1.4 我国工程建设监理的发展
1.4.1 我国推行监理制的必要性
1.4.1.1 工程建设领域的改革需要工程监理
长期以来我国一直沿用建设单位自筹、自建、自管和工程指挥部负责的工程建设管理模式（1949年新中国成立至20世纪70年代末）。建设投资是国家无偿拨给，建设任务是行政分配，主要建材是按计划供给，建设单位、施工单位和设计单位被动地接受任务。其弊端是在工程建设过程中，建设单位不注重费用盈亏核算，为保进度而牺牲投资和质量，长官意志现象普遍。工程建设项目投资、进度、质量严重失控。因此，改革传统的建设项目管理体制，建立一种新型的、适应市场经济和充满活力的建设项目管理体制成为必然趋势。
早在20世纪80年代初，我国基本建设就引进了竞争机制，投资开始有偿使用，建设任务逐步实行招标承包制，但是政府的质量监督无法对建设工程进行不间断、全方位监督管理，建筑市场还不规范。如招标投标工作中，存在规避招标、假招标和工程转包现象，各种关系工程、人情工程、领导工程和地方保护工程等，导致施工偷工减料，投资失控，质量下降，给工程安全留下隐患。因此，建设领域的全面深化改革需要引入约束机制，呼唤着工程监理制的诞生。
1.4.1.2 对外开放需要工程监理
随着改革开放的深入发展，我国传统的建设项目管理体制缺少监理这个环节，难与国际通行的管理体制相衔接。涉外工程往往要求按照国际惯例实行监理，世界银行等国际金融组织都把实行工程监理制作为提供贷款的必要条件之一，而且实行工程监理制度，能够改善外资投资环境。如果自己国家没有监理队伍，要利用国外资金，就必须聘请外国监理人员。京津唐高速公路是世界银行贷款项目，聘了5名丹麦监理工程师，3年支付监理费135万美元。多年来，我国有许多建筑队伍进入国际建筑市场，由于缺乏监理知识和被监理的经验，结果不该罚的被罚了，而该索赔的又没索赔。因此，实行工程监理制度是扩大对外开放和与国际接轨的需要。
1.4.1.3 提高工程建设项目管理水平需要工程监理
在传统的指挥部形式的管理体制下，指挥部人员是临时从各单位抽调来的，工程完工，指挥部解散。这种管理模式下的工程建设，教训不断而没有经验积累。专业化的工程监理单位，可以在工程建设的实践中不断积累经验，提高建设项目管理水平，并发挥专长，有效地控制工程的进度、质量和投资，使工程建设的目标得以最优的实现；同时，推行工程监理制，建设单位可以充分发挥自己的优势，协调解决好工程建设的外部关系和关键问题；有利于形成高水平的，以技术水平、管理能力和服务质量为竞争基础的大批管理中介服务实体；有利于培养大批高水平的项目管理人才；有利于为建设单位提供高质量的技术、管理服务。
1.4.2 我国工程建设监理的发展阶段
我国的工程监理制度是借鉴国际惯例，并结合国情而建立起来的。工程监理制度在我国大致经历了以下几个阶段。
1.4.2.1 工程监理试点阶段
1982年，我国首次利用世界银行贷款兴建的鲁布革水电站项目，是我国第一次采用国际招标程序授予外国企业（日本大成公司）承包权的工程，同时实行了工程监理制和项目法人责任制等国际通行的工程建设管理模式，新管理模式的实施取得了工程投资省、工期短、质量优的效果。1987年，国务院要求在我国建筑业推广鲁布革水电站的建设经验，由此促进了我国工程建设监理制等系列管理模式的发展。1988年7月建设部发出《关于开展建设监理工作的通知》，在北京、上海等城市和交通、能源两部的公路和水电系统开展监理试点工作，标志着我国工程监理进入试点阶段（1988—1992年）。建设部相继制定了一套监理队伍的资质管理与培训制度、监理费收取的规定和工程监理规定，监理试点工作得到迅速开展。
1.4.2.2 工程监理稳步推行阶段
经过几年的试点工作，建设部于1993年5月在天津召开了第五次全国工程监理工作会议。会议总结了试点工作的经验，对各地区、各部门的工程监理工作给予了充分肯定，并决定在全国结束工程监理制度的试点，转入稳步推行阶段（1993—1995年）。此后，全国大型水电工程、铁路工程、大部分国道和高等级公路工程全部实行了监理，建立并锻炼了监理队伍，监理工作取得了很大的发展。
