第三节 工程建设管理模式

在南水北调工程建设管理体制框架下，遵循市场经济规律和工程建设规律，结合南水北调工程建设点多、线长、面广、量大的特点，在工程建设实践中，逐步探索并形成了独特的南水北调工程建设管理模式，充分发挥和调动了工程建设沿线地方政府和相关机构参与工程建设的积极性。

2004年7月，国务院关于投资体制改革的决定（国发〔2004〕20号），要求加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

2004年9月，国务院南水北调工程建设委员会印发的《南水北调工程建设管理的若干意见》明确提出：南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。实行代建制和委托制的，项目法人委托项目管理单位，对一个或若干单项工程的建设进行全过程或若干阶段的专业化管理。项目管理单位在单项工程建设管理中的职责范围、工作内容、权限等，由项目法人与项目管理单位在合同中约定。南水北调主体工程建设项目代建和委托管理办法由国务院南水北调办制定。

2004年10月，国务院南水北调工程建设委员会第二次全体会议指出：南水北调工程建设中可实行委托制、代建制和直接管理相结合的管理模式，大力推动代建制管理的新的建设管理模式。为发挥工程沿线各省（直辖市）的积极性，对部分工程项目建设采用委托制，由项目法人以合同的方式将部分工程项目委托项目所在省（直辖市）建设管理机构组织建设。对工程技术含量高、工期紧的跨河、跨路大型枢纽建筑物以及省（直辖市）际边界工程，由项目法人直接管理，以利于控制关键节点工程的建设。

2004年11月，国务院南水北调办分别以“国调办建管〔2004〕78号”和“国调办建管〔2004〕79号”印发了《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》和《南水北调工程委托项目管理办法（试行）》，对代建制和委托制的定义、使用范围和操作要求作了具体规定。

南水北调工程建立了以项目法人为责任主体，采用项目法人直接管理、委托地方管理以及通过市场选择代建机构管理相结合的工程建设新模式。

一、直接管理模式

项目法人设立现场管理机构。项目法人对工程建设项目直接管理可以控制关键节点工程的建设，加强对工程关键技术的把握，既发挥了示范作用，又可以培养工程建设管理队伍，为未来工程建设管理和运行维护做好准备。

根据《南水北调工程项目法人组建方案》（国调委发〔2003〕2号），综合考虑南水北调工程的历史和现状，在南水北调东、中线一期主体工程建设中组建了5个项目法人，具体负责东、中线一期主体工程及汉江中下游治理工程的建设管理。项目法人的组建，标志着项目法人为主体的南水北调工程建设管理格局已基本形成。在工程建设初期就组建项目法人，并由其全面承担起工程的建设管理责任，有利于统筹考虑工程建设与运行管理两个阶段，有利于责权利统一。

南水北调工程项目法人直接建设管理模式见图2-3-1。

二、委托管理模式

为发挥南水北调工程沿线各省（直辖市）的积极性，对部分工程项目建设采用委托制，即由项目法人以合同的方式将部分工程项目委托所在省（直辖市）建设管理机构组织建设。项目建设管理单位受项目法人的委托，承担委托项目在初步设计批复后建设实施阶段的建设管理，依据国家有关规定以及签订的委托合同，进行委托项目的建设管理并承担相应责任，同时接受依法进行的行政监督。

负责委托项目建设管理的项目建设管理单位由项目所在地省（直辖市）南水北调办（建管局）指定或组建。

国务院南水北调办依法对委托项目的建设以及项目法人和项目建设管理单位的建设管理行为进行监督管理。有关省（直辖市）南水北调办（建管局）根据国务院南水北调办的委托，对委托项目的建设活动进行招标投标、安全生产、质量监督、验收、稽查等方面的行政监管。

（一） 委托管理模式框图

南水北调工程委托建设管理模式见图2-3-2。

（二） 委托项目建设管理单位的基本要求

（1）法人或具有独立签订合同权利的其他组织。

（2）派驻项目现场的负责人主持过或参与主持过大中型水利工程项目的建设管理并经过相关专项培训。

（3）派驻项目现场的技术负责人具有高级专业技术职称及相应的执业资格,从事过大中型水利工程项目建设技术管理并经过相关专项培训。

（4）技术、经济、财务、招标、合同、档案管理等方面有完善的管理制度,能满足委托项目建设管理的需要。

（5）组织机构完善,人员结构合理，具有各类专业技术职称的人员不少于总人数的70%，能够满足委托项目建设管理的需要。

（6）拥有适当的机构支持，以及办公场所。

（7）具有承担与委托项目建设管理相应责任的能力。

（三） 委托项目建设管理单位的职责

（1）项目建设管理单位受项目法人的委托，承担委托项目在初步设计批复后建设实施阶段全过程（初步设计批复后至项目竣工验收）的建设管理。项目建设管理单位依据国家有关规定以及签订的委托合同，独立进行委托项目的建设管理并承担相应责任，同时接受依法进行的行政监督。

