2.1 法律基础

2.1.1 法的含义

法在当代社会是一个非常普遍的多义词，具有平、正、直的含义。这里所讲的法属于法学范畴，按照马克思基本原理，是指由国家制定和认可、反映统治阶级意志并由国家强制力保障实施的，规定人们权利和义务的社会规范的总称。

在法学理论和现代汉语中，法律的含义具有广义和狭义之分。广义的法律指法律的整体，包括法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例等。如《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。这里的法律指广义上的法律。狭义的法律仅指全国人大及其常委会制定的法律和特别行政区立法机关制定的法律，如《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水法》，等等。现代汉语中，法与律的含义是有区别的，法除了指法学术语的法律外，还可以作方法、方式、法术等解释，法律则具有纪律、规律等含义。

根据各国法的特点、历史传统及其源流关系，可以将法分为不同的法系。凡是具有某些共同特点和历史传统、有着同一源流关系的法，就属于同一法系。当代世界的法系大体可以分为4大类：①大陆法系，即民法法系，如法国、德国、日本和意大利都采用；②英美法系，即普通法系，如英国、美国、新加坡、加拿大都采用；③亚非宗教法系；④其他法系，如伊斯兰法、印度法和非洲各国法。目前，在全球影响较大的主要是大陆法系和英美法系。大陆法系的法律渊源是制定法，英美法系中法院的判例是主要的法律渊源。我国法律受到大陆法系的影响很大，法律渊源主要是制定法，不承认判例法。

2.1.2 法的特征

法作为一种特殊的行为规范主要有5个特征。

（1）由公共权力机构制定或认可。法律主要通过制定和认可的方式形成。法的制定，是指享有立法权的国家机关，按照一定的权限划分，依照法定的程序将掌握政权阶级的意志转化为法律。通过制定方式形成的法律也称为制定法或成文法，是通过立法活动产生的新规范，即原来没有这种行为规范，由国家立法通过法定的程序创制出来的。法的认可，是指国家对社会中既存的行为规则（如习惯、道德、宗教教义、政策）予以承认，赋予法律效力，使之成为法律规范。

（2）以权利和义务为内容。法律规范的核心内容是规定人们之间在法律上的权利和义务。法是通过设定以权利、义务为内容的行为规范，指引人的行为，将其纳入统一社会秩序中来以调节社会关系。法律上的权利就是指法律赋予人们的某种行为自由，法律上的义务是指法律规定人们必须履行的某种责任。这也是国家法律与自然法则的区别。以权利、义务为内容，意味着一定条件具备时，人们可以从事或不从事某种行为，必须做或者不做某件事。自然法则则不是人们的选择问题，而是在一定条件具备时，必然出现的某种结果。

（3）由国家强制力保障实施。法律的实施由国家强制力加以保证。如果没有国家强制力作后盾，违法行为得不到惩罚，法律所体现的意志也得不到贯彻和保障，那么法律就变得毫无意义。法律强制是一种国家强制，是以军队、警察、法庭、监狱等国家暴力为后盾的。其他社会规范也有强制力，但不具有国家性，这是法律的一个显著特点。

（4）反映统治阶级意志。首先，法只能体现统治阶级的意志，而不可能体现被统治阶级的意志；其次，法体现的是统治阶级的整体意志，而不是个别统治阶级成员的意志或者某几个统治阶级成员意志的简单加和；再次，法所体现的不是统治阶级意志的全部，而是其中上升为国家意志的那部分，即马克思、恩格斯所指出的“被奉为法律”的那部分统治阶级意志。

（5）具有可诉性。法的可诉性是指法律具有被任何人（包括公民和法人）在法律规定的机构（尤其是法院和仲裁机构）中通过争议解决程序加以运用以维护自身权利的可能性。具体包含两层意思：一是可争讼性，即任何人均可以将法律作为起诉和辩护的根据；二是可裁判性（可适用性），即法律可作为法院裁判的适用标准。

2.1.3 法的作用

法的本质是以调整和规范人行为为目的的一种社会规范。法的作用是指法对人与人之间所形成的社会关系所发生的一种影响，它表明了国家权力的运行和国家意志的实现。法的作用可以分为规范作用和社会作用，其中规范作用是手段，社会作用是目的。

