2.2.3 工业水环境监管中的委托-代理风险

（1）监管参与主体委托-代理风险的产生原因。工业水环境监管参与主体的委托-代理风险直接影响到监管的有效性，根据现有的监管理论和实践的研究成果，将这种风险产生的原因归结为以下几方面。

1）监管俘虏论。在中央监察和公众及非政府组织的约束力不强的情况下，地方政府及水环境行政主管部门往往为了当地的经济利益产生地方保护主义倾向，变相保护和鼓励当地的污染企业。另外，还有一些地方政府会默许排污企业采取通过增加排污总量的方法来降低污染浓度，从而造成水污染的加剧。这类从监管者自身的利益取向出发而产生的委托人违规，被称为“监管俘虏论”。“监管俘虏论”是从修正的公共利益监管理论关于“监管者是为公共利益服务”的基本假设出发，认为监管有利于作为生产者的特定利益集团，监管提高的是特定利益集团的利润水平而非公众的福利水平，以此来解释监管委托-代理风险的原因。监管俘虏可以理解为地方政府及水环境行政主管部门被特定利益集团俘虏，以满足特定利益集团的需要，政府监管成为特定集团（即被监管者）获得更多利润的工具。

2）信息不对称。在委托-代理关系中，委托人和代理人存在信息的不对称，代理人了解自身的产污量和治污成本，但他们有隐藏信息以期获得更多收益的机会主义动机。委托人在获取代理人信息时将付出高额的成本，若监督成本的提高超出了预期收益，委托人便会降低监督水平成为信息劣势一方。这种基于监管者面临的外部约束条件的委托-代理风险原因，被称为“信息不对称论”。Sappington和Stiglitz（1987）^［153］等学者认为，监管的有效性依赖于监管者所拥有的信息，监管者与被监管者之间的信息不对称导致了监管的盲目性，造成了监管的不力。Laffont和Tirole（1993）^［154］则在监管者和被监管者的信息结构、约束条件和可行工具的前提下，将监管有效性问题作为最优机制设计问题进行分析。他们分别建立了复杂的数学模型对信息不对称情况下的政府监管做了深入分析，结果表明由于信息不对称的存在，监管效率和信息租金存在一种相互矛盾的关系。

主流经济学往往把政府视为社会公共利益的代表，企业视为利润最大化的追求者。由于环境的外部性，导致公共利益和企业利益存在冲突，政府和企业需要平衡各自的行为以谋求合作。在信息完全的状态下，政府和企业都可以准确无误地观测到彼此真实的决策行为和支付函数，即政府能够判断企业选择了何种环境战略和所需支付的成本、社会所获取的公共收益总和。同样的，企业也能判断政府为环境问题所做出的奖励和惩罚措施及其执行成本，这样政府就可以利用公权力精准地规范企业的战略选择。但事实上，企业往往比政府更了解自身的环境战略选择以及成本参数等众多信息，政府为获取相关的真实信息，不得不支付昂贵的信息成本，有时这种信息的获取甚至是得不偿失的。相比之下，政府的行为和成本等信息却是作为公共信息为企业所轻易获得，而企业又有隐瞒这些信息以利于获取利益的动机，造成政府与企业之间的信息不对称，见表2.6。

表2.6 工业水环境监管中相关主体之间的信息不对称

此外，工业水环境监管参与主体的委托-代理风险的产生还与人的有限理性和水环境资源的公共物品属性有关。①人的有限理性。人类天性中有一种道德上的不负责任或者说是道德上的冒险精神，当时间、信息、知识、技巧、预见等方面存在不确定性时，就可能发生机会主义、搭便车等非理性行为，反映在企业水环境行为选择上就是违法偷排生产废水的动机。②水环境资源的公共物品属性。水环境资源同自然界中的其他资源一样，具有公共物品属性、非排他性和非竞争性。单个排污企业增加投资用于水污染物治理，带来的水环境质量改善将会被所有排污企业及周边居民共享，同时单个排污企业违法偷排的投机行为所造成的损失也会由其他排污企业及周边居民共同分担，因此这种权利和责任的双重外部性会导致工业水环境监管中的委托-代理风险。

