第一节 供电企业的性质

企业内部控制的设计和实施不能脱离行业背景和企业自身的特点。供电企业掌管着电力供应链中的关键环节，其在国民经济中担当着不可或缺的历史使命，自身生产经营特点决定了内部控制对于企业的重要意义。

一、行业背景

电力工业是国民经济的基础产业，是经济发展和社会进步的重要保障。我国是世界上最早生产电力的国家之一，1882年就在上海南京路装机发电。从20世纪80年代开始，中国电力工业进入了高参数、大机组、高电压、大电网阶段。

（一）电力供应链

电力行业的主要产品是电能，是全社会人们生活和生产所需要的公用产品。从整个电力产业上看，上游是发电厂、电力设计院，下游则是各个用电企业和个人，而供电企业承担着电能产品的流转工作。

1.简述

电力的供应链大致可以分为发电、输电、配电、售电4个环节。

不同市场结构中，4个环节的运营部门、运营环境都会有所差别。本书主要介绍我国现有电力市场结构下的电力供应链。

目前，我国已实现“厂网分开”，发电环节由发电企业负责，输配售电环节由供电企业负责。电力供应链见图21。

2.各个环节分析

（1）发电环节。发电环节的主要任务是进行电能产品的生产。发电方式主要分为六种：火力发电、太阳能发电、风力发电、核能发电、水力发电、氢能发电。2012年，全国全口径发电量49774亿千瓦时，比上年增长5.22%。

（2）输电环节。电能的传输是电力系统整体功能的重要组成环节。发电厂与电图21 电力供应链示意图

力负荷中心通常都位于不同地区，通常人们在水力、煤炭等一次能源资源条件适宜的地点建立发电厂，再通过输电环节将电能输送到远离发电厂的负荷中心，使电能的开发和利用超越地域的限制。与其他能源输送方式相比较，输电具有损耗小、效益高、灵活方便、易于调节控制、减少环境污染等优点。

输电与普通行业中的“产品运输”相对应，输电网也就是运输电能产品的“高速公路”，相关部门和企业有调度中心（主要负责输电网络运行安全）、电力公司的网络设施维护部门（有点类似“公路维护”）。按照输送电流的性质，输电分为交流输电和直流输电。

法律规定，在输电环节，通常需要具有法人资格的发电企业与电网经营企业签订有效的购售电合同。由于电网运行的特定性质及关系到国家战略安全的需要，我国的电网行业保持着较高的垄断性质。虽然上网电价由政府制定，但是上网电量主要靠电网调度机构掌握。

（3）配电环节。配电是将电能从降压配电变电站（高压配电变电站）配送到用户端。由于配电环节作为电力供应链的最后一个环节，直接面向终端用户，它的完善与否直接关系着广大用户的用电可靠性和用电质量，因而在电力系统中具有重要的地位。相关部门主要是供电局（公司）负责配电网络的运行与安全的部门等。

（4）售电环节。这里的售电指的是供应方与电能用户之间的交易，区别于发电企业与电网公司之间的购售电交易。电能销售是电力供应链中较为特殊的环节。因为电能产品比较特殊，一旦配送到用户端即被消耗，即完成了销售的实质，而不像普通的商品交易一样有商品配送后的验货、试用、退货等环节。我国的售电模式正在趋于多样化。一方面，原有的售电结算方式，即供电企业向用户销售电能产品后的缴费形式日趋多样化，如银行售电、网上营业厅售电、手机付费，等等。另一方面，部分用户的选择日趋多样化，不再局限于从供电企业购电，还可以从发电企业直接购电。电力行业与社会经济和社会发展有着十分密切的关系，它不仅是关系国家经济安全的战略大问题，而且与人们的日常生活、社会稳定密切相关。随着中国经济的发展，国内对电的需求量不断扩大，电力销售市场的扩大又刺激了整个电力生产的发展。我国的电力市场的输配售环节的市场化改革正在进行中，最终目标是促进资源的充分有效利用，降低电力成本。