规范作用是从法调整人们行为的社会规范这一角度提出来的，主要包括指引、预测、评价、教育、强制等作用。指引作用是指法律对个体行为的指引作用，规定了人们在一定情况下可以做什么、应当做什么、不能做什么，从而为人们确立了明确的行为模式和标准；预测作用是指法律规范的内容具有稳定性，可以反复适用，人们根据法律规定，可以预先知晓自己和他人行为的法律后果，以便正确选择自己的行为方式；评价作用是指法律作为客观的评价准则可以判读、衡量每个人的行为是否合法或有效；教育作用是指通过法的实施使法律对一般人的行为产生影响；强制作用是法律对违法犯罪行为的制裁、惩罚。社会作用是从法在社会生活中要实现的目的的角度提出的，是指维护特定人群的社会关系和社会秩序。当代中国特色社会主义初级阶段法的社会作用主要体现为：维护秩序，促进建设和改革开放，实现富强、民主与文明；根据一定价值准则分配利益，确认和维护社会成员的权利和义务；为国家机关和国家公职人员执行公务的行为提供法律根据，并对他们滥用权力或不尽职责的行为实行制约；预防和解决社会成员之间以及他们与国家机关之间或国家机关之间的争端；预防和制裁违法行为；为法律本身的运行与发展提供制度和程序。

2.1.4 法的渊源

法的渊源主要是指法的效力来源，指能作为法律决定的前提的那些法律资料。迄今为止，全球各个时期法的渊源主要有习惯法、判例法、君主教令、规范性法律文件、国际条约和法律学说等。

实践中，法的渊源主要分为正式渊源与非正式渊源。正式渊源是指具有明文规定的法律效力并且直接作为法律人法律决定的资料，主要为制定法，如宪法、法律、法规等不同国家机关根据具体职权和程序制定的各种规范性文件；非正式法律渊源是指不具有明文规定的法律效力，但具有法律说服力并能够构成法律人法律决定的资料，如理性原则、公共政策、乡规民约、社团规章等。

我国现行法的渊源主要是有立法权的国家机关制定的规范性法律文件，即制定法。判例不是我国法的渊源。根据宪法、立法法及有关法律的规定，我国社会主义法的渊源主要有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例、特别行政区的法律、国际条约和国际惯例等。

（1）宪法。宪法是国家的根本大法，它规定了我国社会和国家的根本制度和根本任务。我国宪法由全国人民代表大会按照特殊程序制定和修改，具有最高的法律地位和法律效力，是制定一切法律、法规的依据，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律实践中，全国人民代表大会（以下简称全国人大）监督宪法的实施，全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）解释并监督宪法的实施并对违反宪法行为予以追究。

（2）法律。法律是由全国人大及其常委会制定的规范性文件。根据制定机关的不同，法律可分为基本法律和基本法律以外的其他法律。基本法律，即全国人大制定和修改的刑事、民事、国家机构和其他的规范性文件，如刑法、刑事诉讼法等；基本法律以外的其他法律，又称法令，即全国人大常委会制定和修改的规范性文件，如水土保持法、环境保护法等。

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定，下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；税种的设立、税率的确定和税收征收管理等；对非国有财产的征收、征用；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度等。

此外，全国人大及其常委会作出的具有规范性的决议、决定、规定、办法等，也属于法律类法的渊源。

（3）行政法规。行政法规是国务院根据宪法和法律而制定的关于国家行政管理活动方面的规范性文件，是我国重要且数量庞大的一种法的渊源。行政法规的效力仅次于宪法和法律，高于地方性法规、规章。由总理签署并以国务院令颁布的决定和命令，凡属于规范性的，也属于法的渊源之列。

国务院制定的行政法规，不得与宪法和法律相抵触。因此，全国人大及其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。

根据国务院2001年11月发布的《行政法规制定程序条例》第四条规定，行政法规名称可以是“条例”“规定”“办法”。

（4）部门规章。部门规章也称行政规章，主要包括两大类：一是国务院各部委根据法律和国务院行政法规、决定、命令制定并以部门首长令的形式发布的规章，也称为部门规章，一般在全国范围内有效；二是省（自治区、直辖市）和设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规和本省（自治区、直辖市）地方性法规制定并以政府首长令的形式发布的规章，也称为地方规章。

（5）地方性法规。地方性法规是各省（自治区、直辖市）以及设区的市和自治州的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的、在本行政区域具有法的效力的规范性文件。地方各级国家权力机关及其常设机关、执行机关所制定的决定、命令、决议，凡属于规范性者，在其行政区域内，也都属于法的渊源之列。

地方性法规及其他规范性文件，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下才有效。设区的市和自治州的地方性法规须报省（自治区、直辖市）人民代表大会常务委员会批准后实施。地方性法规可规定的事项主要包括执行法律法规的规定需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项、属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。我国地方性法规一般采用“条例”“规则”“规定”“办法”等名称。如《陕西省水土保持条例》（2013年）、《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》（2016年）等。

