第二十二篇

（汉密尔顿）

致纽约州人民：

目前联邦制度的缺点除了已经列举的以外，还有其他一些并非不重要的缺点，那些缺点凑合起来使这个制度完全不适宜管理联邦的事务。

缺乏管理商业的权力，是所有党派都承认的一个缺点。这种权力的效用，在我们探讨的第一个题目中，已经探讨过了。由于这个原因，以及对这个问题意见一致，所以就没有什么必要在这里加以补充了。根据最肤浅的看法，显然不存在同贸易或金融的利益有关、而且更强烈要求联邦管理的事物。缺乏这种管理，已经成为同外国订立有利条约的障碍，并且造成了各州之间的相互不满。凡是熟悉我们政治联盟的性质的国家，没有一个会不明智到同合众国签订条约的程度，因为他们通过条约就要让与对他们说来多少有点重要的特权。他们知道，联邦方面承担的义务可以在任何时候被其成员违犯；他们从经验中发现，他们可以在我们的市场上享受他们渴望的每种特权，除了暗示给予暂时方便以外，无须给我们任何回报。因此，下面这种情形没有什么值得奇怪的：詹金森先生在向下议院提出一项管理两国暂时来往的议案，他在进行说明前先发表声明说，以前议案中的类似条款，是符合大不列颠商业的每项目的的，因此，在发现美国政府是否更加言行一致以前，还是坚持原案比较稳妥。(27)

有些州竭力设法利用各种禁例、限制和排斥来影响英国在这方面的做法，然而由于缺乏总的权威和各州内部意见不同而造成的缺乏同心协力，迄今已使诸如此类的每次尝试都遭失败，今后只要采取一致措施的障碍继续存在，这类试验还会继续失败。

某些州的干涉性的、不友善的、与联邦精神相反的规定，在不同情况下曾给其他各州提供表示愤怒和抱怨的正当理由。值得担心的是，这种性质的事例，如果不用国家的管理加以制止，可能会增加和扩大，直到它们成为不和和冲突的重要原因，其严重性不亚于邦联各部分之间进行往来的有害障碍。“日耳曼帝国(28) 的商业，不断受到一些诸侯和城邦对通过他们领土的商品征收多种关税的束缚，由于这种做法，日耳曼如此幸运形成的名水大川几乎完全无用。”虽然我国人民的天性，从不容许把这种描写完全应用到我们身上，然而我们可以有理由地预期，由于各州的规章逐渐互相抵触，每一州的公民最后对其他各州公民的看法和对待，不会比对外国人和外国侨民好多少。

招募军队的权力，用邦联条款最明显的解释来说，只是向各州征募一定人数的权力。在最近的战争中发现，这种做法对一种有力的和经济的防御制度有很多妨碍。它引起制造拍卖人口的各州进行竞争。为了提供向他们要求的人数，他们互相竞争，直至补助金多到受不了的程度。进一步提高补助金的希望，诱使那些打算服役的人拖延应召日期，无意长期服役。因此，在我们出现问题的紧要关头，征兵又慢又少，应征人数少，费用却很多，军队人员不断变动，从而破坏军队纪律，使公众安全经常受到军队可能溃散的极大危险。因此在某些情况下，实行了强制的征兵方法，除了渴望自由以外，什么东西也不能使人民容忍这种办法。

这种征募部队的方法，同平均分配负担相比，对于节省和花费的气力来说，并没有更不利之处。邻近战争地点的各州，受自卫动机的影响，竭力提供它们的兵士名额，甚至超过自己的能力范围；而远离战争危险的各州，多半在行动上消极怠慢，同别人的积极努力恰成对比。在这种情况下，这种不平等的直接压力不同于贡献金钱的压力，是不能用最后偿清的希望来缓和的。没有支付他们那一份钱款的各州，至少要负拖欠的责任；但是在人力供应方面却没有拖欠的账目。然而，当我们考虑到拖欠最多的州能够偿付他们欠款的希望是多么渺茫时，我们没有更多的理由对于缺乏这种希望感到惋惜。定额和摊派制度无论应用于人或钱财，从各方面看来都是联邦的一种愚蠢制度，也是一种对各成员不平等和不公正的制度。

各州的平等投票权，是邦联政府另一个特殊情况。每种按比例的主张，每种公平代表制的规定，都在谴责这样的原则：它使罗得岛的权力大小与马萨诸塞、康纳狄格或纽约等州完全相等。使特拉华在国事审议上同宾夕法尼亚、弗吉尼亚或北卡罗来纳有同等发言权。平等投票权的运用违反了共和政体的基本准则，该原则的要求是，多数的意见应该占优势。诡辩者可能这样回答：主权平等，各州投票构成的多数，就是联邦美国的多数。但是这种逻辑上的花招，永远驳不倒合乎正义和常识的明确见解。可能会发生这样的情况：州的多数却是美国人民的少数(29) ；而三分之二的美国人民不会长期甘愿按照人为的区分和推论的花招，使自己的利益听任三分之一的人口处理和摆布。较大的州不久就会嫌恶从较小的州接受法律的主张，默认丧失他们在政治地位上应有的重要性，不仅会对权力的热爱麻木不仁，甚至会牺牲对平等的渴望。期望前者既不明智，要求后者也不公正。小一些的州考虑到自己的安全和福利多么特殊地依赖于联合时，就应该毫不犹豫地放弃一种权利，这种权利如果不放弃，会成为长期联合的致命伤。

