第2章
文献回顾与分析框架

2.1　土地制度变革与经济发展

1978年改革开放以来，我国土地制度改革主要围绕市场化改革展开。我国土地要素市场化配置改革可分为农村土地市场化改革、城市土地市场化改革和城乡融合发展背景下土地市场化改革三部分。

2.1.1　农村土地制度改革与转型发展

1．农村土地制度改革启动阶段（1978—1991年）

农村土地制度改革特征是不断强化农民对土地的产权，逐步放开土地流转。尽管我国土地市场化改革发轫于1978年试行的家庭联产承包制这一农村土地制度改革试验，但改革开放初期，农民并不享有土地流转和交易的权利（黄小虎，2019）。1984年中央一号文件鼓励土地向种田能手集中，农户经村集体经济组织同意后，可自找对象协商转包。1988年4月通过的宪法修正案在法律层面上明确了土地流转的合法地位。

2．农村土地制度改革逐步推进阶段（1993—2007年）

1993—2007年期间，中央出台一系列相关政策，进一步明确了农地流转的原则和范围，农用地市场逐步发育和建立。1993年，十四届三中全会提出，允许土地使用权以转包、入股等多种方式有偿出让。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出要发挥市场机制在农村土地资源配置中的基础作用。2003年《农村土地承包法》出台，标志着农用地市场正式法制化（罗玉辉，2020）。

3．农村土地制度改革深化发展阶段（2008年以来）

2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要推进农村土地确权工作，允许以转包、出租、互换、转让和入股等形式流转土地承包经营权。2014年出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出将农村土地所有权、承包权和经营权进行三权分置，这是农村土地制度改革深化的重大标志（Wang和Zhang，2017；黄健雄和郭泽喆，2020）。2014年中央一号文件提出要放活土地经营权，允许承包地土地经营权可抵押融资。2015年，十二届全国人大常委会授权33个试点县市进行“三块地”改革，拉开新一轮农村土地试点改革的大幕。农村“三块地”改革经历了从启动、扩围到上升法律的发展历程（陈小君，2019）。截至2018年，33个试点实施征地1 275宗，集体经营性建设用地入市约1千余宗，宅基地腾退14万户，办理农房抵押5.8万宗。2020年1月新实施的《土地管理法》充分吸收“三块地”改革经验，破除农村土地入市的法律障碍，完善宅基地和征地制度，重建土地财产权利，进一步推动了农村土地市场化配置改革的进程（程雪阳，2019；耿慧志等，2020）。

总体而言，相比于农村承包地，宅基地和农村集体建设用地入市流转的范围与程度还不足，市场化改革进展也较慢，农村土地配置效率较低（高圣平和吴昭君，2019），不能充分适应城乡结构转型和高质量发展。

2.1.2　城市土地制度改革与转型发展

1．城市土地制度改革启动阶段（1978—1991年）

城市土地制度改革滞后于农村土地制度改革，但其市场化配置程度和深度总体优于农村。改革开放初期外商投资需要使用土地，这冲击了原先无偿划拨的供地方式，催生了城市土地有偿使用制度改革。1986年，国务院颁布《中华人民共和国土地管理法》，规定开始实行城市土地有偿使用制度，使城市土地按照商品属性进入市场。1987年9月9日，深圳市率先以协议方式出让一宗5 321.8平方米，总价为106.4万元的土地，正式拉开了城市土地有偿使用实践的序幕。同年12月1日，深圳又率先以拍卖形式出让一宗8 588平方米的土地，并以525万元总价成交，开创了以市场化手段出让土地的先河。此后，国家不断修订宪法和土地管理法，允许国有土地使用权依法转让。

2．城市土地制度改革纵深发展阶段（1992—1999年）

1992年，邓小平同志南巡讲话和十四大召开坚定了深化经济体制改革的方向，推动城市土地制度改革朝着市场化方向纵深发展。十四届三中全会提出将城市土地制度改革作为经济体制改革的重要内容，并明确提出要规范和完善土地市场。此后，土地有偿使用制度改革浪潮席卷全国各地。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》通过对土地出让方式、程序、收益分配等方面进行规定来进一步完善和落实城市土地有偿使用制度。2004年和2009年的再次修订分别对征地制度内涵和土地的物权属性进行规定，规范土地有偿使用制度。城市土地有偿使用制度改革开启了国家开放土地与房地产市场的大幕，地方政府迅速积累了大量城市建设资金，对城市化和经济增长产生了巨大推动作用（Lin和Ho，2005；Tao等，2010；杜雪君和黄忠华，2015；夏柱智，2020）。