（二）电力工程建设

电力工程建设分为电源建设和电网建设。图22和表21反映了我国电力工程投资的相关情况。

图221980—2012年我国电力工程建设投资结构变动情况

表2 1

2008—2012年电力工程建设投资情况

投资额单位：亿元

长期以来，我国电力行业投资偏重于生产环节，对运输环节投入不足，电力供应在大部分时间中处于偏紧状态。长期缺电导致形成了严重的“重发轻供”倾向，电力行业投资明显向电源侧倾斜，电网侧投资相对较少。电源、电网投资比例失衡，致使我国电网建设长期相对滞后，作为一种重要的能源输送方式，电网远距离输电能力的不足，客观上加大了公路、铁路煤炭运输的压力。由于受铁路运力不足以及电网跨区配置资源能力不强等影响，局部地区用电紧张局面时有发生。资源优化配置能力没有得到充分发挥。

但是，近年来我国在电力工程投资中，电源、电网投资额日趋均等，这从一定程度上缓解了“重发轻供”对于电力行业健康发展的影响。在未来的电力行业发展中，供电企业的电网建设将受到前所未有的重视。

二、供电企业的重要性

（一）我国供电企业概况

供电企业是指将电能通过输配电装置安全、可靠、连续、合格地销售给广大电力客户，从而满足广大客户经济建设和生活用电需要的企业。

我国供电企业主要有国家电网公司、中国南方电网有限责任公司，同时，还存在有地方水电、独立经营的内蒙古电力集团有限责任公司、陕西省地方电力集团公司、山西省国际电力集团有限公司，以及新疆兵团和煤矿、油田、林场等自发自供企业。其中，规模最大的是国家电网和南方电网。国家电网覆盖26个省、自治区、直辖市，经营面积占国土面积的88%以上，供电总人口超过10亿人。国家电网2012年售电量32539亿千瓦时，收入18855亿元。南方电网覆盖5省区，经营面积100万平方公里，供电总人口2.3亿人。南方电网2012年售电量7010亿千瓦时，

收入4192亿元。

全国供电企业按管理幅度共分六级，即：国家级电网公司、区域电网公司、省（市、区）电力公司、地级电力公司、县级供电公司和农村供电所。

根据《电力调度管理条例》，电网运行实行统一调度、分级管理的原则。我国电力调度机构分为五级：国家调度机构；跨省、自治区、直辖市调度机构；省、自治区、直辖市级调度机构；省辖市级调度机构；县级调度机构。电力调度的主要职责是：保障电网的安全稳定运行；保证发电与用电的瞬间平衡；保证主网电能质量符合国家标准；优化资源利用获得整体最大效益；按电力市场规则进行即期交易。

目前，我国的供电企业覆盖了电力供应链中的输电、配电、售电三大环节，可谓任重道远。

（二）供电企业的社会功能

1.提供电力消费服务，方便人们生产生活

供电企业的主要职责就好比高速公路上货车司机从事的货物运输。通过供电企业强大的输配电设施，电能得以从发电厂传输到电力负荷中心。一旦电力运输出现阻断，将造成生活的不便和生产的瘫痪，长时间的电力输送中断会给一个区域乃至一个国家造成巨大的打击。

以2003年美国的大面积停电为例：2003年8月14～15日，美国东北地区大面积停电造成美国三大汽车制造商的54座工厂停产，停电地区其他大大小小的工厂也都停产。美林公司首席经济专家戴维·罗森堡说，这次停电对国内生产总值带来的损失估计在每天250亿～300亿美元之间。除经济损失外，大停电也造成其他损失，并给受影响城市的市民造成生活困难。在纽约市，14日发生了60起严重火灾，电梯救援行动多达800次，紧急求救电话接近8万次，急诊医疗服务求助电话也达创纪录的5000次。15日早上，尽管电力供应得以部分恢复，但由于地铁停开，交通信号灯仍没有恢复正常，成千上万的纽约市民一大早起来显得有些手足无措，街头景象忙乱不堪。15日傍晚，纽约市85%的地区恢复了电力供应，剩余地区在当晚全面恢复电力供应，但地铁在来电后仍需要8～9个小时的调试才能运行。

表22、表23、图23从不同角度直观反映了我国的社会用电状况。

表2 2

2010—2012年全社会用电总量及增长情况 用电量单位：万亿千瓦时

表2 3

2010—2012年分产业用电情况

用电量单位：亿千瓦时

图232005—2012年我国GDP增长与电力消费增长关系

2.支持节能减排工作，履行社会责任

供电企业作为电力交易的平台，既有对发电侧的市场化配置功能，也连接着千家万户的客户终端，在节能减排工作中有着义不容辞的责任。目前，供电企业在电网规划、工程设计、变电站选址和线路选线、电网调度、需求侧管理等环节发挥着节能减排的作用。

