第一节
非战争军事行动理论的提出及其发展

后现代军事的一项重要特点是从战争向非战争军事行动的本质转变，而美国是最早意识到这种转变的国家。随着时代发展的需要，美国军队除了担负国家安全防卫的责任外，还通过遂行诸如和平行动、人道主义援助、灾难救援等国内外一系列非战争军事行动来帮助国家实现政治目标，并取得了显著成效。虽然美国是最早提出“非战争军事行动”概念的国家，并于2006年根据军事需要提出“稳定行动”概念后中止使用“非战争军事行动理论”，但这并不能否认继续对该理论进行研究和应用的价值，也并不影响其他国家对美国非战争军事行动实践的借鉴。

一、美国提出非战争军事行动理论

随着军事革命的发展，国家诉诸战争权被非法化，使用武力也被国际法所禁止，而国家武装力量的职能得以拓展，其非战争功能逐渐被强化，国家实践中“一支部队，两种功能”的作用越来越多地发挥出来。国家武装力量的非战争运用不仅成为避免战争、遏制战争的重要手段，而且也是维护国家安全的有效途径。在没有战争的情况下，武装力量担负非战争运用职能，执行非战争军事任务是难免和必要的。

美国在20世纪90年代，根据其军队承担国家责任不断扩展的现实，提出了“非战争军事行动理论”，为应对和解决不同类型的非战争军事任务提供了有关战术、技术和程序方面的理论指导，并逐渐被世界其他国家所接受和应用。

（一）非战争军事行动概念

“非战争军事行动”概念最早由美国提出。关于非战争军事行动的一系列介绍中最全面的参考文献就是美国1995年出版的《非战争军事行动联合纲要》，其介绍了非战争军事行动与大规模、持久战的区别，阐述了非战争军事行动的目的、行动原则、任务类型和行动计划等方面的内容，为应对解决不同类型的非战争军事任务提供了有关战术、技术和程序方面的理论指导。在美国《国防部军事及相关术语词典》（2000年）中，对非战争军事行动的解释是“除战争以外，所有军事行动范围内的军事能力的应用，这些军事行动也可作为国家其他权力工具在战争各阶段的使用补充。”

美国在《非战争军事行动联合纲要》中列举了16种非战争军事行动的任务类型，按照执行任务的区域不同可划分为境内行动、境外行动和跨境行动三类。

一是境内行动包括对民事机构的支援、平息罢工和突袭、法治与秩序的恢复、武装控制、强行建立隔离带；

二是境外行动包括对危机地区的人道主义援助、国家援助和支持平暴、非战斗人员撤离行动、和平行动、显示力量行动、支持暴乱；

三是跨境行动包括反毒品行动、反恐行动、执行制裁（海上拦截行动）、护航行动、确保航行和飞越领空的自由。

通过对系列有关非战争军事行动资料的梳理，不难发现非战争军事行动区别于其他军事行动的几个明显特点。

第一，非战争军事行动受国家政治因素的影响较为明显。非战争军事行动是由国家权力机关发起的，军方通常并不作为行动的主导者，因此它较多地受到国家政治因素的影响。政治目标对非战争军事行动的驱动性体现在行动中的每一阶段，从战略到战术上，我们可以从两个方面看出政治因素在非战争军事行动中的主导性。首先，所有的军事人员都要充分理解本次行动的政治目标和不适当军事行动所造成的潜在影响；其次，指挥官不仅要在军事行动中保持变通性，而且还要适应政治目标的变化以调整由此带来的军事行动的变化。

第二，非战争军事行动的任务范围较广，能够支持多种行动目的。战争行动一般局限于军事力量之间传统意义上的交战行动，其目的重在剥夺对方的反抗能力，迫使交战对象屈服，赢得战争胜利。而非战争军事行动种类繁多，既包括属于传统安全领域的警戒行动、威慑行动等非交战性行动，也包括非传统安全领域的反恐、维稳、救援等警察性和民事支援行动。行动的直接目的多种多样，有些行动的目的不是为了挑起战争，而是为了避免冲突升级；有些行动则完全出于合作和救援目的，不存在敌视和对抗；还有的是出于国家政治外交总体战略和利益的需要而采取的行动。

