第一章 财政导论
知识目标
了解财政的产生与发展，理解财政的概念与特征
了解市场失灵的概念和表现形式，理解公共财政的概念
掌握财政的职能
技能目标
知道经济生活中存在的各种财政现象
能够运用财政职能、公共财政等理论分析相关经济问题
本章导读
市场是“一双看不见的手”，它支配着市场中的主体自觉地按照市场规律运行，但是市场也不是万能的，它不会自发地服务于基础教育、公共交通、社会保障、国防等公益项目，只能由政府供给这些项目。本章从人们经济生活中最熟悉的财政现象出发，首先介绍财政的产生、发展、概念和特征，然后在此基础上进一步介绍市场失灵和公共财政，最后介绍财政的职能。
案例导入
材料一 养老服务设施用地指导意见出台 回收闲置土地优先用于养老
国土资源部日前下发《养老服务设施用地指导意见》，养老主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨供地。营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，出让年限最高不超过50年，原则上以租赁方式为主。养老服务设施用地应当纳入国有建设用地供应计划。
资料来源：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/renminwang/201404/t20140425-1071759.htm,2014-04-25。
材料二 今年春耕补助政策力求到位
清明已过，谷雨将至，春耕备耕进入关键时期。针对今年春耕生产中存在的问题，中央财政专项安排39.1亿元，支持开展抗灾保春管促春播工作。据农业部种植业管理司司长曾衍德介绍，与往年相比，今年春耕生产补助政策呈现出3大特点：目标更加明确、地方更加自主、主体更加专业。
资料来源：佚名：《今年春耕补助政策力求到位》，载《经济日报》,2014-04-11。
材料三
据了解，2013年，中央财政累计安排营养膳食补助资金135.1亿元，安排地方试点奖补资金21.3亿元，惠及3200多万名贫困地区学生；中央财政还安排“农村义务教育薄弱学校改造计划”专项资金205.6亿元，比2012年增长14%，主要支持薄弱学校配齐教学设备，其中包括食堂建设。
资料来源：李忠峰：《要做“加法”不要做“减法”》，载《中国财经报》,2014-03-12。
思考：通过案例导入中的三个材料可以发现，国家财政在养老、农业发展、教育尤其是农村义务教育等方面起着非常重要的作用。那么，什么是财政？财政有哪些职能呢？
第一节 财政概述
“财政”一词我们并不陌生，在日常生活中，我们经常会听到下列说法：这段时间我的财政状况有点紧张；××掌握着公司的财政大权；我国财政部公告2014年3月，全国财政收入10103亿元；美国财政部公告截至2013年9月底，由于税收增加和政府开支减少，美国联邦政府的财政赤字约为6800亿美元，为过去5个财年中首次低于1万亿美元……可见，“财政”往往被用来表示个人、企业或者国家的收支及相关问题。初学财政，我们可通过日常经济生活中的财政现象来理解财政的概念。
一、经济生活中的财政现象
在现实生活中，财政现象无处不在。就家庭和居民个人而言，生老病死都与财政密切相关，一个人从呱呱落地到入土为安的整个生命过程，他/她需要公费医疗；长大读书，开始接受义务教育；如果下岗，则需要加入政府的再就业工程中；退休养老需要养老保险；等等。就工商企业而言，它们可能会享受到政府提供的公共财政和公共服务，如一些高科技企业及受到政府支持的新能源、环保企业会享受到政府提供的各种优惠支持 (税收优惠、投资抵免、加速折旧)。政府的生产建设也与财政息息相关，如四通八达的地铁、公路网，支持三农发展的农业水利工程、灌溉系统等。显然，社会生活的方方面面都与政府财政有着千丝万缕的关系。
二、财政的概念与特征
