第二节　省界工程管理

一、南四湖的历史沿革

(一)南四湖基本情况

南四湖位于山东省西南部，是南阳湖、独山湖、昭阳湖、微山湖四个串联湖泊的总称。南四湖是我国第六大淡水湖泊，湖面南北长约125km，东西宽5～25km，比降平缓。南四湖位于淮河流域北部，流域面积31700km2(山东省内流域面积25700km2)。其中:湖东地区8580km2，湖西地区21854km2，湖面面积1266km2。1958年为了灌溉、蓄水的需要，在湖腰开始兴建了二级坝枢纽工程(1975年竣工)将南四湖分成上、下级湖。二级坝以上为上级湖，包括南阳、独山及昭阳湖一部分，南北长67km，36.3m水位时，湖面面积606km2。二级坝以下为下级湖，包括昭阳湖一部分及微山湖，下级湖南北长58km，35.8m水位时，湖面面积660km2。上级湖正常蓄水位为34.2m(1956年废黄河基面高程，下同)，死水位33.0m，调节湖容6.56亿m3，下级湖正常蓄水位32.5m，死水位31.5m，调节湖容4.72亿m3。直接入南四湖的大小河流共53条，其中入上级湖的29条，入下级湖的24条。

南四湖上级湖流域面积占88.4%，多年平均来水量25亿m3。自二级坝枢纽建成以来，二级坝闸多年平均年下泄水量15亿m3。

(二)国家对南四湖管理的意见

1953年，微山县由中央人民政府政务院以《关于同意山东省以微山等四湖区为基础将湖内纯渔村及沿湖半渔村划设为微山县的批复》[(53)政政邓字第136号]批准成立，并明确:“同意山东省以微山、昭阳、独山、南阳四湖湖区为基础，将湖内纯渔村及沿湖半渔村划设为微山县。”该文附件中明确:“除独山、南阳两湖全部属山东所辖外，同意将昭阳、微山两湖全部划归山东，以便与南阳、独山两湖统一成微山县，进一步加强湖区工作领导。”依据《中华人民共和国水法》、《山东省水资源管理条例》等法律法规的规定，微山县人民政府全面负责微山县行政辖区内南四湖的水资源管理工作。依法征收了行政辖区内取用水单位的水资源费;依法对行政辖区内取用水单位实施取水许可制度;依法加强了计划用水、节约用水的管理;依法加强了对南四湖水资源的监测管理，建立了南四湖水质动态监测网络，山东省南四湖流域设立了36个水文(位)站，29处水质监测站点和62处雨量站，积累了50余年的水资源监测资料和监测经验。

南四湖的用水矛盾由来已久，湖区群众为排水、引水和争夺湖田、湖产而屡起争斗，造成人员伤亡。1980年5月，原国家农委以国农办字〔1980〕第50号文批转水利部《关于处理苏鲁两省南四湖地区边界水利问题的报告》，明确规定:“鉴于南四湖其水源不足，两省都应合理规划，节约使用……两省都同意下述分水原则:上级湖用水以山东为主，下级湖用水以江苏为主。两省分水量为上级湖蓄水位在34.5m时，江苏可以引水1.5亿m3;下级湖蓄水位在32.5m时，山东可以引水1.5亿m3。如果达不到这一蓄水位，两省分水量均按比例相应减少。死水位(上级湖33m，下级湖31.5m)以下的用水问题，视当时干旱缺水情况，由淮委主持会同两省协商解决。”国农办字〔1980〕第50号文明确指出，“无论是当前，还是从长远看，沿湖的主要河流在河口建闸控制运用是必要的”。

为了进一步落实国农办字〔1980〕第50号文，1982年5月，原水利电力部以〔1982〕水电水规字第28号文下发了《水利电力部关于南四湖分水及控制运用管理问题的补充规定》。

(1)关于分水问题。

关于分水问题，规定每年汛后分水一次，由淮河水利委员会召集江苏、山东两省水利厅及有关地(区)研究确定。分水时，以汛末(9月30日)蓄水位为依据。上级湖以山东用水为主，当汛末蓄水位为34.5m时，江苏可引用水量1.5亿m3;蓄水位低于34.5m时，江苏引用水量按比例相应减少。下级湖用水以江苏用水为主，当汛末蓄水位为32.5m时，山东可以引用1.5亿m3;蓄水位低于32.5m时，山东引用水量按比例相应减少。对于9月30日以后的入湖水量(包括引黄退水)和湖内蒸发、渗漏等损失，不再重新分配。

(2)关于引用死水位以下水量问题。

上级湖死水位仍定为33m，下级湖死水位仍定为31.5m。当湖水位降至死水位时，为保证湖、渔产的需要，原则上农业灌溉不得再引用，遇特殊干旱年，需要动用死水位以下水量时，由淮委主持会同两省商量解决。