1.4.2.3 工程监理全面推行阶段
1995年12月建设部在北京召开了第六次全国工程监理工作会议，会上建设部和原国家计划委员会联合颁布了737号文件，即《工程建设监理规定》，进一步完善了我国的工程监理制度。这次会议标志着我国工程监理工作进入第三阶段，即全面推行阶段（1995—2003年）。1997年11月，全国人大通过的《中华人民共和国建筑法》载入了工程监理的内容，使工程监理在建设体制中的重要地位得到了国家法律的保障。
1.4.2.4 工程监理完善发展阶段
《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》的实施，对监理单位提出了新的安全管理要求。《建设工程安全生产管理条例》第14条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”
随着我国环境保护法律法规的健全和环境保护工作的深入，施工期的环境保护工作引起了广泛的重视并在实践中取得了成绩。2002年10月，国家环境保护总局等六部委联合发布了《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》（环发〔2002〕141号），并指出：“为贯彻《建设项目环境保护管理条例》，落实国务院第五次全国环境保护会议精神，严格执行环境保护‘三同时’制度，进一步加强建设项目设计和施工阶段的环境管理，控制施工阶段的环境污染和生态破坏，逐步推行施工期工程环境监理制度，决定在生态环境影响突出的国家十三个重点建设项目中开展工程环境监理试点。”
因此，安全、环境保护等管理法规赋予建设监理新的任务。新形势下，工程建设发展新的需要赋予了建设监理新的使命，监理单位和监理人员应准确掌握在工程建设监理中的责任、权利和义务，以更好地履行监理职责。
1.4.3 我国工程建设监理现阶段存在的问题
工程建设实行监理的成效是显著的，但工程建设监理过程中依然存在许多管理漏洞，由于推行时间较短，我国的工程监理制的发展仍然处于初级阶段，还存在很多有待解决的问题：
（1）工程监理市场不规范，监理的竞争机制尚未完全形成，系统内同体监理现象大量存在，个别地方甚至存在低资质监理单位越级承担工程项目监理业务的问题。
（2）监理单位管理水平和监理人员素质不高，多数监理单位尚未独立于母体单位，监理人员不稳定，离退休人员多，缺乏必要的高素质监理人才。
（3）监理工作在地区间发展不平衡，监理单位和监理工程师队伍分布不合理，不能满足实际工作需要。
（4）监理工作大多侧重质量控制，未真正实现投资、进度和质量的全方位监理。
（5）目前监理工作侧重于施工阶段，建设单位在建设项目决策阶段、勘察设计阶段较少引入监理，难以发挥监理对建设项目决策、勘察设计等过程的全过程监理作用。
（6）部分监理人员无证上岗，没接受监理培训就上岗的现象较普遍。
这些问题需要通过增强对建设监理领域的执法力度及随着监理制的推行，在实践中探索解决。
1.4.4 我国工程建设监理的发展趋势
我国工程建设监理，无论是对工程的监理效果，还是监理队伍的发展，都取得了有目共睹的成就，为社会各界所认同和接受。但与发达国家相比，还存在较大的差距。为更好发挥监理的作用，增强监理企业的管理水平、竞争实力，监理企业可从以下几个方面寻求发展。
1.加强法制建设，走法制化的道路
目前，我国建设工程监理的法制化建设已经取得相当的成效，但还有一些薄弱环节，如市场规则特别是市场竞争规则和市场交易规则还不健全；信用机制、价格形成机制、风险防范机制、仲裁机制等尚未完全形成，还应当在总结经验、借鉴国际通行做法的基础上，使我国建设工程监理制逐步健全起来，使我国的工程建设监理制的实行步入有法可依、有法必依的法制正轨，适应加入WTO后的新形势。
2.以市场需求为导向，向全方位、全过程监理发展
