开展水流产权确权试点工作

水利部规划计划司

开展水流产权确权是加快推进生态文明建设的重要内容。按照中央全面深化改革工作有关要求，水利部联合国土资源部研究制定了《水流产权确权试点方案》（以下简称《方案》），经国务院同意后印发实施。

一、工作背景

党中央、国务院高度重视水流等自然资源资产产权制度改革，先后做出一系列重要决策部署。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》明确提出“开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量”。中央全面深化改革领导小组印发的2016年工作要点，明确要求水利部和国土资源部牵头制定水流产权确权试点方案，开展改革探索工作。

为做好制定水流产权确权试点方案有关工作，水利部高度重视，认真抓好任务落实。一是制订工作方案，明确责任分工。研究制定了《制定水流产权确权试点方案工作方案》，明确了编制试点方案的时间表、路线图。成立了试点工作组和方案起草组。二是开展专题调研，编制试点方案。分4个组赴浙江、江苏、湖北、江西、甘肃、宁夏、辽宁、内蒙古等8个省（自治区）进行实地调研。在调研基础上，抓紧起草提出《方案》初稿。三是开展专题研讨，做好部门协调。召集有关专家和地方水利部门负责同志，对《方案》初稿进行专题讨论。将《方案》征求国家有关部门、流域机构和有关省（自治区）的意见，针对反馈意见与有关部门进行了充分研究讨论和沟通协调。四是报请中央深改办、国务院审核后印发实施。经国务院审核同意后，水利部、国土资源部联合印发了《方案》，并组织召开了试点工作启动会，部署启动试点工作。

二、重要意义

一是《方案》界定了水流及水流产权确权的内涵。水流是江、河等的统称。水流产权确权主要是确定水域、岸线等水生态空间范围，分清水资源所有权、使用权及使用量，明晰水流产权的所有权人职责和权益、使用权的归属和权利义务。二是《方案》分析了水资源利用和保护中存在的突出问题。一些地方水资源开发利用方式偏于粗放，开发利用过度，围垦湖泊、挤占河道、侵占岸线、污染水体等问题较为突出，政府和市场两手发力的水治理体制机制还不够健全，而水流产权不清、权责不明、监管薄弱正是重要原因之一。三是《方案》强调开展水流产权确权，是健全自然资源资产产权制度的必然要求，对转变发展方式、倒逼产业结构调整、节约集约利用资源、保护水生态空间具有重要促进作用，对完善现代水治理体系具有重要意义。

三、总体要求

（一） 指导思想

开展水流产权确权试点的指导思想是：遵循水生态系统性、整体性原则，以落实水流产权的所有权人职责和权益、明确使用权的归属和权利义务、加强保护和监管为主要任务，通过试点探索建立归属清晰、权责明确、监管有效的水流产权制度，为在全国范围开展水流产权确权积累经验。

（二） 试点原则

一是节约资源、保护生态。坚持绿色发展，节约优先，保护为主。满足经济社会发展和维系良好生态环境对水流合理开发利用的需求，落实最严格水资源管理制度，严守生态保护红线。二是明晰权责、保障权益。合理划分各级政府事权和监管职责，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，落实所有权人权益，维护使用权人的合法权益。三是统筹推进、地方探索。中央做好顶层设计，按照健全自然资源资产产权制度要求，做好顶层设计，统筹部署试点；地方立足实际，积极发挥主动性和创造性，探索水流产权确权的有效路径和实现形式。四是改革创新、稳步实施。创新水流产权确权制度，赋予试点地区先行先试政策，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排，重点突破，有序推进，力求实效。

（三） 试点目标

在全国选取有代表性的流域和区域，通过两年左右时间，探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，着力解决所有权边界模糊，使用权归属不清，水资源和水生态空间保护难、监管难等问题，为在全国范围开展水流产权确权积累经验。

四、试点任务

综合考虑试点内容、区域代表性和地方工作基础等因素，《方案》明确了水流产权确权主要包含水域、岸线等水生态空间确权和水资源确权两方面任务，选择在陕西省渭河、江苏省徐州市、丹江口水库（水库库区管理范围）开展水域、岸线等水生态空间确权试点，在宁夏回族自治区全区、湖北省宜都市开展水资源确权试点，在甘肃省疏勒河流域开展水资源和水域、岸线等水生态空间确权试点。

（一） 水域、岸线等水生态空间确权

一是划定水域、岸线等水生态空间范围。县级以上地方人民政府组织水利、国土资源等部门依法划定河湖管理范围，以此为基础划定水域、岸线等水生态空间范围。二是确定水域、岸线等水生态空间权属。依据划定的水域、岸线等水生态空间范围，明确其所有权和功能定位，按照自然资源统一确权登记的有关规定实施统一登记。三是研究制定水域、岸线等水生态空间监管的措施。根据划界确权成果，试点地区提出加强水域、岸线等水生态空间监管的措施。水利、国土资源等有关部门建立加强监管的工作机制，强化部门间的信息共享和协调联动，严格水域、岸线等水生态空间保护和监管。划定水域、岸线功能区划，明确分区用途和管理要求。

（二） 水资源确权

《方案》强调，试点地区以区域用水总量控制指标和江河水量分配方案等为依据，开展水资源使用权确权。在水资源使用权确权试点中，充分考虑水资源作为自然资源资产的特殊性和属性，研究水资源使用权物权登记途径和方式。重点包括两个方面：一是水资源使用权确权路径。对于直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度的规定进行确权。对灌区内农业用水户，明确以县级行政区域用水总量控制指标为基础进行确权。拥有水资源使用权的取用水户，按照有关法规和政策享有取用水资源等权利，接受水行政主管部门和流域管理机构的监督管理。进一步完善水资源有偿使用制度。二是明确水资源用途管制等监管要求。各级水行政主管部门要加强水资源用途管制，健全水资源监控计量体系。权利人应当按照规定的用途取用水，未经水行政主管部门批准不得擅自改变用途。

五、保障措施

一是加强组织领导。成立水流产权确权试点工作协调小组，加强对试点工作的统筹协调和跟踪指导。试点省（自治区）要成立由省（自治区）人民政府牵头的试点工作领导小组，全面组织实施试点工作。二是健全工作机制。试点省（自治区）水利、国土资源部门组织编制水流产权确权试点实施方案，报水利部、国土资源部组织审查，由水利部、国土资源部和试点省（自治区）人民政府联合批复后实施。建立试点工作联系、信息报送和监督检查制度。三是强化支撑保障。试点地区根据需要研究制定水流产权确权相关制度办法。水利部、国土资源部和试点省（自治区）人民政府加强试点宣传与引导。四是开展总结评估。水利部、国土资源部组织对试点工作进行全面总结评估，研究提出符合我国国情的水流产权确权方案。

下一步，水利部将继续做好水流产权确权试点工作。指导试点地区做好水流产权确权试点实施方案编制工作，联合国土资源部审批各试点实施方案，建立工作协调机制，加强试点跟踪指导，以落实水流产权的所有权人职责和权益、明确使用权的归属和权利义务、加强保护和监管为主要任务，积极探索开展水流产权确权的有效做法和经验。

韩涛 陈金木 俞昊良 王俊杰 高頔 执笔

高敏凤 吴强 审核