3．城市土地制度改革深化发展阶段（2000年以来）

2000年以来，中央出台了一系列深化城市土地市场化配置的政策文件，如2004年，国土资源部颁布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求2004年8月31日后所有经营性用地必须采用招拍挂方式出让，并对招拍挂出让的原则、范围、程序等进行了明确规定，确立了市场化配置土地资源的基本制度，招拍挂市场化方式成为土地出让的主要方式。2007年，国土资源部发布《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》，要求工业用地也要采用招拍挂方式出让。目前，城市土地要素已基本确立了招拍挂土地出让方式，各类市场主体可以公平参与竞拍，市场化配置机制已基本形成，然而受地方竞争和招商引资要求的影响，工业用地市场化出让还有待完善。

2008年以后，地方政府为配合刺激计划实施，大规模开启以地融资为导向的土地财政模式，对土地市场和土地要素配置也产生了显著影响（Huang和Du，2018b；刘元春和陈金至，2020）。2019年，国务院出台《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，对建设用地二级市场建设提出了明确要求。2020年，中央出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出要推进和完善土地、劳动力、资本、技术和数据等要素市场化改革。这一期间城市土地要素市场化改革服务于国家经济社会发展需求，为稳增长、调结构、促转型提供重要支撑。

2.1.3　城乡统筹发展与土地制度改革

1．统筹城乡发展的土地制度改革孕育（1990—2002年）

城乡分割、政府主导的土地制度为20世纪90年代的高速工业化和快速城市化赢得了成本和时间，这是过去近30多年来“中国奇迹”中的重要元素（蒋省三等，2010）。然而，城乡二元土地制度结构中的产权不明晰、流转限制，农地非农化中的强制征地等问题造成土地市场扭曲（黄忠华等，2012；Huang和Du，2017b）、农地过度非农化和建设用地配置效率低下（李建强和曲福田，2012），限制农村劳动力转移，拉大城乡差距，并阻碍城镇化和乡村振兴（Chen，2017；韩家彬和刘淑云，2019；吴晓燕，2020）。我国亟需进行以城乡融合发展为导向的土地制度改革。

2．统筹城乡发展的土地制度改革启动（2003—2007年）

在城乡土地制度二元结构衍生的问题与改革需求胶着的过程中，城乡建设用地指标交易已悄然出现，统筹城乡发展的土地制度改革应时启动。2003年来，成都市在统筹城乡发展的目标下，通过农地确权赋能、入市、城乡建设用地增减挂钩等措施进行城乡一体化的土地制度改革实践，并因此促进了农村和城市联动发展，扭转了城乡差距（北京大学国家发展研究院综合课题组，2010；卢为民和唐扬辉，2019）。成都土地制度改革受到广泛关注，掀起以统筹城乡发展为目的的新一轮土地制度改革。

3．统筹城乡发展的土地制度改革浪潮（2008年以来）

继成都实施“三个集中”的土地制度改革模式后，其余各地也在纷纷开展实践探索，如浙江嘉兴“两分两换”、重庆“地票交易”、天津“宅基地换房”，还有其他以“新农村建设”“新民居建设”“城乡统筹”等名义进行的宅基地集中试验（陶然和汪晖，2010），掀起统筹城乡发展的土地制度改革浪潮。尽管这些地方试验的具体模式存在差异，但其共同点是通过城乡建设用地增减挂钩这一政策平台释放级差地租潜力，通过土地发展权的转移来实现城乡用地平衡，让农民和政府共享城市化带来的增值收益（北京大学国家发展研究院综合课题组，2010；Deininger等，2020）。当前统筹城乡发展的土地制度改革还有待进一步完善，部分地区城乡建设用地增减挂钩政策在实施中被异化，成为获取城市建设用地指标的工具，而城乡共享发展不足，未来应进一步规范和完善，并积极推进跨区域建设用地指标流转和耕地占卜平衡指标调剂，促进城乡、区域统筹和共享发展。