以南方电网为例，如图24以及表2 4所示，南方电网通过打造“绿色行动平台”，带动上下游进行节能减排。

图24 南方电网“绿色行动平台”

表2 4

2012年南方电网带动上下游实现节能减排绩效

3.创造财富，促进国民经济的发展

我国供电企业管理着大规模的国有电网资产，其自身的经营状况直接关系到国有资产的运作效率和国家投资的收益。运行良好的供电企业会为国家创造财富，从而促进国家经济的发展。

以国家电网为例，表25显示了国家电网公司近5年的财务绩效，可以看出国家电网拥有大规模的资产，肩负着重要的经济使命。

表2 5

2008—2012年国家电网财务绩效

三、供电企业的特点

如前所述，我国供电企业目前统筹管理着电力供应链上的输配售三大重要环节，在电力产业乃至社会主义现代化建设事业的地位不言而喻。为了设计出一个符合供电企业发展需求的内部控制系统，在把握外部的行业背景的同时，还要熟稔供电企业自身的特点。

（一）供电企业的所有制形式1.所有制的概念

所有制是指人们对物质资料的占有形式，通常指对生产资料的占有形式，即生产资料所有制。生产资料所有制反映了生产过程中人与人之间在生产资料占有方面的经济关系。生产资料的所有制结构，是指不同的生产资料所有制形式，在一定社会经济形态中所处的地位、所占的比重，以及它们的相互关系。居于支配地位的所有制性质，决定了该所有制结构的性质。

社会主义基本经济制度首先体现在生产资料的社会主义公有制上。在我国社会主义初级阶段，由生产力发展状况决定，其所有制结构必然是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。这正是社会主义初级阶段在经济制度上的基本特征。

2.我国供电企业的所有制形式

目前，全国供电企业按资产所有制形式分为以下几类。

（1）中央国有的供电企业：国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属供电企业。

（2）国有资产的计划单列单位：新疆生产建设兵团、中国石油天然气总公司等系统所辖供电企业。

（3）地方国有的供电（含水电）企业：内蒙古电力集团有限责任公司、陕西省地方电力集团公司、山西国际电力集团有限公司和吉林省地方水电有限公司等。

（4）自发自供及转供电企业和股份公司等不同类型的供电企业。

从现有统计数据看，我国供电企业的所有制形式以国有制、集体所有制为主，即属于公有制范畴。

3.供电企业以国有制为主的原因

供电企业的所有制形式既受我国的社会历史因素影响，在很大程度上也是由电网的特性决定的。

长期以来，人们一直认为，电网具有自然垄断特征，会导致集中的市场结构。对于电网自然垄断属性的最主要解释就是规模经济。实际上，规模经济是网络互补性导致的一个结果。电网是一种互补性很强的网络，因为需要覆盖很多的节点和线路，初始投资很高，由此产生的规模经济客观上决定了在一个地区中，由一个电网输电要比由多个电网输电成本更低，从而产生了自然垄断。

在自然垄断行业，国有经济还是有其存在的经济合理性的。前芝加哥派的代表人物亨利·C·西蒙曾指出：“就总体而言，国家将面临实质性的接管、拥有、直接管理的必要，无论是铁路还是其他公用事业，以及一切不能保持有效竞争的产业。”在自然垄断行业广泛引入国有经济（即建立公有企业或国有企业）的主要原因有：①大规模的投资需要国有资本介入；②为了解决自然垄断行业定价矛盾；③为了解决消费者和厂商对自然垄断行业产品的信息不对称问题；④有利于统一公共产品及公共服务的技术标准等。