（一）财政的概念
财政是政府的“理财之政”。“财政”一词最早出现在13—15世纪的西欧，源自拉丁文Finis，是结算支付期限的意思；到了16世纪，“财政”一词传入法国，被法国政治家使用，意为公共收入；17世纪之后该词演变为Finance，其含义逐渐变为国家理财、国家及一切公共团体的理财，并相继传入欧洲其他国家。我们为了区分，对国家的财政收支常采用Public Finance。19世纪末，日本引进了Public Finance的词义，同时又借用了中国的两个汉字“财”与“政”，从而产生“财政”一词。清朝光绪二十四年 (1898年)，在戊戌变法“《明定国是》诏”中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最初启用“财政”一词。“财政”一词的使用，是当时的维新派间接从日本“进口”的。
“财政”一词代表两层含义：(1)它指国家 (政府)的一个经济部门 (即财政部门)，这是一个综合部门，通过其收支活动筹集和供给经费与资金，保证实现国家 (政府)的职能；(2)它指国家 (政府)为实现其职能，以国家为主体，凭借其政治权力直接参与社会产品分配的一种经济活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。通常，我们使用财政的第二层含义。从本质上看，财政体现一种分配关系。
（二）财政的基本特征
不管是普通老百姓和企业纳税，还是政府投资兴建基础设施，都会涉及政府的资金，这些资金的取得、分配及管理构成了财政运行的主要过程。财政从本质上讲首先是一种分配，而这种分配不同于日常经济生活中的工资分配、价格分配、企业财务分配等一系列分配形式。在财政分配中，由于政府参与了整个分配过程，使经济意义上的分配具有明显的政治色彩，它与其他分配相比具有鲜明的特征，这些特征可以从财政分配的主体、财政分配的对象及财政分配的目的三个方面来理解。
1．财政分配的主体
分配的主体是指分配的决定者，财政分配的主体就是国家 (政府)。财政分配以国家的存在为前提，由国家来组织，国家在财政分配中居于主导地位。其他社会组织、经济组织、企业、事业单位所进行的分配活动的主体不是国家，因此不属于财政分配活动。只有以国家为主体的分配活动，才是财政分配活动。这也是财政分配区别于其他分配范畴的基本特征。
2．财政分配的对象
财政分配的对象 (即客体)是社会产品，这是由财政产生的经济条件所决定的。社会产品的价值由三部分组成：C是生产资料耗费的补偿价值；V是劳动力再生产价值；M是剩余产品价值。这三个部分中，剩余产品价值部分是财政收入的主要来源，来源于V的财政收入的比重和增长速度则直接取决于一国的经济发展水平、税收制度和分配制度。
3．财政分配的目的
财政分配的目的是保证国家实现其职能的需要。国家的职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能：政治职能向社会提供安全、有秩序的政治环境；经济职能使国家强大、人民生活水平不断提高；文化职能是指国家为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理；社会职能即最大限度地满足人民的社会经济福利和提高人民的素质。财政分配能满足国家履行其职能的需要，这种需要不同于私人的个别需要，属于社会公共需要，它只能通过公共财政来供给。
三、财政的产生与发展
（一）财政的产生
从人类社会发展史上看，财政活动是一种历史悠久的经济现象，它既属于经济范畴，也属于历史范畴，并非人类社会产生时就有，而是人类社会发展到一定的历史阶段，社会生产力和生产关系发展到一定阶段的产物。
财政的产生需要具备两个条件：一个是经济条件——剩余产品的出现；另一个是政治条件——国家的产生。