（2）项目法人按国家有关规定通过招标方式择优选择勘察设计单位，在委托项目的建设实施阶段，项目法人原则上将所签订的勘察设计合同委托项目建设管理单位负责管理，并在相关合同中明确。项目建设管理单位负责项目建设监理、施工、重要设备供应等单位的招标工作，并与中标单位签订合同。

（3）委托项目单位工程的划分与批准设计单元工程的初步设计一致。

（4）委托项目设计变更按现行有关规定办理。有关规定中明确的项目法人关于设计变更的处理权限，项目法人原则上委托项目建设管理单位行使，但设计变更处理情况需报项目法人备案。工程项目预备费的使用按照南水北调工程建设投资计划管理的有关办法执行。

（5）项目法人与项目建设管理单位签订建设管理委托合同并报国务院南水北调办备案，同时抄送项目所在地省（直辖市）南水北调办（建管局）。

（6）项目建设管理单位是委托项目实施阶段的建设管理责任主体，依据国家有关规定和建设管理委托合同对项目法人负责，对委托项目的质量、进度、投资及安全负直接责任。

（7）项目建设管理单位在委托项目现场进行建设管理或者派出现场管理机构进行现场建设管理。现场管理机构的设置和人员配备满足委托合同及项目现场管理的需要。

（8）项目建设管理单位原则上按国家批准的委托项目概算投资对委托项目进行投资控制。其中，概算投资中建设单位管理费的5%～8%留项目法人支配，其余由项目建设管理单位掌握按规定使用。工程建设概算投资节余按有关规定办理。

（9）项目建设管理单位在委托项目的建设管理中实行招标投标制、建设监理制和合同管理制。项目建设管理单位组织监理、施工、重要设备供应等单位招标时，委托项目的招标分标方案报项目法人并经国务院南水北调办核准。招标工作计划和招标结果报项目法人备案，并同时抄报有关省（直辖市）南水北调办事机构。

（10）项目建设管理单位按时编报国家要求项目法人编报的有关委托项目建设的投资计划、建设信息报表、统计报表等。有关委托项目建设进度、工程质量和合同价款结算动态及时报项目法人。

（11）项目建设管理单位及时组织委托项目的质量评定和工程验收。对于具备移交条件的委托项目，及时移交项目法人运行管理。

（12）委托项目验收要严格按照国务院南水北调办关于工程验收的有关规定进行。工程建设过程中有关文字（图片、录音、录像）等记录，以及有关资料的编写、收集、整理、归档符合国家有关规定。需要移交的工程建设档案及时移交项目法人等有关单位归档。

（13）在委托项目建设管理中，项目法人、项目建设管理单位以及有关人员因人为失误给工程建设造成重大负面影响和损失，以及严重违反国家有关法律、法规和规章的，依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究法律责任。未按照委托合同约定实现项目质量、安全、进度和投资控制目标的，违约责任方承担违约责任。

三、代建管理模式

为充分发挥市场配置资源的基础性作用和优势，提高工程建设专业化管理水平，南水北调工程鼓励积极探索和推行代建管理模式。

代建管理模式是指在南水北调主体工程建设中，南水北调工程项目法人（简称“项目法人”）通过招标等方式择优选择具备项目建设管理能力，具有独立法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织（即项目管理单位），承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。

2004年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)，明确对非经营性政府投资项目加快推行代建制。

项目管理单位在合同约定范围内就工程项目建设的质量、安全、进度和投资效益对项目法人负责，并在工程设计使用年限内对工程质量负责。项目管理单位的具体职责范围、工作内容、权限及奖惩等，由项目法人与项目管理单位在项目建设管理委托合同中约定。项目管理单位依据国家有关规定以及与项目法人签订的委托合同，独立进行项目建设管理并承担相应责任，同时接受依法进行的行政监督及合同约定范围内项目法人的检查。

（一） 代建管理模式框图

南水北调工程代建管理模式见图2-3-3。

（二） 代建项目管理单位必须具备的基本条件

代建项目管理单位按基本条件分为甲类项目管理单位和乙类项目管理单位，其中甲类项目管理单位可以承担南水北调工程各类工程项目的建设管理，乙类项目管理单位可以承担南水北调工程投资规模在建安工作量8000万元以下的渠 （堤）、河道等技术要求一般的工程项目的建设管理。

1.甲类项目管理单位

（1）具有独立法人资格或具有独立签订合同权利的其他组织，一般应从事过类似大型工程项目的建设管理。

（2）派驻项目现场的负责人应当主持过或参与主持过大型工程项目建设管理,经过专项培训。

（3）项目现场的技术负责人应当具有高级专业技术职称，主持过或参与主持过大中型水利工程项目建设技术管理，经过专项培训。

（4）在技术、经济、财务、招标、合同、档案管理等方面有完善的管理制度，能够满足工程项目建设管理的需要。

（5）组织机构完善，人员结构合理，能够满足南水北调工程各类项目建设管理的需要。

（6）在册建设管理人员不少于50人，其中具有高级专业技术职称或相应执业资格的人员不少于总人数的30%，具有中级专业技术职称或相应执业资格的人员不少于总人数的30%，具有各类专业技术职称或相应执业资格的人员不少于总人数的70%。