第三，军事力量履行的角色多变。在战争中，军事力量被当作暴力手段使用，充当的是“战争机器”角色。而非战争军事行动中既包括对军事力量的暴力运用（少数特殊情况下），也包括对军事力量的非暴力运用，例如，军事力量既要充当“维权力量”，也可能充当“外交使者”，还可能以“执法队伍”的角色出现，在大多数情况下还会扮演政府的“救火队员”，承担各类救援救灾和急难险重任务。

多变的角色职能导致非战争军事行动中主体与对象的关系复杂。战争行动始终是在敌我之间进行的，主体与对象之间是单纯的互为对手的关系。而非战争军事行动主体与对象之间既有可能处于敌对状态，例如维权行动等，也有可能是友好关系，例如联合军演、军舰出访等，还有可能是军民关系，例如抢险救灾、应急救援等。再就是执法者与罪犯的关系，例如反恐、维稳行动等。

第四，发生的频率较高。由于战争的高强度、高消耗和巨大的破坏性，一般将其作为国家应对威胁、实现政治目的的最后手段，各国对采取战争行动十分慎重。冷战结束以来，尽管局部战争时有发生，但战争与武装冲突的数量整体上呈下降趋势。与战争相比，非战争军事行动的代价和破坏性相对较小，在达成政治外交目的和应对非传统安全威胁方面优势突出、作用独特，因此其行动的数量和频率都大大超过战争。

第五，限用武力。除了较大规模的抢险救灾行动和针对恐怖主义及分裂势力的对抗强度接近战争行为的行动外，非战争军事行动在军事力量运用的强度、烈度和规模上一般处于公认的“战争”水平之下，且行动的社会影响面大、涉法问题多，行动的方式方法和强度受到制约，尤其是严格控制进攻性、杀伤性武力手段的使用。即使遇到不得已的武力使用需获得高层批准，并应在预先示警后方可进行损害性攻击，其对抗程度、人员伤亡、行动成本和持续时间均应低于战争行动。

第六，突发性强。战争一般存在“危机—冲突—战争”三个阶段的演变过程，存在征兆。除了安全合作类行动外，绝大部分非战争军事行动很难预测，特别是恐怖主义活动和各种自然灾害援救等，往往是情况发生突然、准备时间仓促、行动开展紧迫，需要部队具备较强的应急反应能力。

（二）非战争军事行动的指导原则

非战争军事行动过程中所遵循的基本原则是对作战学说的延伸，这些指导原则渗透着国家政治目标对非战争军事行动各个层面的主导性影响。如果在行动过程中这些原则并没有受到指挥官的重视，那么就会增加部队的安全风险，同时增大该行动失败的可能性。美国非战争军事行动的指导原则包括以下六个方面。

1．目标性

每一次“非战行动”都要规定一个明确的、决定性的并且可以实现的目标。目标性原则的核心是需要弄明白什么构成了任务成功的关键因素，哪些因素可能导致任务的提前终结。在现实情况或政治目标发生变化时，行动指挥官必须具有对变化的感知能力，及时根据情势变化调整军事目标和行动方案。

2．统一行动

这一原则强调确保“非战行动”中所有的手段都服务于一个共同的目标。在非战争军事行动中，由于行动参与者的多样化，导致实现统一行动变得相对复杂，这就需要行动指挥官或者其他指定的行动领导人依靠在不同参与者中建立的共识来实现统一行动，促进行动目标的顺利实现。

3．安全性

绝不允许敌对方获得军事、政治或者信息上的优势，减少己方遭受敌方影响的弱点，以有利于实现己方的行动自由。这里的安全原则主要包含三层含义：一是针对敌对行动所拥有的安全自卫权；二是保证作战安全；三是保护平民及相关行动参与机构的安全。

4．克制

必须慎重地使用适当的军事力量，不当的军事力量运用会导致严重的军事和政治后果，甚至增加敌对方的合法性。对克制原则的遵循是以严格详尽、政治敏感性较高的交战规则的遵守为体现的，因此，行动指挥官要确保其行动参与者完全了解交战规则并加以遵守。

5．坚定

参与非战争军事行动的部队必须做好为实现战略目标而持久地使用军事力量的准备，因为某些非战争军事行动可能需要多年时间才能获得预期结果。非战争军事行动的成功往往需要政治、外交、经济、信息等多种手段的支持，也需要作战部队本着对国家目标的追求，始终坚定行动必将顺利完成的耐心和决心。