剩余产品的产生，是财政产生的首要条件。原始社会初期，自然条件恶劣、社会生产力水平极其低下，生产工具简陋，任何人都不可能脱离生产活动，人类所生产的产品只能满足最低生活需求，没有剩余产品提供给那些没有直接从事生产劳动的人类使用，这时不可能产生财政。而当生产力发展到所生产的产品超过单纯维持劳动力再生产需要的数量时，就有一定的剩余产品可以流通到生产领域之外，供那些如封建社会的皇帝、官员及其家属从事社会活动之需。剩余产品的出现，使财政有了一定的物质基础，因此经济条件是财政产生的首要条件。没有剩余产品，任何政府都没有存在的物质基础。
政治条件是财政产生的必要条件。到了原始社会末期，生产力水平大大提高，社会分工扩大 (畜牧业从农业中分离出来、手工业从农业中分离出来、商业从其他产业中分离出来)，使得商品生产发展，剩余产品大量产生，私有观念产生，出现了私有制。进入私有制社会后，人类社会分裂为两大对立的阶级，最早产生的是奴隶主阶级与奴隶阶级。由于两个阶级的经济利益不可能调和，奴隶主阶级为了维护他们在经济上的既得利益和巩固其政治上的统治地位，就需要建立一个暴力机构——军队、警察、监狱等，以镇压奴隶阶级的反抗。这样，国家产生了——国家是社会发展到一定阶段、阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级统治另一个阶级的工具。由于国家本身并不从事物质资料的生产，为维持其运行和行使政治、经济职能，又必须消耗一定规模的物质财富，因此国家便不得不依靠它的政治权力，从社会再生产中强制占有和支配一部分社会产品，来满足它的需要。这种从一般经济分配中分离出的就是独立的财政分配；以国家为主体进行的，强制、无偿的分配手段就是财政。财政是伴随着国家的产生而产生的，因此政治条件是财政产生的必要条件。
综上所述，剩余产品的出现是财政产生的物质基础，是财政产生的经济条件；私有制、阶级和国家的产生是财政产生的政治条件，财政是因国家的产生而产生的。
（二）财政的发展
在财政的发展过程中，先后出现了奴隶制国家财政、封建制国家财政和资本主义国家财政。不同时期的财政，其性质、内容和形式都随着生产力的发展而发生变化。
1．奴隶制国家财政
在奴隶制国家，财政的基本目的就是维持统治，而国家此时的职能主要体现在对内依靠军队、监狱等暴力工具镇压奴隶以维护奴隶主阶级的统治，对外通过战争掠夺奴隶和财产。国家主要的财政收入为奴隶从事农业、畜牧业、手工业等劳动创造的收入。具体包括：(1)贡物收入，包括属地、属国、各个诸侯与王公大臣的贡赋及被征服的国家交纳的贡品；(2)掠夺收入，指在战争中掠夺的其他国家和部族的财物；(3)军赋收入，指为保证战争和供养军队需要而征集的财物；(4)捐税收入，主要是对自由民中占有少量生产资料的农民、手工业者和商人征收的捐税，如粟米之征、布缕之征、关市之征等。
国家财政以直接剥削奴隶劳动的收入为主。这些收入主要被奴隶制国家用于军事开支、维护政权机构和王室的支出，以及宗教和祭祀等方面的支出。国家的财政支出主要包括：(1)王室支出，国王和王室成员吃穿住行等生活性支出及各种挥霍浪费等；(2)祭祀支出，祭祀天地、祖宗等，在奴隶社会，每次举行祭祀的费用都相当大；(3)军事支出，包括军队给养、战争消耗等，奴隶制社会战争不断发生，因此维持军队和强化暴力机器的财政支出也相当可观；(4)俸禄支出，即发给官吏的俸禄；(5)农业、水利等生产性支出，在奴隶社会，生产力水平落后，只有农业生产发展，才能维持国家的正常运行。奴隶制国家财政收支主要采取实物与劳役形式。
2．封建制国家财政