4.供电企业所有制形式与内部控制的联系

供电企业所有制形式影响着企业治理结构，从而影响企业的内部控制。

从“委托———代理”方面看，国有制形式决定了供电企业的代理关系的特殊性。以两大电网为例，国务院国有资产监督管理机构（国资委）代表国务院履行出资人职责，负责监督管理两大电网的资产，国资委既是“大股东”又是“外部监管者”，委托管理层对供电企业进行管理。这样形成多层代理关系：全民———国务院；国务院———国资委；国资委———管理层。因此，我国的供电企业面临着更复杂的委托代理关系。这样的代理关系无疑加重了企业的内部控制难度。比如多个层次的代理关系需要加强多个层级的沟通；“国家所有者”是一个特殊的、不可具体化的出资人身份，其对企业的控制力可能会由于以上多层代理关系而弱化，使得管理层的道德风险（即做出有损于所有者权益的决策的可能性）上升。

（二）供电企业的经营特点

供电企业的鲜明特色，很大程度体现在它的经营模式上。为了有效贯彻落实企业内部控制规范中的18项指引，建立健全企业的内部控制，就必须充分了解供电企业的经营特点。

1.供电企业的经营特点

（1）网络性。供电企业的经营依托电网系统，这就决定了供电企业的经营具有网络性。从经营网点上看，供电企业的经营网点多、空间范围比较广。电网集团承担着全国范围内城乡的供电任务，包含公司总部、子公司（或分公司）、供电所、电站等多个层次，其经营网点遍布全国各地。从风险的传递上看，一个网点的异常很可能导致局部网络的瘫痪，会出现“牵一发而动全身”的局面。通常，电力事故影响大、速度快、后果严重。

（2）安全性。供电企业是安全生产的高风险企业，生产环境中高电压电力设备、高速转动机械多，触电、高温、高压、外力破坏、高空作业、压力容器、易燃易爆物品等危险源较多，较易危及人身安全。因此供电企业的安全管理是必不可少的。各项经济技术指标能否完成，或者说完成的好与坏，在很大程度上取决于安全生产管理的好与坏。

（3）自动化。电力的输配依托于坚强的电力系统。供电企业与其他企业具有截然不同的性质，因为供电企业的生产工具是有形的电网，而所经营的商品却是无形的电能，电能从生产到销售的整个环节是一次性完成的，是流动和隐性的，而不是固定和直观的，它只能通过仪器仪表来检测其质量的好与坏、高与低。供电企业的生产经营是高度自动化的，设备的运行状况直接决定供电的效果，而工作人员主要负责指挥、调度和维护工作。现代电网具有足够的调峰、调频、调压容量，能实现自动发电控制（AGC），具有高度自动化的监控系统和电量自动计量系统、高度现代化的通信系统。

（4）集约化。目前，我国供电企业正在实施“集约化”的管理模式。集约化管理是现代企业集团提高效率与效益的基本取向。集约化的“集”就是指集中，集合人力、物力、财力、管理等生产要素，进行统一配置，集约化的“约”是指在集中、统一配置生产要素的过程中，以节俭、约束、高效为价值取向，从而达到降低成本、高效管理，进而使企业集中核心力量，获得可持续竞争的优势。

除了以上这些经营特点外，供电企业还有以下经营特点：电力供、销具有同时性；电力供应具有地方公益服务性等。

2.供电企业的经营特点与内部控制的联系

企业内部控制的一大目标是提升经营的效率和效果。如果不了解企业的经营特点，就无法把握企业各项具体业务活动中的控制节点，也就无法实施有效的内部控制。而充分了解供电企业的经营特点，并结合这些特点来设计和实施具体的内控措施，将有助于企业实现经营目标。

（三）供电企业的资产特征1.电力资产的重要性

电力是国民经济的支柱产业之一，同时也是非常典型的资产密集型行业。电力同样也是非常典型的流程型行业，其所有的生产经营活动均围绕其资产的正常运作而展开。因此，资产管理之于供电企业的重要性要远远大于一般生产企业。

2.供电企业资产的特征

本书在总结供电企业的资产特征时，侧重于分析供电企业的实物资产。这是因为就历史与现状而言，实物资产在供电企业资产中占最大的比重，且管理难题一直没有彻底解决。

供电企业的实物资产主要有以下几大特征。

（1）规模大、价值高。供电集团的资产高达数万亿。而地方的供电企业也具有资产规模大、价值高的特点，大多数地方供电企业输电线路长度已达几千千米，杆塔近万，输电线路资产总价值上亿元。

