第五节 水利工程建设安全监理的内涵、依据及适用范围

一、水利工程安全监理的概念

水利工程建设安全监理是指工程监理单位受建设单位（或业主）的委托，依据国家有关建设工程的法律、法规、强制性标准和合同文件，对建设工程安全生产实施的监督检查。

水利工程建设安全监理是建设工程监理的重要组成部分，也是建设工程安全生产管理的重要保障。建设工程安全监理的实施，是提高施工现场安全管理水平的方法，也是建设管理体制改革中加强安全管理、控制重大伤亡事故的一种新模式。

二、水利工程安全监理的行为主体

《建筑法》规定：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。”这是我国建设工程监理制度的一项重要规定。建设工程安全监理是建设工程监理的重要组成部分，因此，它只能由具有相应资质的工程监理单位来开展监理，建设工程安全监理的行为主体是工程监理单位。

建设工程安全监理不同于水行政主管部门安全生产监督管理。后者的行为主体是政府部门，它具有明显的强制性，是行政性的安全生产监督管理，它的任务、职责、内容不同于建设工程安全监理。

监理人员是业主委托的监督管理人员，而不是生产管理人员，当监理人员在审查方案或现场检查发现隐患时，只能够向施工单位的项目经理部发出监理指令或通知要求施工单位进行处理，也就是说监理人员只能通过施工单位才能做到消除隐患，预防安全事故，而不能直接做到消除隐患。正因为监理人员的安全管理是间接的和补充的监督管理，只要监理工作符合有关规范与法规的要求，发生安全事故时是不能追究监理单位或监理人员责任的。

监理工作是一个整体，不可将安全工作与其他监理工作隔离开来，比如在审查施工方案或专项施工技术措施中的技术可行性、可靠性等方面的同时，对其安全验算进行审查，在进行质量检查、旁站或巡视时，均可进行安全方面的查看，以发现可能存在的安全隐患，并进行处理。

三、安全监理与工程监理之关系

1.安全监理是工程监理单位的重要工作内容之一

《建筑法》所规定的工程监理仅包括监理单位对工程施工质量、进度和投资进行的监控，并以合同、信息管理、协调管理为手段进行的综合的工程技术咨询服务的活动。而按照国务院《建设工程安全生产管理条例》规定，安全监理是指监理单位对建设工程安全生产所实施的监督管理与技术咨询活动。因此，安全监理是工程监理单位的重要工作内容之一。

2.安全监理与工程监理两者有紧密的联系和许多共同点

安全监理与工程监理两者同属于合同环境条件下的专业化、社会化监理的范畴，在一定情况下施工安全事故与质量安全事故的发生有着相同的内部机理，施工安全与质量安全两者之间相辅相成，又相互影响，往往同时出现。就施工阶段监理工作而言，质量和安全是统一的、密不可分的和同样重要的。

3.安全监理与工程监理两者有一定的区别和许多的不同点

（1）工程监理工作范围包括工程建设的各个阶段，而安全监理主要是仅限于施工阶段，即安全监理是工程监理中的一个部分。

（2）工程监理是以工程建设产品生产为中心，而安全监理是以施工过程安全生产行为活动监控为重点，即安全监理主要是对建设施工生产生活区域作业人员行为安全与健康、设备设施安全状况、财产安全和环境安全等为工作重点。

（3）工程监理主要是维护建设单位的利益，而安全监理不仅要维护业主的利益，还要面向社会大众，维护公共安全利益、劳动作业人员和承包商的利益。

（4）工程监理的质量安全事故一般可以补救，而安全监理的人身伤害事故却无法补救，所以，《安全管理条例》对安全监理的责任及违规处罚比较重，安全监理单位所承担的风险比较大。

（5）工程监理的质量安全事故有较长的潜伏期，而安全监理的安全事故则往往是突发性的。

（6）工程监理不仅要做好事前预控，而且还要做好事中控制和事后监控，但安全监理必须事前预防控制为根本。

四、水利工程安全监理的依据

水利工程建设安全监理的依据包括有关安全生产、劳动保护、环境保护、消防等的法律法规和标准规范、建设工程批准文件和设计文件、建设工程委托监理合同和有关的建设工程合同等。