设区的市和自治州的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省（自治区、直辖市）的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

（6）民族自治的自治条例和单行条例。民族区域自治是我国的一项基本国策。根据宪法和民族区域自治法，民族自治地方的自治机关除行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权外，同时依照宪法和有关法律行使自治权。省（自治区、直辖市）人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省（自治区、直辖市）人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治条例是一种综合性法规，内容比较广泛。单行条例是有关某一方面事务的规范性文件，一般采用“条例”“规定”“变通规定”“变通办法”等名称。自治条例和单行条例都是依照当地民族特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门对民族自治地方的规定作出变通规定。

（7）特别行政区的法律。宪法规定，国家在必要时设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。特别行政区的法律就是指特别行政区的国家机关在宪法和法律赋予的职权范围内制定或认可，在特别行政区内具有普遍约束力的成文法和不成文法。我国实行“一国两制”，特别行政区的法律渊源具有一定特殊性。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》均有具体规定。

（8）国际条约和国际惯例。国际条约是指我国作为国际法主体同外国缔结的双边、多边协议和其他具有条约、协定性质的文件。条约生效后，根据“条约必须遵守”的国际惯例，对缔约国的国家机关、团体和公民就具有法律上的约束力，因而国际条约也是当代中国的法律渊源之一。

国际惯例是指国际法院等各种国际裁决机构的判例所体现或确认的国际法规则和国际交往中形成的共同遵守的不成文的习惯。国际惯例是国际条约的补充。

2.1.5 法律部门与法律体系

（1）法律部门。法律部门也称部门法，是根据一定标准和原则所划定的调整同一类社会关系的法律规范的总称。由于社会关系复杂交错，彼此联系，很难将不同法律部门截然分开。实际中，有的社会关系需要由几个法律部门来调整，如涉及水土保持关系需要水土保持法、行政法、经济法等相关部门加以调整。

法律部门离不开法律文件，但是单一法律文件不能涵盖一个完整的法律部门。大多数法律文件包含多个法律部门的规范，如大量行政法的法律文件中都含有规定刑事责任的刑法规范。

根据不同的标准，可对法律部门进行不同的分类。以法所调整的社会关系和方法为标准，可以把法分为不同的部门法，如公法、私法、社会法等；以法规定的内容为标准，可以把法分为实体法和程序法。实体法指规定实体权利、义务关系（包括职权、职责关系）为内容的法，如民法、刑法、婚姻法等；程序法指规定保证实体权利和义务实现所必需的程序为内容的法，如民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等。

1）宪法及其相关法。宪法规定国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律地位和法律效力，是制定一切法律、法规的依据。

2）民商法。民商法是规范民事、商事活动法律的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，称为横向关系。我国采用民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系和人身关系。商法是民法的一个特殊部分，是在民法基本原则基础上适应现代商事活动需要逐渐发展起来的，主要包括民法通则、合同法、担保法、婚姻法等20多件。

3）行政法。行政法是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。

4）经济法。经济法是调整因国家对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范。它是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的新法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面与民商法的联系也很密切，具有相对独立性。在宏观调控方面，有预算法、审计法等；在规范市场秩序和竞争规则方面，有反不正当竞争法、消费者权益保护法、招投标法等；在扩大对外开放、促进对外经济贸易发展方面，有外资企业法、铁路法、民航法等；在自然资源保护和合理利用方面，有水土保持法、森林法、草原法、矿产资源法等。此外，还制定了标准化法、计量法、统计法等。

5）社会法。劳动和社会保障法是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律规范的总和。它是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，调整的是政府与社会之间、社会不同部门之间的法律关系。

6）刑法。刑法是有关犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是它执行法的保护性职能，涉及的社会关系最为广泛；二是具有最严厉的强制性。

7）诉讼与非诉讼程序法。诉讼与非诉讼程序法是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国诉讼法主要包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼3种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度外，还可以通过仲裁这种非诉讼途径。

（2）法律体系。法律体系也称为部门法体系，是指一国的全部现行法律规范，按照一定的标准和原则，划分为不同的法律部门而形成的内部和谐统一、有机联系的整体。法律体系是一个国家全部现行法律规范在分类组合为不同的法律部门的基础上构成的有机联系的统一整体。调整不同方面社会关系的法律规范被区分为不同法律部门，但它们又是一个统一整体，具有共同的原则、精神和概念系统，在内容上相互协调，在效力上相互联系，共同实现法律总体目标。法律体系是由一国现行的内法构成的，不包括国际公法、历史上已经废止以及在制定中还未生效的法律。

