第4章
制度特征、政府干预与土地错配

4.1　问题提出：政府干预是否影响土地错配

政府干预土地市场一直是土地经济学和公共管理等研究的重点。一些学者支持政府干预土地市场，以减少土地利用外部性和规范土地市场（Brueckner，2009）。然而，也有学者认为这会导致土地市场扭曲（Peng和Thibodeau，2008；Glaeser和Ward，2009；Jansen和Mills，2011）。虽然政府干预对土地市场很重要，但土地政策扭曲，无论其意图如何良好，都可能导致意料之外的资源错配和生产力减损的后果（Restuccia和Rogerson，2013；Restuccia和Santaeulalia-Llopis，2015）。

中国为研究政府干预和土地错配提供了理想的案例与环境。与其他国家相比，中国土地市场存在更多的政府干预。政府干预土地市场的机制不同于西方国家，后者通过土地分区或规制进行干预，包括土地开发许可、城市增长边界、密度限制和分区（Brueckner，2009）。然而，中国城市土地虽然为国家所有，却由地方政府实际控制（Ho和Lin，2003），地方政府主要通过垄断土地供应来干预土地市场（Deng，2003；Lin和Ho，2005）。地方政府干预土地市场，通过将不同用途的土地以不同价格出让给不同部门，导致土地价格扭曲（Lin和Yi，2011；Yang等，2014）。

政府干预土地市场导致土地资源错配。与发达国家和其他新兴市场国家相比，中国城市土地利用结构中工业用地占比过大，商业和住宅用地（商住供地）占比相对较低（Cai，2011）。全国工业用地平均比例为26%，一些城市甚至达到40%，比欧美城市要大得多。越来越多的学者认识到，中国城市土地利用结构存在扭曲，这与地方政府的土地供给与出让行为有关（Tao等，2010）。居住用地出让比例过低导致高房价、土地供给结构扭曲、土地错配加剧和城市生产率下降（Bertaud，2007）。

许多对中国土地市场的研究都集中在政府土地供给行为上。他们分析了中国地方政府土地供给模式（Tao等，2010；Yang等，2014），地方政府土地出让激励机制（Lichtenberg和Ding，2009；Cai等，2013；Chen和Kung，2016）以及政府干预对土地市场和城市发展的影响（Ding，2004；Tian和Ma，2009；Ding和Lichtenberg，2011）。例如，Du（2016）发现政府限制土地协议出让提高了城市土地生产率。Yang等（2014）针对北京的研究发现，地方政府土地出让政策对土地市场有显著影响，挂牌与招标出让存在显著价格差异。一些学者对中国地方政府土地融资行为进行研究，并分析地方政府的财政和政治激励（Wu等，2015；Chen和Kung，2016）。然而，现有文献中关于中国政府土地出让干预原因和后果的研究还较少，特别是从资源错配角度进行分析。

本章研究旨在探究政府干预对土地错配的影响，并识别土地错配及地方政府干预的来源。我们研究发现，地方政府以地谋发展导向的土地供给行为导致土地供给结构扭曲，从而导致土地错配。