2.5 监理机构

项目监理机构是监理企业获得监理任务后，组建的派驻到工程现场、负责履行建设工程监理合同的，由总监理工程师、专业监理工程师、监理员等所有监理人员、办公人员组成的组织机构。

2.5.1 组织的基本原理

2.5.1.1 组织的基本概念

所谓组织，就是为了使系统达到特定的目标，使全体参加者经分工与协作以及设置不同层次的权力和责任制度而构成的一种人的组合体。组织一词包含三层意思。

1.目标是组织存在的前提

组织是为了达到自身的目标而结合在一起的、具有正式关系的一群人。组织必须具有目标并且为了达到自身的目标而产生和存在。

2.没有分工与协作就不是组织

在组织中工作的人们必须承担某种职务且承担的职务需要依据组织的目标进行刻意的设计，规定所需各项活动有人去完成，组织内的每个人都要完成一项或多项活动，并且确保各项活动协调一致，使人们在组织内高效工作。系统的总目标由系统内的每个人分工、协作共同完成。

3.权力与责任制度是实现组织目标的保障

组织是反映人们正式的、有意形成的职务和职位结构。组织内的个体处于不同层次，具有相应层次的权力并承担相应的责任。管理者还要根据环境变化对组织结构进行改革和创新或再构造。合理的组织结构只是为了达到某种目标提供了一个前提，要有效地完成组织的任务，还需要各层管理者合理行使自己的权力，能动、合理地协调人力、物力、财力和信息，并勇于担当责任，使组织结构得以高效地运行。

组织是生产要素之一，与其他要素相比有明显特点：

（1）不可替代性。其他要素可以互相替代，如增加机器设备可以替代劳动力，而组织不能替代其他要素，也不能被其他要素所替代。

（2）增值性。合理的组织可以使其他要素合理配置而增值，即使得系统的总效益比各要素效益的总和还要大。随着社会化大生产的发展、生产要素日趋复杂，组织的增值性作用更显著。

2.5.1.2 组织结构

组织内部构成和各部分间所确立的较为稳定的相互关系和联系方式，称为组织结构。可以从以下几方面理解组织结构的基本内涵：

（1）组织结构与职权的关系。组织结构与职权形态之间存在着一种直接的相互关系，这是因为组织结构与职位以及职位间关系的确立密切相关，因而组织结构为职权关系提供了格局。组织中的职权指的是组织中成员间的工作关系，而不是某一个人的属性。职权的概念与合法地行使某一职位的权力紧密相关，而且是以下级服从上级的命令为基础的。

（2）组织结构与职责的关系。组织结构与组织中各部门、各成员的职责分配直接相关。在组织中，只要有职位就有职权，而只要有职权也就有职责，并且职权与职责要相一致。组织结构为职责的分配和确定奠定了基础，而组织的管理则是以机构和人员职责的分配和确定为基础的，利用组织结构可以评价组织各个成员的功绩与过错，从而使组织中的各项活动高效进行。

（3）组织结构图。组织结构图是组织结构简化了的抽象模型，比较形象地反映出了组织内各层的地位、等级关系、组织内各个部门或个人分派任务和各种活动的路径等，但是它不能准确、完整地表达组织结构，如它不能说明一个上级对其下级所具有的职权的程度，难以表述平级职位之间相互作用的横向关系。

2.5.1.3 组织设计

组织设计就是对组织活动和组织结构的设计过程，主要考虑组织构成的因素和组织设计的原则。

1.组织构成的因素

组织由管理层次、管理跨度、管理部门、管理职能四大因素组成。

（1）管理层次。管理层次是指从组织的最高管理者到最基层的实际工作人员之间等级层次的数量。管理层次可分为三个层次，即决策层、协调层和执行层、操作层。决策层的任务是确定组织的目标和大政方针以及实施计划；协调层的任务主要是参谋、咨询职能；执行层的任务是直接调动和组织人力、财力、物力等具体活动内容；操作层的任务是从事操作和完成具体任务。

（2）管理跨度。管理跨度是指一名上级管理人员所直接管理的下级人数。管理跨度的大小取决于所需要协调的工作量，与管理人员性格、才能、个人精力、授权程度以及被管理者的素质有关，还与职能的难易程度、工作的相似程度、工作制度和程序等客观因素有关。