2011年颁发的《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。概括地说，我国当代法律体系主要由7个法律部门和3个不同层级的法律规范构成。7个法律部门是宪法及其相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等。3个不同层级的法律规范是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。

2.1.6 法的效力

法的效力即法的约束力，指法作为国家意志所具有的约束力和强制性。法的效力包括等级效力、时间效力和范围效力。

2.1.6.1 法的效力等级

法的效力等级是指一国法律体系中不同形式的法律规范在效力方面的等级差别。法的效力等级确定遵循以下3个原则。

（1）上位法优于下位法。上位法优于下位法原则，又称为“高一级的法优于低一级的法”，是确立不同位阶法律规范之间的法律适用规则。《立法法》第八十七条至第九十一条确立了该原则的法律适用规则，具体包括以下方面。

1）宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触。

2）法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

3）行政法规的效力高于地方性法规、规章。

4）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

5）省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

6）自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

7）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

根据上述原则，下级法不得与上级法相抵触，当出现抵触情况时，应采用上级法的规定。值得注意的是，在上位法允许下位法对其作出变通规定，或者下位法的具体细则没有抵触上位法时，则应优先适用下位法，变成“下位法优于上位法”。

此外，人民法院在审理行政案件时，除了以法律、行政法规和地方性法规为依据外,还可以“参照”规章。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”这其实意味着，人民法院对于部门规章既可以参照适用，同样也可以不参照适用。

水土保持工作实践中，《水土保持法》是上位法，《中华人民共和国水土保持法实施条例》是下位法，二者关系适用这一原则。

（2）新法优于旧法。新法优于旧法原则，也称后法优于先法原则，是指新法、旧法对同一事项有不同规定时，新法的效力优于旧法。该原则的适用，是以新法生效实施为标志，新法生效实施后适用新法，新法实施前包括新法公布后尚未实施这段时间，仍沿用旧法，新法不发生效力。但有一个例外，即刑法上的从旧兼从轻原则，即新法不认为是犯罪或新法处理较轻的，可适用新法，目的是最大限度地保护当事人的利益。

（3）特别法优于一般法。特别法优于一般法原则，指同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，针对特定群体、特定领域、特定地区的特别规定与一般规定不一致的，特别规定的效力高于一般规定的效力。

2.1.6.2 法的效力范围

法的效力范围是指法律规范的效力所及的范围，也就是法的适用范围，包括空间效力范围、时间效力范围和对人的效力范围3个方面。法的空间效力范围指法律规范生效的地域范围；法的时间效力范围指法律规范的有效期间，包括开始生效时间、终止时间和有无溯及力等；法对人的效力指一国法律规范可以适用的主体范围。

法的溯及力指法律溯及既往的效力，即新法可否适用于其生效以前发生的事件和行为的问题。具有溯及力表示可以适用，不能适用表示没有溯及力。《立法法》第九十三条规定，我国的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，不论效力等级高低，原则上都没有溯及力。但是，当违法行为处于持续状态，直至新的法律、法规和规章颁布实施后，该违法行为可以根据新的法律、法规和规章进行处罚。

2.1.6.3 同等效力的法律规定的适用关系

（1）法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

（2）行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

（3）地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决。

1）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

2）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

3）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

4）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

2.1.7 法的制定

法的制定，即通常所说的立法，是指一定的国家机关按照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其他规范性文件的活动。立法具有广义和狭义之分。狭义的立法指国家最高权力机关及其常设机关依法制定、修改和废止宪法和法律的活动。广义的立法泛指一切有权的国家机关依法制定各种规范性法律文件的活动。《立法法》对立法采用的是广义的概念。

2.1.7.1 立法体制

立法体制主要包括立法权限的划分、立法机关的设置和立法权的行使等各方面的制度，核心为立法权限的划分。立法权是指一定国家机关依法享受的制定、修改、废止法律等规范性文件的权力。享受立法权是立法的前提，立法是行使立法权的过程和表现。

根据我国宪法规定，我国是一元性多层次的立法体制，人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用，具体如表2-1所示。

2.1.7.2 立法原则

立法原则是指导立法主体进行立法活动的基本准则，是立法过程中应当遵循的指导思想。我国《立法法》确定的立法原则主要包括合法性原则、实事求是原则、原则性和灵活性有机结合原则、稳定性与连续性原则。

