intellectual Property in Respect of Integrated Circuits. In respect of performers, producers of phonograms and broadcasting organizations, this obligation only applies in respect of the rights provided under this Agreement.”
(47)Pablo Mendes de Leon, “The Principle of Non-discrimination in International Air Law”, 2018, China Aviation Law Review, Vol. 3, p. 15.
(48)Robin Geiβ, Meinhard Hilf, Most-Favored-Nation Clause, Oxford Public International Law, http://opil.ouplaw.com, visited on 15 June, 2019.
(49)Ibid.
(50)Vienna Convention On The Law Of Treaties, signed at Vienna, 23 May, 1969, Article 31.
(51)International Court of Justice, Case concerning rights of nationals of the United States of America in Morocco（France v. United States of America）, Judgment, I. C. J. Reports 1952, p. 176.