6．合法性

在非战争军事行动中，合法性经常成为一个决定性因素，它主要建立在某一地区特定的受众群体对于行动是否合法、是否符合道德、是否保持正义的理解的基础之上。因此，参与行动的部队必须保证其行动开展在该受援国是被合法认可和接受的，只有这样才能获得强有力的社会支持。另外，遵守国际社会认可的“非战行动”原则和目标，确保该行动适用于当时的情况，对行动中可能涉及的武力使用、武力类型和武力实施进行限制的做法都将增强行动的合法性。

非战争军事行动的开展并不仅限于和平时期，危机时和战时都可能需要实施非战争军事行动。美国参联会1997年版的《联合作战纲要百科词典》中指出，“无论在战争发生之前、战争进行之中或战争结束之后，均可实施非战争军事行动。”例如，在战时，可能实施边境封控、反恐维稳、海上护航、海外撤侨等非战争军事行动。

二、非战争军事行动理论的发展

在军队由机械化向信息化转型之际，非战争军事行动理论问题引起了一场跨世纪、跨国界、跨领域的广泛争论。概念界定是研究的起点。克劳塞维茨（Clausewitz）指出，“任何理论首先必须澄清杂乱的、混淆不清的概念和观念，只有对名称和概念有了共同的理解，才可能清楚地研究问题……如果不精确地界定相关概念就不可能透彻地理解其内在的规律和相互关系”。现实中，国内外研究人员对“非战争军事行动”这一概念存在多个理解角度和多种解释内涵，厘清和选择其中一种角度和内涵十分必要。

（一）有关非战争军事行动理论的争论

如上所述，1993年美国陆军在其《联合作战纲要》中首次论述了非战争军事行动理论，1995年美国参联会颁布《非战争军事行动》（JP3-07），2001年美军颁布的第二版《联合作战纲要》进一步确认了非战争军事行动，并提供了有关的理论指导。至此，非战争军事行动在美军得到了广泛认可，并以条令的形式确定下来，但是反对者大有人在，导致强调战争的人和强调非战争军事行动的人争论不休。2006年9月，美国参联会颁布了第三版的《联合作战纲要》，对2001年版的《联合作战纲要》做出了29处重大修改，将联合出版物《非战争军事行动》并入联合出版物《联合作战纲要》（JP3-0），不再使用“非战争军事行动”这一术语及其缩写MOOTW（Military Operation Other Than War）。通过对比可以发现，美军将军事行动的范围划分由原来的“战争和非战争军事行动”两类调整为“大规模作战行动和战役”“危机反应与有限应急行动”“军事接触、安全合作和威慑行动”三类。美军虽然不再使用“非战争军事行动”术语，但把非战争军事行动的内容全部保留，并进行了详细的论述，因此，此次调整只是回避矛盾的权宜之计，并非本质变化。

对于非战争军事行动的概念和理论问题，在我国学界也有争论。20世纪90年代初，军事战略研究学者就提出了类似非战争军事行动的概念，例如“和平时期军事斗争”“非战争方式军事斗争”“军事力量的非战争运用”等。在我国学术界有关非战争军事行动的争论焦点主要有以下几个方面。

第一，关于对非战争军事行动的态度。支持者认为遂行非战争军事行动也是军队的重要使命，与打赢战争这一核心任务互为补充、共同维护国家利益，必须深入研究并积极开展；反对者认为，军队的职能就是备战打仗，过分强调非战争军事行动会导致军队的战斗力下降。

第二，关于非战争军事行动的地位问题。支持者认为非战争军事行动能够配合作战行动，具有相对独立性，在一定条件下，能够直接达成国家政治目标；反对者认为，非战争军事行动只是作战行动的从属和补充，不能独立于战争之外而存在，过分夸大其重要性是十分危险的。

第三，关于是否把非战争军事行动作为军事战略的研究对象。支持者认为，非战争军事行动的地位作用日益突出，有必要将其纳入军事战略的研究范围；反对者认为，军事战略就是研究战争和作战行动的，没有其他研究对象，把非战争军事行动作为军事战略层面的研究对象，不利于军事战略学的长远发展。