（1）合法性原则。一切立法都必须以宪法和法律为依据，符合宪法和法律要求。立法主体、立法权限、立法内容、立法程序都应符合法律规定。

（2）实事求是原则。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治国必须坚持从中国实际出发，从我国基本国情出发，从大多数人的利益和要求出发。这就要求立法机关要深入实际、深入群众，认真调查研究，把主观需要和客观可能有机统一。

（3）原则性和灵活性有机结合原则。在立法过程中要做到原则性和灵活性相结合，即在坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的前提下，从实际出发，找到实现原则性所需的各种具体形式、方法和步骤，科学合理地规定权利与义务、权力与责任。

（4）稳定性与连续性原则。稳定性是指法律一经颁布生效，就应当保证在一定时期内保持相对固定，不能朝令夕改，否则法律就会失去预测性，不利于建立稳定的法律秩序。法律的连续性是指制定、修改、补充法律时应当保持与原有法律在内容和效力等方面的衔接。

2.1.7.3 立法程序

立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意从而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。立法程序规范、严谨与否，对维护法的权威性、稳定性和连续性，保障立法质量具有举足轻重的意义。我国《立法法》规定了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的立法程序，主要包括法律案的提出、法律案的审议、法律的表决和通过、法律的公布。其他立法程序一般参照执行。

水土保持法律实践中，立法可以分为准备阶段、确立阶段和后续阶段，三个阶段既相互独立又相互联系。

（1）准备阶段。准备阶段也称为起草阶段。这一阶段从提出的立法建议被列入起草工作开始，主要围绕起草规范性法律文件草案进行的各项工作，如有关的调查研究，草拟法律条文，按照立法技术要求进行相应的修改、补充，同有关机关、组织和人员协商、征求意见等，直至将草案提交有权制定法律的机关进行审议、讨论。

（2）确立阶段。确立阶段也称为通过阶段。各种立法活动主要围绕4个环节进行，即法律案的提出—审议—表决—公布。与准备阶段相比，确立阶段在形式上更具法律化、制度化和程序化，通常所说的“立法程序”主要指这个阶段的过程和步骤。

（3）后续阶段。后续阶段主要是对已经制定的规范性文件进一步完善的过程。通常包括立法解释、法的修改和补充、实施细则的制定、法的废止、法的整理、法规汇编、法典编纂等。

2.1.8 法的解释

法的解释是指一定的解释主体根据法定权限和程序，按照一定的标准和原则，对法律的含义以及法律所使用的概念、术语等进行进一步说明的活动。按照解释主体和法律效力的不同，法律解释可以分为正式解释和非正式解释。正式解释也称为法定解释、有权解释或官方解释，是指由特定的国家机关在其职权范围内所作的有法律效力的解释。正式解释又可分为立法解释、司法解释和行政解释。

（1）立法解释。立法解释通常包括全国人大常委会对宪法和法律所进行的解释，国务院对行政法规的解释，以及其他国家机关对自己制定的规范性文件进行的解释。例如《中华人民共和国水土保持法释义》《中华人民共和国水法释义》。

（2）司法解释。司法解释是指国家司法机关在法律适用过程中，对具体应用法律规范的有关问题所进行的解释。在我国，司法解释又可以分为两种：一是审判解释，是指最高人民法院在审判工作中对具体应用法律的有关问题所进行的解释，它对地方各级人民法院和专门人民法院具有普遍的约束力；二是检察解释，是指最高人民检察院在检察工作中对具体应用法律的有关问题所进行的解释，它对地方各级人民检察院和专门人民检察院具有普遍的约束力。

（3）行政解释。行政解释是指国家行政机关依法处理其职权范围内的行政事务时，对具体应用法律的有关问题所进行的解释。在我国，行政解释分为两种：一是国务院对如何具体应用法律及国务院所属各部门对如何具体应用行政规范所作的解释；二是地方人民政府对如何具体应用行政法规和地方性法规所作的解释。

（4）非正式解释。非正式解释也称无权解释、非法定解释、非官方解释，是指未经授权的国家机关、社会组织或公民个人对法律规范所作的没有法律效力的解释。非正式解释又可以分为两种：一是任意解释，是指公民、当事人、辩护人、代理人、社会组织或未经授权的国家机关，按照自己的理解对法律规范所作的解释；二是学理解释，是指有关专家、学者在学术研究、法学著作、法学教育和法制宣传中，对法律规范所作的解释。非正式解释虽然不具有法律效力，但是对法律制定和适用具有重要价值。