第一篇
土地制度背景

第1章
绪论

1.1　研究背景

长期以来，中国特色土地制度与政府主导的“以地谋发展”模式促进工业化和城市化快速发展，为经济高速增长提供强劲动力，但也导致土地要素投入过多、土地供给结构失衡、土地利用粗放和发展不可持续等问题，制约产业结构转型升级与经济发展方式转变（刘守英，2012；Brandt等，2013；黄忠华和杜雪君，2014）。减少无效和低端土地要素供给，提升土地供给质量和效率是推进供给侧结构性改革的核心内容（杨遴杰，2016；王克强等，2016）。近年来国内外学者越来越意识到经济发展问题不仅仅是土地等要素和资源匮乏的问题，更重要的是如何使稀缺土地等要素资源得到有效供给和正确配置（Schelkle，2010；吴群和陈伟，2015；Restuccia和Santaeulalia-Llopis，2015）。资源的有效供给和正确配置历来是经济学的核心问题（Hsieh和Klenow，2009；Restuccia和Rogerson，2016），也始终是经济发展的前沿议题（Banerjee和Moll，2010；World Bank，2017；Jones，2011；罗德明等，2012）。资源配置与经济发展背后的基础问题正是制度问题，特别是土地制度问题。

土地制度作为经济社会发展和国家空间治理的基础制度，对经济结构和发展模式具有重要影响。土地是经济发展的重要生产要素和空间载体。在当前新型城镇化和经济转型发展背景下，改革完善土地制度、改进土地资源配置方式、提高土地利用与配置效率，对提升生产率和促进土地供给侧结构性改革尤为重要。

从全球来看，消除土地制度障碍，提升土地、资本和劳动等各种生产要素配置效率是发展中国家实现经济增长面临的重大挑战（Anderson，2013；Duranton等，2015；Adamopoulos等，2017），即使是欧美发达市场经济国家也面临由土地管制和市场失灵引起的土地供给失衡问题（Kula，1988；Louw等，2012；Furman，2015）。如果国家没有实现土地有效供给和优化配置，如将土地等生产要素配置给低效率的企业、部门或地区，或高生产率企业不能得到足够的要素投入，那么这种土地供给或配置的结构性失衡将导致资源错配，并最终降低总体生产率、扭曲经济结构和阻碍发展（Hsieh和Klenow，2009；Jones，2011；李力行等，2016）。发展中国家和发达国家的收入和生产率差异很大程度上缘于土地等要素和资源错配（Syverson，2011）。尽管理论上实现要素最优配置不易，但经验表明纠正要素错配的潜在收益巨大。Hsieh和Klenow（2009）的研究表明，消除资源错配可使中国和印度的总体TFP（total factor productivity，全要素生产率）分别提升25%—40%和50%—60%。Brandt等（2013）的研究表明，若消除我国要素市场扭曲，总体TFP可提高20%。

当前我国土地低效供给严重，供给的结构性失衡问题突出，表现在土地供给的部门性、地区性和阶段性“供过于求”和“供不应求”并存。①从部门来看，低端和高耗能产业供地占比较大，新兴产业和高新技术行业供地占比较小。2008年以来，我国六大高耗能产业累计供地49.1万公顷，占工业用地供给比重达36.6%，而高新技术和战略性新兴产业供地仅为37万公顷，占工业用地供给比重为27.6%，低于高耗能产业供地比重（李蕾等，2016）。杨继东等（2016）的实证发现，地方政府供地偏好向国企低价过量供地，刺激计划的实施更加重地方政府向国企部门过多供地。②从空间来看，东部地区用地指标过紧，中西部地区用地指标过多。2003年后，建设用地指标更多向中西部地区倾斜（陆铭等，2015；Han和Lu，2017），2011—2014年，中西部地区建设用地供给占全国比重从“十五”“十一五”期间的41.6%、50.2%，增加到62.7%（李蕾等，2015）。③从阶段来看，我国发展早期供地较为宽松，低效企业低价占有、低效持有、低频退出现象严重；发展后期用地指标趋紧，后发高效企业难以有效获得土地，影响企业发展（石忆邵等，2010；卢为民和马祖琦，2011；Duranton等，2015）。

要使中国经济结构转型和高质量发展，必须进一步改革和完善土地制度，释放土地制度潜力和活力，通过土地供给、利用和配置效率提升为经济结构优化和转型发展提供新动力（陆铭，2011；Brandt等，2013；World Bank，2017）。纠正土地制度扭曲和失衡，提升土地供给与配置效率，是土地制度改革完善、结构转型和可持续发展的重要途径（李鑫和欧名豪，2012；李力行等，2016；黄忠华和杜雪君，2016）。本书分析了土地制度、结构转型与经济发展的关系与影响，结合微观调研数据、微观大数据和宏观统计数据，通过深入的理论分析与实证检验，系统研究中国土地制度对结构转型与经济发展的影响，提出提升土地资源配置效率和促进结构转型与发展的土地制度改革建议。