我国实行建设工程监理20多年以来，目前仍然以施工阶段的监理为主，造成这种状况既有客观上体制方面、建设单位认识方面的原因，也有主观上监理企业素质及能力等方面的原因。工程监理企业必须进一步树立市场竞争观念、经营理念和服务意识，不断拓展经营范围、扩大经营规模，向纵深两个方面扩展，即从单一的施工阶段监理向建设工程全过程的项目管理延伸，从目前侧重的质量控制，向质量、投资、进度控制、管理、协调方面全面发展，应用现代项目管理理论，采用先进的项目管理方法和技术手段，为业主提供从建设工程前期策划、可行性研究、设计管理到工程招标、施工管理、试运转的全过程服务，包括进度、投资、质量及安全等方面的全方位管理，为工程监理企业拓展其经营范围和规模创造良好的发展机遇。
3.适应市场需求，优化工程监理企业结构
向全方位、全过程监理发展，是对建设工程监理整个行业而言的，并不意味着所有的工程监理企业都朝这个方向发展，而是要通过市场机制、政策引导，在监理行业内逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业并存的合理的企业结构。按能监理的工作分，要有能胜任全过程、全方位监理任务的综合性监理企业及能承担某一专业监理任务的监理企业；按能监理的工程实施阶段分，要有承担工程建设全过程的大型监理企业、能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业及只提供旁站监理劳务的小型监理企业。这样既能满足建设单位的各种需求，又使各类监理企业都有合理的生存和发展空间。
4.推进行业体制改革，加快市场化进程
为了适应市场经济发展的需要，必须大力推进工程监理行业组织结构调整和监理企业产权制度的改革。随着我国市场经济体制进一步完善和加入WTO后新形势的发展需要，建设领域内投资主体更趋多元化，社会和市场对监理行业在深度和广度上都提出了更高的要求。为了适应多层次、多专业的市场需求，调整监理行业的组织结构势在必行。随着市场经济的发展，工程监理企业应加快建立现代企业制度的步伐，通过广泛吸收多种所有制资本，包括民营资本、外资和社会资本参股，积极吸收企业高层经营管理人员投资入股等形式，实现企业产权多元化，加快产权结构调整，积极推进监理企业向市场化方向发展的步伐。
5.加强培训工作，不断提高从业人员素质
从全方位、全过程监理的要求来看，我国建设工程监理从业人员的素质还不能与之相适应。同时，工程建设领域的新技术、新工艺、新材料不断出现，工程技术标准时有更新，信息技术日新月异，这都要求建设工程监理从业人员与时俱进，不断提高自身的业务素质和职业道德素质。国家可以从市场准入、继续教育等方面加大管理力度，培养和造就出大批高素质的监理人员，形成一批公信力强、业务素质高、有品牌效应的工程监理企业，提升我国建设工程监理的总体水平及效果。
6.与国际接轨，走向世界，向项目管理公司过渡
国际工程项目管理实践中，多数将建设项目的全过程管理工作与建造期的现场施工监理工作合并委托同一家工程管理顾问公司承担，而国内工程多数项目是管理与监理分别委托的。我国的建设监理公司本身的定位就应该是为业主服务的项目管理公司。多年来，由于客观和主观的原因，未能全面地实现这个目标。随着我国市场经济的发展和加入WTO出现的新形势，监理行业向全过程、全方位的工程项目管理模式转型是大趋势，这个过程将受市场的直接影响，一些条件较好的监理企业可以向全过程监理方向发展，一般企业可继续从事施工阶段监理，条件较差的企业则以提供监理劳务为主。现阶段我国的监理企业中，国有企业仍占多数，受到母体的羁绊，必须根据企业特点，合理地确定改革方案，循序渐进实施改革。
与国际接轨可使我国的工程监理企业与国外同行按照同一规则、同台竞争。这既可表现为国外项目管理公司进入我国，与我国监理企业相竞争；也可表现为我国监理企业走向国外，与国外同行相竞争。要同国外项目管理公司相竞争，掌握国际上通行的规则是必须的。我国的监理企业，既要勇于面对国外同行进入我国后的挑战，也要把握机遇，敢于到国际市场与国外同行相竞争。