第三节 水利法治的发展阶段(清代)
清代是我国水利法治进程中的重要时期,水利法治更加成熟和完善。本节从水利官职的设置、责任追究制度、河道堤防依法管理、防洪依法管理和农田水利依法管理五个方面进行阐述。
一、清代水利官职设置
清承明制,设工部,掌管天下百工政令,水利管理的职能也属于工部。但河道总督直接受命于朝廷,和工部几乎分庭抗争,官品可达一品,曾由大学士充任。另外单独设立漕运总督管理漕运,下游若干巡漕御史,行使督察及催运漕船的职能。河道总督和漕运总督的责任严格分开,漕运总督只管漕粮运输,河道总督管河道和运河工程。另外,清代在流域各省份设有水利佥事、水利道或水利副使等官职;各府、州分别设有水利通判、同知、州同、县丞、主簿等职;江防、海塘还设有守备、千总、把总、外委等武职。
二、责任追究制度
清代对防洪工程的修筑质量和防守责任要求更为严格,形成了制度化的修防责任追究制。尽管在执行过程中存在免予追究的特殊情况,但这种责任追究制基本上得到了认真地执行,而且形成了相关的实施细则,在我国水利法制史上具有重要的地位。清代防洪工程的修防责任追究制主要集中在《大清会典》、顺治初年工部制定的《河工考成保固条例》《钦定工部则例》,以及后世以上谕和朱批奏折形式出现的针对具体案例而作出的司法解释中。
清代在防洪法方面的经济追陪制度,在防洪法制史上是第一次,具有重要的历史地位。例如,康熙时期曾发布议准:“知府有地方之责,嗣后如遇冲决等事,照道员处分。承修两河堤岸一应工程均限半年完工,半年不完,承修官罚俸一年,督修道府罚俸半年,再展三月完工,如仍不完,承修官降一级调用,督修道府罚俸一年。”
清代在河工质量事故责任追究方面也很有特色。清代防洪工程质量责任追究是终身的,不因官员的调离而免于追究。一旦出现了河堤冲毁、漫滩等事故,负责防守的官员必须立即组织抢修。如果该官员应该承担赔修责任,即便日后调离本岗位也必须完成赔偿任务。如果该官员在未出事故之前调离本岗位,事故发生以后也照样要按照规定追究他的相关责任。即使事故发生时该官员已经致仕在家休养,或者已经死亡,责任也不能免除。如果负有赔偿责任的官员在未交清赔款之前死亡,其赔偿责任由其子女或近亲承担。
三、河道堤防依法管理
清代围绕兵夫日常养护责任、栽树种草、防汛抢险、河堤禁止建房、河滩淤地管理等方面,形成了一系列管理制度。例如,清代规定,河堤日常养护,有兵有夫。河兵以抢险为主,兼作养护;堡夫以养护为主,兼作抢险。清代还规定,兵夫与官员,必须在河堤上栽树,达不到规定数量要受处罚,超过一定数量可以获得俸禄嘉奖或者官职晋升。另外,清代还专设“盗决河防”罪,对偷挖防洪工程的行为,进行严厉惩罚。在《大清律例》中规定,凡盗决河堤防者,杖一百,盗决(民间之)圩岸坡塘者,杖八十。
四、防洪依法管理
清代防洪法制和水政管理进入了一个新阶段,具有鲜明的特点。
(一)立法内容丰富,规定详细
清代虽然没有形成一部成文的综合性的防洪法规,但有关内容在《大清会典事例》《工部则例》《户部则例》等文献中有较为集中的反映,此外再加上大量的圣谕等法令和各种地方性法规,内容相当丰富,规定也很详细,涉及了防洪工作的方方面面:例如河堤日常养护制度、河堤冲毁后的修复制度、防洪物料保障制度、施工组织制度、工程经费制度、责任方追究制度等多项制度。涉及面之广、规定之具体、要求之严格超过了历史上任何朝代。
(二)重赏重罚,执法较严
清代前期和中期,大力兴修水利,重视法制建设,奖惩分明。如果治河有功,两年安澜,各级官员都会得到提升,甚至破格提升,但如果出现了质量事故或防守事故,不论工程承修官员,还是防守官员,他们的责任都是终身的。
(三)互相监督,责任连带
清代规定,直接负责修筑防洪工程的承修官以及防守官如经管河道同知、通判为直接责任人,河道总督、分司道员及地方督抚等承修官和防守官的上级为主管责任人或间接责任人。对于直接责任人和主管责任人,他们承担的责任既有联系又有区别。从联系的一方面来看,双方都有责任,出了责任事故,都有受行政处罚或连带赔付的责任;从区别的一方面看,他们承担责任的大小及方式也有区别。
五、农田水利依法管理
清代农田水利管理,主要体现为地方性法规得到了充分发展,以灌区的乡规民约和具体渠册、渠例、碑刻为表现形式的水行政管理制度,作为地方性规章或乡里制度的主要内容日益细致化和理性化,并由原来的民间性转而逐渐官方化和制度化,成为农田水利法的主体。
地方灌区一般设置总管、水老、渠长、水甲等不同级别的管理人员,负责日常渠务管理工作,包括水利设施的看管、维修、水量内分配的教化和监管等。分水制度是农田水利制度的核心内容。例如,按照耕种面积和承担田赋的多少以及出工的多少来分配用水;在北方水源不足地区,一般不实行全流灌溉,而是按照各村土地多寡和分配用水时刻实行轮灌,有的是“自上而下”,有的是“自下而上”,也有的是“一年由上而下,一年自下而上”,还有“并排浇灌”“轮流浇灌”“换灌溉”等不同规定,而且一旦确定,一般不予变动。另外,取得水的使用权,必须履行一定的责任和义务,大概包括:履行出资出工义务;无条件服从修建渠道的整体规划;缴纳水粮,承担各种费用的分担或交纳修渠所需用的实物;在行使自己灌溉权时不能损害其他人的用水权;种植作物要符合灌区水量条件;严格遵守分水秩序;严禁偷水、卖水;节约灌溉用水;限制水磨的使用等。