1.有关安全生产、劳动保护等的法律法规和标准规范

有关建设工程安全生产、劳动保护等的法律法规和标准规范包括：《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国消防法》等法律法规，《建设工程监理规范》、《水利工程建设安全生产管理规定》、《水利工程建设项目施工监理规范》、《水利工程建设监理规定》以及有关的工程安全技术标准、规范、规程等部门规章，以及地方性法规等。

2.建设工程批准文件

建设工程批准文件包括：批准的可行性研究报告、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证以及初步设计文件、施工图设计文件、施工组织设计、已批准的监理规划等。

3.委托监理合同和有关的建设工程合同

工程监理单位应当根据两类合同进行安全监理。这两类合同包括：工程监理单位与建设单位签订的建设工程委托监理合同，建设单位与施工承包单位签订的有关建设工程合同。

五、工程安全监理的范围

工程建设的安全生产管理在《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规中，归纳为两方面：一个是永久性工程的工程质量引发的工程安全；另一个是为实现工程实体，即建筑产品建造过程的生产安全。

对于监理单位在实施监理过程中不按合同约定履行义务，无论是过失还是故意，对永久性工程因工程质量引发的工程安全事故，并造成严重后果的，直接责任人都要承担“刑事”责任；当不按合同约定履行义务，该监督检查的项目不检查或不按规定检查或者与承包商串通，为承包商牟取非法利益，使建设单位造成损失的要承担“民事”责任；当规章要求审查而未审查、发现的违规行为要求应警示报告而不作为时，监理单位要承担“行政”责任。

为此，应将监理单位、监理人员在实施监理过程中的安全生产责任范围准确界定在现行的法律法规的范围之内，做到不缺位、不错位、不越位，不使任何机构、任何人员肆意解释和扩大监理责任；同时做到责任明确，客观、科学、合理、易操作，以便监理单位切实履行好《条例》规定的职责。

《条例》规定了监理单位安全生产管理的主要责任范围是：

（1）审查施工组织设计中安全技术措施或专项施工方案。

（2）在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改。

（3）情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。

（4）施工单位拒不整改或者不停止施工的，应当及时向有关主管部门报告。

（5）应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理。

监理人员对于安全生产管理工作只能抓大事，要抓危险的事，要抓力所能及的事。不能因为监理人员自己做不到、做不了或不该做的行为，事后发生了安全事故，来让监理人员去承担相关的责任。如果事无巨细地将所有安全预防工作全部纳入监理工作的内容之中，第一，监理单位做不到；第二，施工单位会无法适应监理单位过多过细的管理，或者使施工单位丧失安全管理第一责任人的信念，从而导致更多的安全事故；第三，使监理人员心理发生错位，分不清监理单位与施工单位的安全职责区分。

六、安全监理与参建各方的关系

1.安全监理与政府安全监督部门之间的关系

安全监理与政府安全监督的工作目标是一致的，但两者所处的监督管理地位、性质和工作特点是不同的，其管理的措施及力度也是不一样的。安全监理是受建设单位委托对施工单位安全生产实施的一项专业技术管理咨询服务，是协助业主对工程建设安全生产过程和行为实施全面监督管理；而政府安全监督是代表国家对工程建设参加各方的安全生产行为进行行政执法监督，且其具有行政处罚权。安全监理的监管对象是施工单位，而政府安全监督的监管对象包括工程建设参建各方，也包括安全监理单位。就监管工作内容而言，安全监理的监管工作是全过程、全方位，更具体、更细致，而政府监督的监管工作着重随机抽查，宏观监控。

2.安全监理与建设单位的关系

安全监理单位与建设单位是委托与被委托的合同关系，安全监理是受建设单位委托对施工单位安全生产实施专业技术管理咨询服务，是协助业主对施工单位安全生产过程实施全过程监督管理，代表建设单位的利益，按安全监理合同规定的范围及权限处理关于施工中的安全生产管理事宜。建设单位对安全监理单位的安全监理工作实施指导、考核和负责。

3.安全监理与施工单位的关系

安全监理单位与施工单位是建筑市场上完全独立和平等的两个法人经济实体。安全监理单位与施工单位是监理与被监理的关系，但双方的工作目标是一致的，安全监理应尊重、督促、检查和协助施工单位完善施工过程中的各项安全监理制度和安全技术措施，实现安全生产。安全监理对施工单位的不安全行为只能依照合同授予的权限进行监督管理，并可要求其进行限期整改或停工整改，但对其拒不整改的不安全行为只能报告建设单位和行政主管部门进行处罚。