第十九篇

（汉密尔顿、麦迪逊）

致纽约州人民：

我在前一篇论文中引用的古代邦联的实例，并未用尽有关这个问题的实验教训的原始资料。目前某些现存的制度建立在同样原则的基础上，是特别值得注意的。首先就是日耳曼国家。

公元初，日耳曼被七个不同的国家占领，没有共同的领袖。其中之一法兰克人，在征服高鲁人之后建立了以法兰克命名的国家。九世纪，好战的君主查理曼率领常胜军队东征西讨，日耳曼成了其广大领土的一部分。在其儿子治下的帝国发生瓦解时，这一部分建成了一个独立自主的王国。查理曼及其后裔无论在名义上或实际上都具有皇权的尊严。但是主要诸侯的封地是世袭的，他们组成了查理曼并未废除的国会，逐渐摆脱了束缚，进而取得主权和独立。皇权的力量不足以约束这样强大的扈从，或保持帝国的统一和平静。各诸侯和各州郡之间进行着最猛烈的战争，带来了各种灾难。皇权不能维持公共秩序，逐渐衰退，一直到它几乎在无政府状态中趋于消灭。造成了从士瓦比亚最后一个皇帝之死到奥地利系统第一个皇帝即位之间的长时期的皇权中断状态。在十一世纪，皇帝掌有全权；在十五世纪，他们的权力不过是象征性的装饰品而已。

这个封建制度本身具有邦联的许多重要特征，而构成日耳曼帝国的联邦制度就是从这个制度中发展起来的。它的权力属于代表邦联成员的议会，属于作为行政长官的皇帝，可以否决议会的法令，而且也属于皇家会议和枢密院会议，这两个司法机关在有关帝国的争执或其成员之间发生的争执中，有最高审判权。

议会掌有下列权力：帝国的立法，宣战与媾和，结盟，决定征兵和征税的定额，建筑防御工事，规定货币，接收新成员，使不服从的成员服从王国的禁令，借此剥夺其自主权和领地的占有权。邦联各成员严禁加入不利于帝国的盟约，严禁未经皇帝或议会同意在相互通商中征收市场税和关税；严禁改变币值，侵犯他人权利，帮助或窝藏扰乱治安的人。对于任何违犯上述禁令的人，要下令予以禁止。议会议员作为议员而言，随时应由皇帝和议会审判；作为个人，则由枢密院会议和皇家会议审判。

皇帝的特权很多，其中最重要的是：向议会提出建议的特权，否决议会决议、任命大使、授予高贵头衔和称号、补充空缺的有选举皇帝权力的诸侯名额，创办大学，授予对帝国的州、郡无害的特权，等等；还有接收和使用国库岁入，以及全面关心公众安全的特权。有时候选帝侯为他组成一个议会。他以皇帝身份在帝国内没有领地，也没有支持自己的收入。但是他以其他资格得到的收入和领地，使他成为欧洲最有权势的君主之一。

从上述邦联代表和首脑的法定权力来看，自然会推论出它必然成为这类制度的一般特性的一个例外。没有会远离实际的事情。它所依据的基本原则是，帝国是君主的集体，议会是君主的代表，法律求助于君主，使帝国成为一具没有神经的躯壳，不能管理自己的成员，不能对付外来危险，内部经常动乱不定。

日耳曼的历史就是一部皇帝与诸侯和城邦之间的战争史，诸侯与城邦之间的战争史；强者横行，弱者受压的历史，外国侵犯和外国玩弄阴谋诡计的历史；对人力的征调和财富的征收置之不理或部分服从的历史；企图实行完全无效或伴随杀戮和破坏，包括无辜犯罪的强制征募的历史；也是一部普遍的无能、混乱和苦难的历史。

在十六世纪，由于帝国的一部分站在皇帝一边，皇帝也同其他诸侯和城邦作战。在一次战役中，皇帝本人败走，几乎成了萨克逊选侯的俘虏。前普鲁士国王不止一次地与帝国的统治者为敌，而且往往胜过他。各成员之间的论战和战争是如此普遍，以致日耳曼的史书全是血淋淋的描写。在签订威斯特法利亚和约以前，一次三十年战争把日耳曼打得凋零荒芜。在那次战争中，帝国的一半站在皇帝一边，另一半站在敌对的瑞典一边。最后在外国的操纵下进行谈判，由外国参加的和约条款，成了日耳曼宪法的一个主要部分。

如果在危急关头这个国家由于自卫而需要更加团结时，它的情况就益发悲惨了。军事准备之前要讨论，由于嫉妒、傲慢、互不相容的意见以及主权机构的相互冲突的借口，引起了多次枯燥乏味的讨论，以致议会尚未作出安排，敌兵已经到达战场，在联邦军队作好准备，迎战以前，敌人已经退回冬营去了。