（3）管理部门。管理部门的划分要根据组织目标与工作内容确定，形成既有相互分工又有相互配合的组织机构。

（4）管理职能。组织设计确定各部门的职能，应使纵向的领导、检查、指挥灵活，达到指令传递快、信息反馈及时；使横向各部门间相互联系、协调一致，使各部门有职有责、尽职尽责。

2.组织设计的原则

项目监理机构的组织设计一般需要考虑如下几项原则：

（1）集权与分权统一的原则。任何组织都不存在绝对的集权和分权。在项目监理机构中，所谓集权就是总监理工程师掌握所有监理大权，各专业监理工程师只是其命令的执行者；所谓分权是指各专业监理工程师在各自管理的范围内有足够的决策权，总监理工程师主要起协调作用。

（2）专业分工与协作统一的原则。分工就是将监理目标分成各部门以及各监理工作人员的目标、任务；协作就是明确组织机构内部各部门之间和各部门内部的协调关系与配合方法。

（3）管理跨度与管理层次统一的原则。管理跨度与管理层次成反比例关系。应该在通盘考虑影响管理跨度的各种因素后，在实际运用中根据具体情况确定管理层次。

（4）权责一致的原则。在项目监理机构中应明确划分职责、权力范围，做到责任和权力相一致。

（5）才职相称的原则。应使每个人的现有和可能有的才能与其职务上的要求相适应，做到才职相称，人尽其才，才得其用，用得其所。

（6）经济效率原则。应组合成最适宜的结构形式，实行最有效的内部协调，使事情办得简洁而正确，减少重复和扯皮。

（7）弹性原则。组织机构既要有相对的稳定性，又要具有一定的适应性。

2.5.1.4 组织活动遵循的原理

1.要素有用性原理

组织机构的基本要素有人、财、物、时间等，管理者在组织活动过程中不但要看到一切要素都有作用，还要具体分析各要素的特殊性，以便充分发挥每一要素的作用，做到人尽其才、财尽其利、物尽其用，尽可能发挥各要素的作用。

2.动态相关性原理

组织机构内部各要素之间既相互联系，又相互制约；既相互依存，又相互排斥。各要素在相互作用过程中，影响、决定组织的整体效益。整体效应不是其各局部效应的简单相加，组织管理者的重要任务就在于使组织机构活动的整体效应大于其局部效应之和。否则，组织就失去了存在的意义。

3.主观能动性原理

人是生产力中最活跃的因素，组织管理者的重要任务就是要把人的主观能动性发挥出来。只有把人的主观能动性发挥出来，组织的目标才可能得到很好的实现。

4.规律效应性原理

要取得好的效应，就要主动研究规律，坚决按规律办事。组织管理者只有把注意力放在抓事物内部的、本质的、必然的联系上，探明规律与效应的关系，才有取得好的效应的可能。

2.5.2 项目监理机构的组织形式

项目监理机构的组织形式有直线制、职能制、直线职能制、矩阵制4种形式。

2.5.2.1 直线制监理组织形式

直线制组织形式又称为单线制组织结构，是一种最简单、古老的传统组织形式，它的特点是组织中各种职位是按垂直系统直线排列，其组织结构图见图2-1所示。这种组织形式的特点是命令系统自上而下进行传达，责任系统自下而上承担。上层管理下层若干个子项目管理部门，下层只接受唯一的上层指令。每个下一级管理者只对唯一的上一级管理者负责，上下级之间按管理层次垂直进行管理。

这种组织形式适用于监理项目能划分为若干相对独立子项的、技术与管理专业性不太强的建设项目监理。总监理工程师负责整个项目的计划、组织和指导，并着重整个项目内各方面的协调工作。子项目监理部门分别负责子项目的目标控制，具体领导现场专业或专项监理组的工作。

此种组织形式的主要优点是结构简单、权力集中、命令统一、职责分明、决策迅速、隶属关系明确；缺点是实行没有职能机构的“个人管理”，这就要求各级监理负责人员博晓各有关业务，掌握多种知识技能，成为“全能”式人物。这种组织形式不太适合技术和管理较复杂的项目监理。

图2-1 直线制监理组织结构示意图

2.5.2.2 职能制监理组织形式

职能制监理组织形式是总监理工程师下设若干个职能机构，分别从职能角度对基层监理组进行业务管理，其组织结构图如图2-2所示。这些职能机构在总监理工程师授权的范围内，就其主管的业务范围向下下达命令和指示。

