2.3　水权——水资源产权

2.3.1　水权的分类

根据不同的分类标准，水权有不同的分类，根据水资源的类型可分为地表水水权和地下水水权两类基本水权；根据水的用途又分为生态、生活和生产用水三类。下面简要分析水权的分类情况。

2.3.1.1　根据水资源类型的水权分类

根据水资源类型的不同水权可分为地表水水权和地下水水权两类，如图2.1所示。

（1）地表水水权。

有关地表水水权主要存在以下四种体系：

1）优先占用权体系。优先占用水权起源于干旱和半干旱的美国西部各州，主要是为解决缺水地区的用水问题，指的是谁先开渠引水并对水资源进行有益使用，谁就占有水资源的优先使用权。该体系允许在有水的时候将其储存起来，以便用于那些无法获得水的地方，还允许将水从有水的地方向需要的地方进行输送。优先占用权内容包括三个法则：①先占用者有优先使用权；②水的使用不能损害别人的利益；③不用即作废。

2）河岸权体系。河岸权，与临近水边的陆地联系在一起，授予土地所有者使用流过其土地的一定份额的用水的权利。一般情况下，河岸权优先于优先专用权。

3）综合了河岸权体系和优先占用体系的混合或双重水权体系。混合水权，即河岸权与优先专用权综合使用，既包括优先专用权吸收河岸权部分要素的类型，也包括河岸权经过调整后与优先专用权相适应的类型。

4）公共水权体系。公共水权，即用于航运、渔业、商业目的（如游泳、水上娱乐、休闲）、科学研究以及为满足生态和环境要求对河道内的水资源进行保护等的地表水使用权。公共权利已经成为在评价水资源利用时考虑公共利益的一个重要因素。

（2）地下水水权。按照有关地下水的法律规定：在已知和确切的地下渠道中流动的水被认为是地表水，而不以这种方式存在于地下的水则是“渗透水”，并被称作地下水，主要表现为泉水和井水。地下水水权指的是国家、集体、个人对地下水的取水权和物权，依目前的法律规定按其取得方式不同一般分为法定地下水水权和特许地下水水权。

1）法定地下水水权。法律规定家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等取用地下水，不需要申请取水许可，直接取用即可，属于法定地下水水权。

2）特许地下水水权。家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等取水毕竟只占地下水使用量中很小的一部分，大部分用水量来自于特许地下水水权。用水户都必须向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证并缴纳水资源费。在向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证、缴纳水资源费，并获得取水许可证后，水资源非所有人取得特许地下水水权。

2.3.1.2　根据水的用途

根据水的用途水权从总体上分为生态、生活和生产用水三类基本水权，如图2.2所示。

（1）生态水权。

广义的生态环境用水指“维持全球生物地理生态系统水分平衡所需用的水，包括水热平衡、水沙平衡、水盐平衡等，都是生态环境用水”。狭义的生态环境用水指“维护生态环境不再恶化并逐渐改善所需要消耗的水资源总量”，指为稀释废水而利用河道径流和其他淡水水体的用水权，该水权不是一种有益的用水权，但是为保证水质环境和可持续发展，这种水权必须得到保证。

（2）生活水权。

生活用水主要是指居民日常生活用水以及城市、城镇等市政用水。家庭用水具有较高的优先权；市政用水是指所有城市、城镇或其他类似聚居区的市政类用水，这类用水包括公园用水、街道洒水和消防用水等，市政用水水权同样也具有较高的优先权。

（3）生产水权。

生产用水是指维持工农业生产所需要的水权，包括农业灌溉用水、各类企业生产用水、水力发电用水、航运用水等。工业用水指有特定工业用水需求的企业类用水；农业用水是主要的消费性用水，其用水量占全部用水量的75%左右，在美国，最早建立水权体系的便是灌溉用水水权；水力发电是需要水权许可的一种非消费性用水；对于可用于航运的水域必须具有航运水权，航运水权是可以规范的商业行为，因此航运水道的用水必须有利于航运，当进行其他用水权分配时，航运用水水权往往被视为一种兴利用水加以保护。

2.3.2　水权的特征

从经济学的角度来看，水权具有以下主要特征：

1）它们是类似于“不动产”的权利。

2）它们是可分的。

3）它们可以被抵押。

4）权利的拥有不受义务和优先权所限。

在我国，水权与一般的资产产权不同，具有明显的几个特征：

1）水权的非排他性与排他性。我国宪法规定，水资源归国家或集体所有，法律约束的水权具有无限的排他性，但从实践上来看，水权具有非排他性，这样就导致了水权二元结构的存在。

2）水权的分离性。水资源的所有权归国家或集体所有，但经营权则由国家授权给地方或部门，使用权则由地方或部门转移给用水户，所有权、经营权和使用权的分离，导致了我国水权的分离性。

3）水权的外部性。水权既有积极的外部经济性（效益），也有消极的损失。

4）水权交易的不平衡性。在水权交易的一种情况下，交易的双方是两个不同的利益代表者，其地位不同，其中一方通常代表国家或集体组织行使水资源的管理权，出让产权，另一方则是水资源的经营者或使用者，产权出让方可通过行政等手段对产权购买者施加影响，具有垄断性，因此导致了这种情况下水权交易的不平衡性。

2.3.3　水权制度

水权制度体系由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成。水资源所有制度主要实现国家对水资源的所有权；地方水权制度建设，主要是使用制度和转让制度建设。

水权制度起源于资源利用过程中对水事矛盾的仲裁，世界上现行的基本水权理论和水权制度基本可分为私有水权制度和公有水权制度两种。私有水权制度主要形成和应用于实行英美法系的国家，如美国、澳大利亚等，主要包括沿岸所有权和优先占有权两类；公共水权制度则主要是在实行大陆法系的国家和地区，如我国、苏联等。私有水权制度中，河岸所有权强调水资源的合理使用，优先占用权则强调水资源的有益使用，但二者都缺乏引导提高水资源配置效率和使用效率的制度结构。公共水权制度将水资源的使用与计划、规划联系在一起，但事实表明，在微观层次上，计划对资源的配置存在明显不足，而且单一的行政配水管理方式容易引发水资源管理中的寻租行为，导致经济资源的浪费和腐败现象的产生。随着世界水资源管理制度的发展，逐渐出现了可交易水权管理制度。

可交易水权制度最先出现在美国西部的缺水地区，具体做法是允许优先占用水权者在市场上出售富余水量，即水权交易。只有在水权同时具有排他性和可分割性，才有可能实现水权交易。可交易水权制度是以水权界定为基础，产权主体在水资源利用效益最优的目标驱动下，通过“看不见的手”——市场机制，进行水资源使用量权再分配的水资源管理体制。近年来，由于可交易水权的理论逐渐被广泛接受，越来越多的国家已经或准备开始实行可交易水权制度，可交易水权理论和制度的形成反映了世界水资源管理的新趋势。

可交易水权制度的运行取决与三个重要环节：水权界定、水价形成和水权交易管理，其中水权界定是可交易水权制度建立的前提、核心。水资源产权初始界定关键是要清晰、明确地界定各用水主体的初始水资源可利用量权，如智利政府就是在花费较长时间的水权界定工作基本完成以后，才开始逐步实行可交易水权制度。在我国，由于水资源兼具公共物品和私人物品的性质，使得水权在市场中进行交易时，还需要同时受到政府的监控，水市场的运作只能是“准市场”的运作模式。