(3)关于分水运用控制问题。

为合理使用上级湖水量，在杨官屯河闸修建前，徐沛河上大王庄闸应堵闭，苏北堤河闸应严加控制。

(三)南四湖工程管理现状

(1)流域管理机构管理范围。

湖西大堤、二级坝枢纽、蔺家坝节制闸、韩庄节制闸、伊家河节制闸、复新河节制闸及船闸、胜利渠首闸、刘桥提水站、苏北堤河闸、大王庄闸、大屯闸、挖工庄东闸、挖工庄西闸等由淮委沂沭泗水利管理局管理。

(2)地方管理机构管理范围。

除流域管理机构直接管理的工程外，南四湖其他水利工程由山东、江苏两省有关部门管理。

1)山东省成立了省水利厅直属的山东省淮河流域水利管理局和南水北调管理局，管理山东省淮河流域的有关水利工作;还成立了山东省南四湖环境管理委员会办公室和山东省环境保护厅管理的南四湖流域水环境监测中心站，负责南四湖流域的水污染监督、监测工作;入湖河道及沿湖涵闸控制工程主要由济宁市任城区、鱼台县、微山县所属的县区水利局或乡镇直接管理;取水泵站按管理权属由县、乡镇、村、组或取水单位实行分级管理。

2)江苏省有徐州市的铜山、沛县二县与南四湖接壤。境内入湖河流、引水涵闸主要由两县水利局进行管理;取水泵站按管理权属由县水利局、乡镇水利站和取水单位进行管理。

南四湖湖区航道工程和航道建筑物工程均由所在市(县、区)航运主管部门管理。

(3)湖东堤管理。

湖东堤贯穿山东枣庄、济宁两市，全长107.47km，山东设省、市、县湖东堤工程三级管理机构，负责湖东堤的运行管理。

(四)南四湖区域南水北调东线一期工程情况

南水北调东线第一期工程在南四湖区域建设实施了南四湖水资源控制及水质监测工程、韩庄泵站、蔺家坝泵站、二级坝泵站、下级湖抬高蓄水位影响处理工程等工程项目。

南四湖水资源控制工程建设内容包括姚楼河闸、杨官屯河闸、大沙河闸、潘庄引河闸4座水资源控制闸。水资源监测工程主要是依托鲁苏两省已有水资源监测网络，补充建设水量监测、水质监测、南四湖水资源监测中心和水质水量数据传输网络系统等内容。

韩庄和蔺家坝泵站是南水北调东线第一期工程的第九级泵站，主要任务是分别经韩庄运河、不牢河调水入下级湖，工程规模分别为125m3/s、75m3/s;二级坝泵站是东线第一期工程的第十级泵站，位于山东省微山县境内，主要任务由下级湖抽水入上级湖，工程规模为125m3/s。

二、国务院与国家有关部委对东线省界工程管理体制的意见

从南水北调规划阶段，东线工程管理体制一直是讨论的焦点问题，虽然经过多次开会协调，也没有完全一致的意见。

(1)2002年9月，国务院批复的《南水北调工程总体规划》中，没有对省界工程管理提出具体意见。

(2)2003年4月16日，水利部会同山东、江苏两省政府在北京召开了省部联席会议，协调加快治淮东调南下及南水北调东线工程建设。会议由时任水利部副部长张基尧主持;部有关司局，山东、江苏两省分管省长、发改委、水利厅负责同志参加。山东省由陈延明副省长带队。会议为推进两项工程顺利建设，最早提出了“省界工程”概念，并明确提出了“搁置争议，先行建设”的原则。经反复协商，形成了省部联席会议纪要(水规计〔2003〕171号)。会议纪要确定南水北调东线省界工程包括:南四湖水资源控制(包括大沙河闸、杨官屯河闸、姚楼河闸、潘庄引河闸)和监测工程、骆马湖水资源控制工程、台儿庄泵站、蔺家坝泵站和二级坝泵站;明确省界工程由山东、江苏两省委托水利部淮委组建建设管理单位负责建设管理;运行管理阶段管理体制则需另行研究确定。

(3)国务院建委会确定的法人组建方案。国务院南水北调工程建设委员会国调委〔2003〕2号文关于印发《南水北调工程项目法人组建方案》的通知附件中描述，“东线一期工程的江苏和山东省界工程，地处江苏、山东两省水事矛盾突出的地区，东线江苏公司和东线干线公司分别以合同方式委托淮委下属的专业化工程项目建设管理机构，具体承担江苏、山东省界工程的建设管理，以确保江苏、山东省界工程顺利实施。江苏、山东省界工程完工并通过验收后，工程及形成的资产按照合同关系移交项目法人并继续以合同方式委托淮委管理机构运行管理”。