最终，非战争军事行动的概念逐步得到了党和国家领导人的认可。2001年，总参军训部编写出版《中国人民解放军非战争军事行动训练教材》印发全军部队和院校使用；2002年，中央军委在新颁布实施的《中国人民解放军军事训练条例》中，增加了有关非战争军事行动的训练内容，要求根据任务和需要，进行非战争军事行动训练，提高遂行多种非战争军事行动的能力。2007年，中央军委主席胡锦涛在军委扩大会议上指出，“在增强打赢信息化条件下局部战争能力的同时，还要重视提高非战争军事行动的能力……要把非战争军事行动的能力建设放在军队现代化和军事斗争准备全局中加以科学规划和实施……健全相关法律法规，努力使我军非战争军事行动能力得到明显提高”。

（二）非战争军事行动理论在我国的发展

20世纪90年代以来，国内陆续提出了“军事力量的非战争运用”“和平时期军事斗争”等概念，其基本思想与非战争军事行动大体一致。但学者们对“非战争军事行动”的概念很难统一。有观点认为，非战争军事行动是指为达成一定的政治、经济或人道主义目的，在非战争状态下运用军事力量实施的低强度军事行动。也有观点认为，非战争军事行动是为了达成一定的政治目的，使用军事力量，以非暴力或有限暴力手段遂行的非战争事态的军事活动，其中，比较权威和具代表性的概念界定有以下几种。

一是2007年版的《中国大百科全书》（军事卷）将非战争军事行动定义为：“为达成国家安全利益而使用军事力量进行的不直接构成战争的军事活动”。

二是2011年版的《军语》，对非战争军事行动的定义是：“武装力量为维护国家安全和发展利益而进行的不直接构成战争的军事行动，包括反恐维稳、抢险救灾、维护权益、安保警戒、国际维和、国际救援等行动”。

三是2012年国防大学出版的《非战争军事行动辞典》将非战争军事行动界定为“武装力量进行的不构成战争的军事行动，主要通过有限的军事运用实现国家的政治和经济目的，包括打击恐怖主义和分裂势力，保持社会的稳定与安全，抗击自然灾害对民众的威胁和破坏，维护国家利益和领土主权不受侵犯等”。该辞典认为，非战争军事行动在整体上表现出遏制战争与准备战争的双重属性，在一定期限或范围内具有配合国家政治、经济、外交斗争的多重功能；其主要特点表现为在发生的时间和地点上具有突发性、紧迫性、多样性和不确定性，在国家和地区间通常是多种因素错综复杂、传统安全与非传统安全威胁相互交织。

尽管上述概念定义各不相同，但通过“求同存异”，至少可以确定“非战争军事行动”的概念应包含以下三项因素。

（1）行动主体。遂行非战争军事行动任务的主体必须是军事力量，多指成建制兵力，非军事力量参与和实施的类似行动不能称之为非战争军事行动。

（2）行动目的。虽然非战争军事行动的目的不同于战争，但也区别于除军事力量实施以外的其他行动，例如单纯的训练活动。非战争军事行动的目的性很强，虽然不同形式的非战争军事行动因其直接目的可能不同，但最终目的即维护国家安全利益和发展利益是一致的：一是为达成一定的政治目的，例如维权、军事外交等传统安全领域的军事行动；二是为应对各种非战争安全威胁，例如反恐维稳、抢险救灾等非传统安全领域的军事行动。

（3）行动属性。从本质上讲，非战争军事行动是运用军事力量维护国家利益的一种手段。战争是强制性最高的手段，而非战争军事行动的强制性较低，多数非战争军事行动是非暴力的，当然也包括一些有限暴力的行动。只不过其中暴力手段的运用是低强度和有限的，例如反恐、处突、维和等行动都可能涉及使用暴力手段。

综上所述，本书中“非战争军事行动”是指为帮助国家实现政治目标，运用军事力量以非暴力或有限暴力手段遂行的非战争态势的军事活动。综合考虑我国的安全需要、军队的能力、军事行动等因素，可将非战争军事行动分为十种，根据强度由低到高排序为：军事外交、灾难救援、联合军事演习、海外撤侨、海上护航、军事威慑、维持和平行动、警戒行动、反恐行动、封控行动。

非战争军事行动是军事力量运用的重要方式，是维护国家利益的一种重要手段，也是国家军事硬实力的软运用。非战争军事行动是提高军队战斗力的重要途径，和平时期，通过遂行各种非战争军事行动能够磨炼官兵意志、提高部队战斗力；非战争军事行动能力建设具有特殊性，除具备核心军事能力之外，还需要一些特殊能力，例如军队与地方协调配合的能力、理解和把握政策法规的能力、舆论宣传和管控能力、与外军联合行动的能力等。