可能有人反对说：最重要的决议不是由七个州，必须有九个州，或者总数的三分之二的同意；由此可以推论说：九个州经常会包括联邦中的多数。但这并不排除面积和人口很不相同的各州有同等投票权是不适当的，就事实而论，这个论断也不正确，因为我们能够举出其总人数还少于人民多数的九个州的名字(30) ，而在宪法上这九个州是有可能投一致票的。此外，有些相当重要的问题是可以由微弱的多数决定的；还有一些使人怀疑的事情，如果被解释为有七个州投票就完全够了就会使投票的作用扩大到最重要的事业上。此外，值得注意的是，州的数目可能增加，投票比例却没有相应增加的规定。

但是这还不是问题的全貌。初看起来像是补救的办法，实际上却是有害的东西。使少数有权否决多数（在需要超过多数才作决定的情况下，往往如此），其趋势就是使多数人的意见服从少数人的意见。由于少数几个州不出席，国会往往处于波兰议会的情况，那里只要有一票就足以停止其一切行动。联邦的六十分之一，大约相当于特拉华和罗得岛，就曾多次反对完全禁止它进行活动。这就是实践效果与理论上预期的效果完全相反的一种高深理论。在公众团体中必须意见一致或近乎一致，这是以对安全有帮助为前提的。但是其真正作用却是妨害管理，破坏政府的能力，并且用随意处理、反复无常、无关紧要的计谋、社会骚乱、腐败的结党营私，等等，来代替值得尊重的多数人的正常审议和决定。在一个国家的紧急关头中，通常是需要采取行动的，其政府的好坏和强弱是极其重要的。公众事务必须以这种或那种方式继续进行。如果顽固的少数在用最好的方法处理公众事务方面能够控制多数，那么多数人为了能做出一点事情，就必须依从少数人的意见；于是少数人的意见就能统治多数人的意见，而且给全国的行动定下了调子。因此就有令人厌恶的拖延，不断的磋商和密谋；有关公益的卑鄙的妥协。然而在这样的制度下，能够有这种妥协还是幸运的，因为在某些场合下事情并不允许妥协，于是政府的措施必然会有害地搁置起来，或者注定失败，往往由于不能同时获得必要的票数而处于停滞状态。局势往往处于不振状态，有时则近乎混乱。

不难发现，这样一个原则给国内外提供派别斗争和舞弊的机会，比允许由多数人意见做决定的原则还要多，虽然曾经有过与此相反的推测。错误来自在某些紧要关头阻碍政府前进的可能出现的危害未予应有的注意。当宪法要求多数人赞同执行某种国家法令时，我们容易满足于一切平安无事，因为似乎不至于做出任何不适当的事来。但是我们忘记了，通过阻碍必须要做的权力和使事情保持在某些时候偶然处于不利状况的权力，可能阻碍多少好事，又可能产生多少坏事。

例如，假定我们同某一外国联合，同另一外国进行战争。假定我们的情况需要求和，可是我们盟国的利益或野心使它要把战争继续下去，认为我们有理由单独妥协。在这样的情况下，我们的这个盟友显然会发现，利用贿赂和诡计束缚政府媾和的手脚，需要三分之二的多数票达到这个目的要比简单多数容易得多。在前一种情况下，他不得不贿赂少数人，在后一种情况下，不得不贿赂更多的人。根据同样原则，对于同我们的交战的外国来说，扰乱我们的议会，阻挠我们的努力，是非常容易的事情。从商业上看，我们可能受到同样的不便。一个与我们订有贸易条约的国家，能够更容易地阻止我们同它在贸易上的竞争者建立联系，尽管这样的联系对我们是非常有利的。

不应该把这类弊病看作虚构的东西。在共和国的许多优点中也有缺点，其中之一是很容易为外国舞弊提供门路。一个世袭君主，虽然常常要为其野心牺牲其人民，但他本人对于自己政府和国家的对外荣誉却非常关注，以致某个外国不容易给他相当于他因背叛祖国而蒙受损失的相应物品。虽然其他各种事例很多，但是世人目睹这种形式的皇帝卖国的例子却寥寥无几。