(4)2008年11月，经国务院同意，国家发改委批复的《南水北调东线第一期工程可行性研究总报告》中明确:“东线一期工程中涉及江苏、山东两省交接水的工程和两省取水、用水区域的工程为省界(际)工程”，“省界(际)工程包括南四湖水资源控制和水质监测工程、骆马湖水资源控制工程、台儿庄泵站、蔺家坝泵站和二级坝泵站”;“省界(际)工程建成后，由淮委组建南水北调东线省界(际)工程管理局，受江苏水源有限责任公司和南水北调东线山东干线有限公司委托，负责省界(际)调水工程的运行管理”。

(5)2012年2月，国务院南水北调办《关于南水北调东线一期江苏、山东省际工程管理设施专项工程初步设计报告的批复》(国调办投计〔2012〕21号)明确:“苏鲁省际工程管理设施专项工程由水利部淮河委员会直接负责建设管理。南水北调东线一期江苏、山东省界工程设置两级管理机构。一级管理机构为省界工程管理局，设在徐州。省界工程管理局下设大沙河闸、姚楼河闸、杨官屯河闸、潘庄引河闸、骆马湖水资源控制工程管理局和台儿庄泵站、蔺家坝泵站、二级坝泵站管理处以及南水北调东线省界水资源检测中心9个二级管理机构。”

(6)2012年5月，国务院南水北调办在北京就南水北调东线一期江苏、山东省界工程管理设施专项工程和调度运行管理系统建设管理事宜，召开了专题会议，水利部淮河水利委员会(简称淮委)、淮委沂沭泗水利管理局、江苏南水北调办公室、江苏水源公司、山东南水北调局、山东干线公司参加会议。会议纪要确定:“淮委沂沭河泗局作为建设管理单位，负责江苏、山东省界管理和运行项目的建设管理工作并组建现场建设管理机构。现场建设管理机构的主要负责人及技术负责人的任命与变更需报国务院南水北调办备案。”

三、山东省对东线省界工程管理体制的意见

在南水北调东线一期规划、总体可研以及征求意见等阶段，山东省政府、省发改委、省水利厅先后多次行文国家发改委、水利部、国务院南水北调办，提出了对于东线一期工程管理体制、省界工程管理等方面的意见或建议。仅2010年后，山东省人民政府、山东省人民政府办公厅先后以鲁政字〔2010〕108号文、鲁政办字〔2010〕118号文、鲁政字〔2011〕58号文、鲁政字〔2011〕59号文、鲁政办字〔2012〕151号文和鲁政呈〔2012〕83号文，多次要求应按照属地管理的原则，由山东、江苏两省相应管理机构具体负责各自境内工程的运行管理，实行省界交水管理的要求。2013年5月6日山东省以鲁政字〔2013〕88号文件再次明确表明:不同意所谓“鲁苏省际公司”负责山东省境内台儿庄泵站、万年闸泵站、韩庄泵站、二级坝泵站、长沟泵站的运行管理;同意山东、江苏两省分别负责各自境内工程的运行管理，实行省界交水，国家组建的管理机构可以通过信息联网、资源共享、甚至派人进行现场协调和监督管理。

山东省对省界工程管理的意见和要求基于以下考虑:

(1)国务院南水北调办研究确定的东线管理体制，应按国务院政务院批准设立山东省统一管理南四湖的基本原则。

(2)应当利于山东省现代水网的统一调度、运行和管理。南四湖是山东现代水网的重要枢纽和水源地，山东省若不能对二级坝泵站特别是长沟泵站进行直接管理，将难以有效利用南四湖水资源，难以实现“依托南水北调工程构建现代化骨干水网，省内水资源联合优化调度”的目标，利用山东现代水网对全省水资源统一调度、统一配置、统一管理将难以落实。

(3)应当利于山东全省水资源的统筹配置和联合调度。山东省境内的七级泵站是一个联合调度的泵站群，山东省在全国率先实行最严格的水资源管理制度，需要利用境内泵站群对境内水资源进行统一配置和调度。若将台儿庄泵站、万年闸泵站、韩庄泵站、二级坝泵站、长沟泵站五级泵站拿走，就会将山东省境内七级泵站群的联合调度人为割裂开来，将严重影响全省水资源统一调度和优化配置。同时也不能保障山东省泵站群的调度运行安全。

(4)应当利于山东、江苏两省省界社会稳定长远大计。南四湖是历史上全国有名的水事纠纷多发区域，国务院部署的省际勘界任务，目前只剩下该地区没有完成。近几年经过山东、江苏两省的省、市、县政府的共同努力，山东、江苏两省民众冲突才渐渐平息。南四湖有关的管理体制一旦强行改变，将会严重影响来之不易的和谐稳定局面。

(5)应当利于鲁西南地区2万多km2的农田灌溉，如果管理体制不顺，会影响到区域内一系列重要基础设施和成千上万家重大工业企业的防洪安全。