（7）工作场所固定,技术装备齐备，能满足工程建设管理的需要。

（8）注册资金800万元人民币以上。

（9）净资产1000万元人民币以上。

（10）具有承担与代建项目建设管理相应责任的能力。

2.乙类项目管理单位

（1）具有独立法人资格或具有独立签订合同权利的其他组织，一般应从事过类似中小型工程项目的建设管理。

（2）派驻项目现场的负责人应当主持过或参与主持过中小型工程项目建设管理,经过专项培训。

（3）项目现场的技术负责人应当具有高级专业技术职称,主持过或参与主持过中小型水利工程项目建设技术管理,经过专项培训。

（4）在技术、经济、财务、招标、合同、档案管理等方面有较完善的管理制度，能够满足工程项目建设管理的需要。

（5）组织机构完善,人员结构合理，能够满足渠（堤）、河道以及中小型水利工程项目建设管理的需要。

（6）在册建设管理人员不少于30人，其中具有高级专业技术职称或相应执业资格的人员不少于总人数的20%，具有中级专业技术职称或相应执业资格的人员不少于总人数的30%，具有各类专业技术职称或相应执业资格的人员不少于总人数的70%。

（7）工作场所固定，技术装备齐备，能满足工程建设管理的需要。

（8）注册资金400万元人民币以上。

（9）净资产500万元人民币以上。

（10）具有承担与代建项目建设管理相应责任的能力。

（三） 代建项目管理单位的主要职责

（1）项目管理单位依据国家有关规定以及与项目法人签订的委托合同，独立进行项目建设管理并承担相应责任，同时接受依法进行的行政监督及合同约定范围内项目法人的检查。

（2）项目法人通过招标方式择优选择南水北调工程项目勘察设计单位和监理单位，其勘察设计合同和监理合同可由项目法人委托项目管理单位管理。

项目管理单位通过招标方式择优选择南水北调工程项目施工单位以及重要设备供应单位。招标文件以及中标候选人报项目法人备案。

（3）项目管理单位在合同约定范围内就工程项目建设的质量、安全、进度和投资效益对项目法人负责，并在工程设计使用年限内负质量责任。项目管理单位的具体职责范围、工作内容、权限及奖惩等，由项目法人与项目管理单位在项目建设管理委托合同中约定。

（4）项目管理单位应当为所承担管理的工程项目派出驻工地代表处。工地代表处的机构设置和人员配置应满足工程项目现场管理的需要。项目管理单位派驻现场的人员应与投标承诺的人员结构、数量、资格相一致，派驻人员的调整需经项目法人同意。

（5）项目工程款的核定程序为监理单位审核，经项目管理单位复核后报项目法人审定。

（6）项目工程款的支付流程为项目法人拨款到项目管理单位，由项目管理单位依据合同支付给施工承包单位。

（7）项目法人与项目管理单位签订的有关项目建设管理委托合同（协议、责任书）应当体现奖优罚劣的原则。项目法人对在南水北调工程建设中做出突出成绩的项目管理单位及有关人员进行奖励，对违反委托合同（协议、责任书）或由于管理不善给工程造成影响及损失的，根据合同进行惩罚。

（8）国务院南水北调办对违反国家有关法律、法规和规章制度以及由于工作失误造成后果的项目管理单位及有关人员给予警告公示，造成严重后果的，清除出南水北调工程建设市场。

（9）在工程项目建设管理中，项目管理单位和有关人员因人为失误给工程建设造成重大负面影响和损失以及严重违反国家有关法律、法规和规章的，依据有关规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究法律责任。

通过实施代建管理模式，招标选择社会专业化队伍组织管理南水北调工程建设，有效弥补了项目法人建设管理力量的不足，减少了项目法人（项目管理单位）直接派往现场的管理人员。在南水北调工程建设管理中推行代建制，不仅有利于促进管理水平的提高，也为今后运行管理的资源配置预留了空间。

四、各种建设管理模式在南水北调工程中的应用

在“项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制”管理体制下，采用直接管理模式、委托管理模式、代建管理模式三种建设管理模式，既符合改革的要求，也符合南水北调工程建设实际。有利于发挥中央和地方两方面的积极性，有利于提高工程建设管理的效率、降低建设管理成本和提高管理水平。

东线工程以直接管理模式为主。中线工程综合采用了直接管理模式、委托管理模式和代建管理模式，其中采用代建管理模式的有：负责镇平段的黄河水电工程建设有限公司，负责叶县段和澧河渡槽的长江委长江工程建设局，负责双洎河渡槽、汤阴段、京石段北拒马河暗渠工程的山西省万家寨引黄总公司，负责鹤壁段的湖南澧水流域水利水电开发有限责任公司，负责天津干线廊坊市段的天津市水利工程建设管理中心，负责河北其他工程的中水利德科技发展有限公司等6家单位，承担了8个设计单元工程的建设。