在和平时期认为必不可少的一小部分国家军队，维持得很差，薪给低下，有地区偏见，而且是由不正规的和不平均的国库税收来维持的。

在这些独立主体之间不可能维持秩序和主持公道，于是就产生这样的实验：把帝国分为九个或十个集团或地区，给它们指定一个核心组织，责成它们对失职或不服从的成员实施军法制裁。这种实验只更充分地表明这种政体的主要弊病。每个集团都是这个政治怪物的缺陷的缩影。它们不是不能执行其任务，就是利用内战中的劫掠和屠杀去执行。有时，所有集团都不履行职责，从而增加了他们已经开始矫正的弊病。

我们可以从托亚纳斯提供的例子来对这种军事高压办法作出某些判断。在士瓦比亚集团的一个自由皇城唐纳华绥里，圣克劳哀神父享有给他保留的某些豁免权。在某些公共场合行使这些特权时，该城居民就对他采用暴行。结果是帝国向该城下了禁令，巴伐利亚公爵虽然是另一集团的执政官，却被指派去执行这一禁令。不久他率领万人大军来到该城，并趁此机会照他开始时的秘密打算恢复一项早已过时的权利，借口是该地是人们从其祖先的领土肢解出去的(25) ，他以自己的名义占领了该城，解除了居民的武装，对他们加以惩罚，并且把这个城市并入他的领地。

也许有人会问：是什么东西如此长久地使这部失灵的机器没有完全变得支离破碎呢？明显的答案是：大多数成员很弱，它们不愿意听任外国强国的摆布；大多数主要成员同它们周围所有的强国比较起来也很软弱；皇帝从其分散的世袭领土上得到的庞大的势力；他有兴趣保持一种与其家族的尊严相联系、并使他成为欧洲第一个君主的制度。以上种种原因维持着一个脆弱的和不稳定的联盟；而主权本质中所有的那种令人讨厌的性质随着时间不断加强，阻止任何以适当巩固为基础的改革。也不能设想，如果这个困难能够克服，邻近强国会容忍发生一场能使帝国得到它有资格得到的力量和卓越地位的革命。国外早就认为这个政体由于事变而发生的变化同它们利害相关，并且多次流露出，他们的政策就是使这种政体的混乱和衰弱状态永远存在下去。

如果没有比较直接的例子，以波兰作为地方自治的政府来加以注意，也许并非不适当的。关于这种制度所造成的灾难，不可能提出任何更为惊人的证明了。由于既不能自治又不能自卫，波兰早就听任其强大邻国的摆布了，它的强邻最近对它的“恩典”却是减轻自己的三分之一人口和领土的负担！

瑞士各州的联合，并不相当于一个邦联，虽然有时把它作为这种制度的稳定性的例子而加以引证。

各州没有共同的国库；即使在战争中也没有共同的军队；没有共同的货币；没有共同的法院；也没有主权国的任何其他共同的特征。

各州是由下列原因联合在一起的：特殊的地理位置，各州本身弱小；对强大邻国的恐惧（以前曾受某一强大邻国的统治）；人民的风俗习惯简单而相同，很少引起争执；共同关心自己的属地，他们为镇压暴动和叛乱需要互助，这种互助有明确规定、而且是经常需要和经常提供的；以及调解各州之间纷争所需要的某些经常的和永久性的规定。这种规定是：不合的双方各从中立州选出四名法官，他们如果意见不一致，就再选一名仲裁人。这个法庭，在保证公正的誓言下，宣告最后的判决，这种判决各州必须履行。这个规定的有效程度，可以从它们在1683年与萨伏依公国的维克多·亚马杜斯签订的条约的一个条款看出。在该条款中，仲裁人有义务在各州发生争执时作为居间人进行调停，需要时，可对不服从的一方采用武力。

就瑞士各州的特点与合众国各州的特点可以进行比较来说，就可以证实我打算确立的原则。这种联盟在寻常情况下无论有什么样的效力，在发生能考验其力量的争端时，就失效了。在宗教问题上的争执，曾有三种引起激烈的流血斗争的实例，事实上可以说分裂了这个联盟。从那时起，信仰新教的各州和信仰旧教的各州都有自己的议会，一切最重要的事情都在那议会里进行调停，因而使共同的议会除了关心共同的输出入税收以外，很少有其他事情可做。

这种分裂还有一个值得注意的结果，也就是产生了同外国结成的对立的联盟：一个是以新教徒联盟为首的伯尔尼与乌得勒支联盟的联盟；另一个是以旧教徒联盟为首的卢塞恩与法国的联盟。

普布利乌斯