在共和国里，一部分人由于同胞的选举从社会群众当中上升到有权有势的地位；他们会由于背叛自己的职责而得到报酬，这种报酬除了那些受到高尚道德的激励和支配的人们以外，看来超过了他们在共同股份中的那部分利益，压倒了他们应尽的职责。因此历史给我们提供了在共和国政府中盛行的有关外国舞弊的令人痛心的许多事例。这种情况对古代国家的灭亡起了多大作用，前面已经详述。众所周知，乌得勒支联盟的代表在不同场合下被邻近王国的密使所收买。切斯特菲尔德伯爵（如果我没有记错）在写给朝廷的一封信里说：他在一次重要谈判中要想取得成功，必须取决于他为一位代表弄到陆军少校的任命。在瑞典，各党派被英法两国交替收买，使用的方式是如此卑鄙无耻，以致引起国内的普遍厌恶，这是欧洲最受限制的君主没有经过动乱、暴行和反抗在一天之内变成最专制和不受监督的君主之一的主要原因。

有一种使邦联政府的缺点处于登峰造极的情况尚待论述，这就是缺乏司法权。法律如果没有法院来详细说明和解释其真正意义和作用，就是一纸空文。合众国的条约，如果要有任何力量的话，就必须认为是国家法律的一部分。条约的真正意义，就其对个人而言，必须像所有其他法律一样，由司法上的判决来加以确定。为了在这些判决中取得一致，它们最后必须提交最高法院。这个法院应该隶属于签订条约的同一个政权。这两个要素是不可缺少的。如果每个州里有一个最后审判法庭，同一问题上的不同的最后判决就会和法院的数目一样多。人们的意见就会产生没完没了的分歧。我们时常看到，不仅是法院不同，而且同一法院的法官意见也不一致。为了避免许多独立法院的相互矛盾的决定必然造成的混乱，所有国家都发现必须设立一个有全面监督权的最高法院，它有权最后决定和宣布有关民法的一致规则。

在政府结构非常复杂，以致全国的法律与地方法律有彼此抵触危险的地方，这点尤其必要。在这种情况下，如果特别法庭有最后审判权，那么除了由于意见不同可能造成的矛盾以外，地方观点和偏见，以及地方规章的干扰，都是非常值得担忧的。每逢发生这样的干扰，就会有理由理解，采用的往往是地方法律的条款，而不是全国法律的条款，因为执政的人们，对于他们借以任职的权力特别尊重，再也没有比这更加合乎自然的事情了。根据目前宪法签订的合众国条约，容易于被十三个不同的立法机关以及根据它们的权力办事的同样多的最后审判法庭所违背。于是整个联邦的信用、名誉与和平，不断由联邦成员的偏见、情感和利益所支配。对这样一个政府难道外国有可能尊重或信任它吗？美国人民有可能会长期同意把他们的荣誉、幸福和安全寄托在如此靠不住的基础上吗？

在对邦联政府作出的这个评论中，我只限于指出它的最具体缺点；不去详述另外一些缺点，由于这些缺点，打算授予邦联政府的大部分权力多半没有实现。此时，对于能够放弃先入之见的深思熟虑的人们来说，显而易见的是，这个制度是如此错误百出和不健全，以致不能加以修改，而必须完全改变它的主要特征和性质。

国会组织本身，完全不适于行施委托给联邦的权力。单是一个议会，也许可以适当地保存以前授予联邦首脑的那些薄弱的或者说被束缚的权力；但是把这种权力和那些连新宪法的比较有节制的反对者都承认应该归于合众国的附加权力都托付给议会，就会不符合有效政府的所有原则了。如果那个计划不被采纳，如果联邦的必要性能够战胜旨在分裂联邦抬高自己的野心家的目的，我们可能会计划把附加权力给予国会，如同现在的设置那样。不是这部机器由于内在结构薄弱而分崩离析，即使我们作出不明智的努力去维持它；就是由于需要所迫不断增加它的力量和功能，我们最后将在一个单一的机构里积累起一切最重要的特权，从而给我们的后代留下人类糊里糊涂地创立的一种极为可憎的政体。这样，我们事实上就会建立起新宪法的反对者渴望防止或假装渴望防止的那种虐政。

目前的联盟制度从未经过人民批准，这一点对它现存缺点影响匪浅。由于它所依靠的基础仅仅是几个议会的同意，所以它经常遇到关于它的权力的合法性的复杂问题，在某些情况下还产生立法撤销权的重大原则问题。由于这个制度要由州的法律批准，所以有人争辩说同一权力可以撤销联邦的法律。不管坚持契约当事人的有权撤销契约这种说法是一种多么大的异端，但这原则本身也有不少的拥护者。这类性质的问题的可能产生，证明必须把我们的全国政府的基础奠立得比只由委托权力机关批准奠立的基础要更加牢固。美利坚帝国的建筑物应该奠立在人民的同意的牢固基础上。国家权力的河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始的泉源。

普布利乌斯