（2）监管参与主体的“逆向选择”和“道德风险”问题。以上原因综合在一起共同影响着政府和企业间关于环境战略的博弈结果。“逆向选择”和“道德风险”问题削弱了工业水环境监管的效果，而传统的水环境监管采用的手段多为规制和惩罚，激励手段不足，而激励是迫使代理人从自身利益出发做出符合委托人利益行为的有效机制，因此需要加强针对激励机制的研究，在“激励-约束-监督”一体化管理框架下研究工业水环境监管机制。

1）企业的“逆向选择”问题。为激励企业开展生产废水治理和清洁生产工艺改造等减排行动，政府往往会提供给企业一些财政资金支持、税费减免、低息贷款等补贴措施。对于完成减排任务较好的企业将予以较大额度的补贴，对于完成减排任务相对不足的企业会予以较小额度的补贴。在提供补贴额度的选择上，很可能出现企业的“逆向选择”问题。在建立工业水环境监管的委托-代理关系之前，排污企业已经掌握了政府所不了解的水污染物处理成本等私人信息，因而从自身利益出发，有动机利用这些对政府不利的信息与政府达成对自己有利的共识，而政府则会因为信息劣势处于对自身决策不利的地位上。另一方面，由于政府无法准确地明晰企业的出水效果和付出的治污努力之间的关系，从而不能恰当地确定企业的水环境行为类型和水污染物处理能力。因此，为了降低错误地判断企业类型所付出的高额补贴成本，政府往往会倾向于全部给企业以较低额度的补贴。这种情况导致的结果将是有着长远发展战略的企业将会出于自身成本等原因，无法进一步开展环境经济可持续发展的企业水环境管理战略，最终造成这种企业退化为环境机会主义者，使得整个工业领域“劣质者驱逐优质者”。

2）企业的“道德风险”问题。政府和企业达成了水环境监管的共识之后，排污企业为了完成自身的经济收益目标，依靠私有信息而进行不被政府环境监察执法人员察觉的“隐藏行动”。包括如“私设暗管”，用稀释手段“达标”排放，非法排放有毒物质，建设项目“未批先建”“批小建大”“未批即建成投产”以及“以大化小”骗取审批，拒绝、阻挠现场检查，为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样点，涂改、伪造监测数据，拒报、谎报排污申报登记等“道德风险”行为，使社会公共利益受损。“道德风险”产生的原因主要是私人信息的存在，在产生“道德风险”的委托-代理关系中，委托人在监管机制实施过程中，对代理人的任何一个决策都进行完全监督在实践中是不可能的，或者是因为成本太大而没有必要。这样便会产生信息不对称，委托人一般只能观测到结果，而不能直接观测到代理人的行动。当委托人的利益取决于代理人的行动时，代理人在其自身利益最大化的同时会产生损害委托人的“隐藏行动”，这最终将导致契约履行的低效率。

3）地方政府的“道德风险”问题。地方政府既是中央政府-地方政府这一级委托-代理关系的代理人，又是地方政府-企业这一级委托-代理关系的委托人，这一双重身份使得地方政府成了“双重利益代表”，可能发生角色错位和利益越界。具体来说，在政治激励和财政约束的制度环境下，地方政府的行为动机主要是追求政治晋升和提高地方财政收入。晋升的动力牵引着官员专注于经济发展，提升政绩，尤其是核心领导人任期内的短期政绩；财政的压力导致地方政府为了完成上级任务来提升政绩，也为了财政资金宽裕、改善个人福利，地方政府不得不专注于经济发展来弥补收支缺口。同时，预算内收入难以为地方政府提供稳定和充足的财源，这时的地方政府常常存在财政困难，并且从上至下问题层层突出，尤其是县乡一级政府。在这种背景下，地方政府对预算外收入有很强的依赖性。在预算外收入中，“行政事业性收费”是主要的收入项目，约占总预算收入的70%，并且主要的收费对象为企业。在以企业作为收入主要来源的背景下，地方政府为保护当地产业的发展，常常会利用手中权力为企业提供各种便利，变相保护和鼓励污染企业，这种情况促成了地方政府的“道德风险”问题。