封建制国家财政是封建地主阶级专政的国家，利用租税、赋役等形式占有农民 (或农奴)和其他小生产者的劳动产品的分配关系。但封建制国家财政的范围比较窄，财政还没有形成独立的部门。在封建社会中，财政的基本动因依然是维持统治，国家的财政收入由官产收入为主转为税收收入为主，税收与地租逐渐分开，成为纯粹意义上的税收，财政关系与一般的经济分配关系逐渐分开。财政收支日益转变为以货币形式为主、与实物形式并存的状况。财政收入主要包括官产收入 (即剥夺农奴收入)、诸侯贡赋、捐税田赋、专卖收入 (即盐、铁、烟、酒等)和特权收入 (国家对矿山、森林、湖泊、河流、海域等自然资源及铸币等经营权，进行出卖和发放许可证而收取许可费等)。封建制国家财政支出主要用于维护其统治的战争支出、行政支出、皇室的享乐支出 (建造宫殿、坟墓、游乐、赏赐等)及封建文化、宗教活动等方面的支出。国王的个人收支与国家财政收支逐渐分离，出现国债和国家预算。
3．资本主义国家财政
资本主义国家财政是资产阶级专政的国家，在生产领域之外占有工人阶级及其他劳动者的劳动产品的分配关系。它建立在资本主义社会生产力的发展和发达的商品经济的基础之上，国家预算、税收、公债等财政制度日趋完备，财政分配普遍采取价值形式，财政管理大大加强，财政收支规模也有很大的增长。税收 (所得税等)是资本主义国家财政的主要收入形式；若税收不能满足其日益增长的财政支出，就发行公债；公债不足又增发纸币，实行通货膨胀。国家充分运用税收、公债、财政支出等手段干预经济；财政支出中也有一部分资金用于维持经济发展。
总之，以私有制为基础的国家财政，是统治阶级凭借国家的政治权力对劳动人民、被统治阶级进行的额外剥削。统治阶级统治的目的是维护国家机器的正常运转，维护其统治，巩固和发展该社会中占统治地位的生产关系。
延伸阅读
与“财政悬崖”共舞的美国：黑云压城
“财政悬崖”这一名词由美联储主席本·伯南克（Ben Shalom Bernanke）于2012年2月7日在美国国会听证会上首次提出，引起了美国国内各界及国际上的高度关注。财政悬崖（Fiscal Cliff）主要是指美国大量的税收优惠政策和支出项目在2013年到期，其中多数是在2013年1月1日到期。这主要涉及奥巴马政府启动的薪金税减免和失业救助计划、自小布什政府延续下来的税收减免计划等。如果美国国会和白宫当时未能达成新的协议，按照既有的法律安排，2013年联邦税率会明显提高、联邦税收会明显增加，居民个人、企业的税后可支配收入减少，联邦政府的支出也会下降。
前美联储主席艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）曾警告称：“金融市场已是风雨飘摇，如果美国政府不能顺利解决财政悬崖问题，金融市场将遭到毁灭性打击。”中国财政部副部长朱光耀曾表示，若美国财政悬崖不能有效管控，可能会拖累中国经济1.2%的增长率。从赤字角度看，财政悬崖意味着美国联邦政府赤字明显减少；从经济总需求的角度讲，居民个人和企业可支配收入减少可能导致居民个人消费和企业支出减少，政府支出则会较大幅度减少。受此预期的影响，美国企业正以金融危机以来最快的速度削减投资计划。据《华尔街日报》消息，全美四十个最大的公开上市企业中，有半数宣布在2012年年底到2013年削减资本支出。
“财政悬崖”并不是经济周期问题，因此不能从宏观经济政策上去寻找对策。它从本质上看是一个政治问题，只能通过政治谈判来加以化解。最终，共和党和民主党达成了“共识”，这在很大程度上可以视为两党均不能承受“坠崖”的必然选择。尽管有“共识”，但是分歧仍然存在。削减政府开支计划没有立即启动，只是延期两个月。国防和非国防开支将各均摊1000多亿美元支出的减少。国防开支减少，势必导致相关利益集团更加活跃地开始游说活动。非国防开支削减最直接的冲击应表现在社保和医疗上，奥巴马政府力推的全民健康保障计划堪忧。之所以最后达成妥协，其过程如此艰难且漫长，美国民主、共和两党在财政预算上各持截然对立的观点是一个重要原因。
资料来源：刘剑文、侯卓：《美国“财政悬崖”的法学透视及对中国的启示——一种财税法的分析视角》，载《法学杂志》,2013(9)。