（2）专业性强、参数复杂。我国供电市场目前具有垄断性质，原因之一就是供电资产的专业性导致行业的进入壁垒较高。这一资产特征带来了供电企业各方面的管理需求。其一，在人力资源方面，需要招聘优秀的专业人才，并定期培训以适应不断更新的技术标准；其二，在作业管理方面，需要制定一系列的标准和质量控制（导线接管温度测试工序质量控制、带电登杆塔检查工序质量控制等）；其三，在绩效考核方面，需要行业特定的标准。

（3）布局分散。不同于一般企业，供电企业的资产并不分布在“企业”这个限定的空间里，而是分布在辽阔的神州大地上。从繁华市区到边远山村，从现代化工厂到农家大院，电力设备遍及每一角落。随着电网建设的不断扩大，这一特征将更加明显。而从管理权限上看，对这些资产的管理权涉及多个资产管理部门，包括总部资产、农电资产及托管资产等。由此造成管理难度很大，不易掌握和管理。

（4）种类多。根据国家电网公司固定资产分类及折旧年限表，固定资产分为输电线路、变电设备、配电线路及设备等十六大类。其中每大类中又区分为若干小类，每一类资产都有多种设备，庞大的资产种类给管理带来了很大的难度。

（5）来源特殊。由于电力部门的整改比较频繁，供电企业的许多资产并不是从外部供应商处购得，而是通过一些行政划归、代管等方式取得。如果没有严密的资产管理制度，这样特殊的资产取得方式的直接后果是资产产权不清晰。办好资产的交接手续、厘清产权关系，将有助于供电企业积极面对日后的电力企业市场改革。

（6）变动频繁。供电企业要超前发展，就要高于国民经济的发展速度，才能更好地服务经济社会发展。因此，电网企业必然要不断加快技术改造和设备更新。

3.供电企业的资产特征与内部控制的联系

企业内部控制的一大目标是保证资产的安全完整。供电企业在实现资产安全目标的过程中，应当充分考虑上述资产特征，采取有行业特点的控制措施。

截至目前，实物资产在供电企业的研究管理中仍然最受重视。随着外部环境的变化，供电企业的资产结构将会出现变化。我国的电网集团已在资产管理方面树立了战略目标。国家电网提出“一强三优”的发展战略目标，其中，“资产优良”是重要的一项，具体包括：资产结构合理，盈利和偿债能力强，不良资产少，成本费用低，现金流量大，客户欠费少。这一战略目标较好地结合了供电企业的资产特征，值得在内部控制中有效贯彻。

（四）供电企业的筹资方式1.筹资的概念

筹资是指企业为满足生产经营资金的需要，向企业外部单位或个人以及从其企业内部筹措资金的一种财务活动，是企业资金活动的重要组成部分。资金是企业的“血液”，是企业生存和发展所不可缺少的。企业没有资金，就无法进行生产经营活动；有了资金如果使用不当，也会影响生产经营活动的正常进行。图25为2009—2012年两大电网集团资产负债率变化情况。

图252009—2012年两大电网集团资产负债率变化情况

2.供电企业的筹资方式

供电企业的筹资方式有以下几个特点。

（1）债务融资比重大。从集团层面上看，供电企业近几年的资产负债率有所波动，但均保持在57%以上。公司债务中以长期有息负债为主，主要有银行提供的长期借款以及公司发行的长期企业债券。由于供电企业的财务状况和经营成果一直保持良好水平，供电企业的筹资渠道相对畅通。

（2）对政府依赖性大。如前所述，我国的供电企业以国有企业为主。这意味着供电企业在筹资时对政府有较大的依赖性。通过“电网建设基金”，政府给予供电企业较大的财政支持。

（3）与工程建设相匹配。近几年，电网工程建设在电力投资中的比重持续上升。供电企业需要大量资金来支持输变电工程项目的建设和改造。企业在发行企业债券时，会在募集说明书中详细介绍所筹资金的用途，显示资金筹集与工程项目的匹配关系。

（4）模式逐步创新。由于大规模智能电网建设需要巨额资金支持，传统的融资结构难以完全满足公司的融资需求，能否及时足额筹集到所需资金，资产资本结构如何在智能电网大建设中始终保持良性平衡，是建设坚强智能电网战略顺利推进的关键因素之一。我国社会资金十分充裕，但由于社会闲置资金过于分散和行业准入的限制，大量的潜在投资者无法直接投资电网建设。有金融业内人员建议设立“智能电网产业投资基金”。

3.供电企业筹资方式与内部控制的联系

企业内部控制的一项重要内容就是企业的资金活动。而供电企业的筹资是企业资金活动的重要组成部分。筹资决策不当，将引发资本结构不合理或无效融资，可能导致企业筹资成本过高或债务危机。明确供电企业现有筹资方式的特点，将有助于财务人员进一步研究资本结构的合理性，有效控制企业的财务风险。

（五）供电企业的社会责任1.企业社会责任定义

企业社会责任（CorporateSocialResponsibility，简称CSR），是指企业在创造

利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工、对社会和环境的社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、节约资源等。

2.企业社会责任的主要内容

企业社会责任主要包括：对员工的责任、对投资者的责任、对顾客的责任、对环境的责任、对竞争者的责任和对社区居民的责任。

3.供电企业承担社会责任情况

2006年，国家电网发布了我国内资企业首份名为《企业社会责任报告》的可持续发展报告。这意味着我国供电企业未忽视肩头社会责任，并积极与外界加强沟通、促进合作，增进利益认同、情感认同、价值认同，凝聚可持续发展合力。

结合国家电网公司和南方电网公司两大电网集团的2006—2012年间的社会责任报告，本书将供电企业承担的社会责任归纳为以下几点。

（1）保障可靠可信赖的能源供应。具体包括：满足国民经济发展对电力的需求，促进国家能源的优化配置，保障安全可靠供电，保证一流的公司运营效率，引领自主创新。这方面的考察指标通常有：售电量平均增长率，机组容量增长率，最大负荷增长倍数，公司专利拥有量，特高压直流输电工程建设规模，完成特高压交、直流工程投资额，智能用电服务网络的建设进度，安装智能电表数量，电动汽车充换电站数量，充电桩数量等。

（2）负责任地对待每一个利益相关方。具体内容包括：对用户负责，履行优质服务责任；对三农负责，履行服务三农责任；对员工负责，履行员工发展责任；对合作伙伴负责，履行伙伴共赢责任；对社区负责，履行企业公民责任。这方面的考察指标通常有：累计解决无电人口通电问题人数、城乡年户均停电时间差、物资集中采购率、集中招标金额、对外捐赠金额、城市配电故障停电次数、经营区域城市供电可靠率、城市年户均停电时间、综合电压合格率、全员培训率、员工培训投入、设备综合化国产率，等等。

（3）努力做绿色发展表率。具体内容包括：推动清洁能源的发展；推进资源节约型和环境友好型社会的发展；促进全面节能；弘扬生态文明；应对全球气候变化。这方面的具体考察指标有：线损率、跨区跨省输送电量、经营区域清洁能源装机容量、发电权交易节约标准煤吨数、节能服务项目个数、累计减排二氧化碳吨数、全年员工环保培训人次、电力蓄能技术项目个数、节能变压器项目个数、能源替代技术项目个数、有效削峰填谷转移负荷等。

（4）负责任地开展国际化运营。具体内容包括：将社会责任作为国际化战略的重要内容；负责任地运营境外投资的电网；共同应对全球可持续发展挑战。这方面的考察指标主要有：在建境外工程技术服务项目累计投资额、海外运营电网输电线路长度、供电可靠率、综合电网合格率等。

（5）保证运营透明度和接受社会监督。具体内容包括：重大决策保持公开透明；社会沟通全面加强；自觉接受政府监管和社会监督；全面推动利益相关方参与。这方面的考察指标主要有：发布社会责任实践报告的子公司的比例、聘请社会行风监督员人次、定期召开新闻发布会的情况，等等。

4.供电企业的社会责任与内部控制的联系

我国的供电企业管理着电力供应链上的输配售环节，运营者规模和价值庞大的国有资产，担负着巨大的社会责任。一旦明确了肩头的社会责任和目前的履行状况，供电企业能够更加重视企业价值的增值和内部运营的改善，从而更有动力通过建立健全内部控制与风险管理来实现改善现状、实现战略目标。从长远的角度看，内部控制与风险管理不仅有利于供电企业自身的发展，还会使供电企业拥有更好的状态来履行社会责任以造福全社会。