图2-2 职能制监理组织结构示意图

这种组织形式的优点是能体现专业化分工特点，人才资源分配方便，有利于人员发挥专业特长，处理专门性问题水平高，有利于减轻总监理工程师的负担；缺点是现场人员受多头领导，命令源不唯一，易于出现指令相互矛盾的情形；责权关系不够明确，出现问题相互推诿，导致决策效率低，不利于责任制的建立。这种组织形式适用于工程项目在地理位置上相对集中、技术较复杂的工程建设监理。

2.5.2.3 直线职能制监理组织形式

直线职能制监理组织形式是吸收了直线型组织模式和职能型组织模式的优点而构成的一种组织模式，如图2-3所示。

这种组织模式既有直线型组织模式权力集中、责权分明、决策效率高等优点，又兼有职能部门处理专业化问题能力强的优点。但是，此形式的监理组织最大缺点是职能部门与指挥部门容易产生矛盾，信息传递路线长，不利于互通情报。实际上，直线职能制监理组织形式中，职能部门是对直线指挥机构起参谋作用，故这种模式也叫直线-参谋模式或直线-顾问模式。

图2-3 直线职能制监理组织结构示意图

2.5.2.4 矩阵制监理组织形式

矩阵结构是从专门从事某项工作小组（不同背景、不同技能、不同知识、分别选自不同部门的人员为某个特定任务而工作）形式发展而来的一种组织机构。在一个系统中既有纵向管理部门，又有横向管理部门，纵横交叉，形成矩阵，所以称其为矩阵结构，如图2-4所示。

图2-4 矩阵制监理组织结构示意图

这种组织模式常用于有纵向监理系统，又有横向监理系统的大、中型项目建设监理。此种模式的优点是加强了各职能部门的横向联系，具有较大的动机性和适应性；把上下左右集权与分权实行最优的结合，有利于解决复杂难题，有利于监理人员业务能力的培养。缺点是命令源不唯一，纵横向协调工作量大，处理不当会造成扯皮现象，产生矛盾。为克服权力纵横交叉这一缺点，必须严格区分两类工作部门的任务、责任和权力，并应根据项目建设的具体情况和外围环境，确定在某一时期纵向、横向哪一个为主命令方向，解决好项目建设过程中各环节及有关部门的关系，确保工程项目总目标最优的实现。

2.5.3 项目监理机构的设立

2.5.3.1 确定监理机构的目标

建设工程监理目标是建立项目监理机构的前提。项目监理机构的建立应依据监理企业与建设单位签订的委托监理合同确定的监理目标，制定出监理机构的总目标，并对总目标根据需要分解为分目标，以形成项目的目标体系。

2.5.3.2 确定监理工作的内容

根据监理目标和监理合同中规定的监理任务，明确监理工作内容，并对监理工作内容进行分类、归并及组合，并综合考虑项目的建设规模、性质、工期、工程复杂程度，以便预先计算监理工作量，为后续确定派驻现场的监理人员数量奠定基础。

2.5.3.3 项目监理机构组织设计

1.确定监理机构的组织形式

依据工程项目规模、性质、建设阶段、监理服务期限、空间分布等的不同，并考虑监理单位技术业务水平、组织管理水平等，选择适宜的监理组织结构形式，以适应监理工作需要。在选择组织形式时，应考虑有利于监理的目标控制、有利于项目的合同管理、有利于监理机构的决策指挥、有利于信息传递。

2.合理确定监理机构的管理层次

监理组织结构中一般包含三个层次：

（1）决策层：由总监理工程师及其助手组成，根据监理项目的工作内容进行科学化、程序化决策等工作。

（2）中间控制层：包括协调层和执行层，由专业监理工程师、子项目监理部及职能机构人员组成，具体负责监理规划的落实、目标控制及合同的管理工作，在监理机构组织内起承上启下的作用。

（3）作业层：也称为执行层，主要由监理员组成，具体负责监理活动的操作实施。

3.制定岗位职责

项目监理机构依据监理目标、可利用的人力和物力资源，对质量控制、进度控制、投资控制、合同管理、风险管理、安全管理、信息管理、组织协调等监理工作内容设置不同的职能部门或不同的岗位，并明确确定其职责及权力。岗位的设置要有明确的目的性，不可因人设岗；并根据权责一致的原则，对岗位上的人员进行适当的授权，并明确相应的职责。

4.选派监理人员

根据监理工作的任务，选择相应的各层次人员。监理机构工作人员的选派除主要考虑监理工作的专业配套、监理人员的数量、个人的素质之外，还要考虑人员总体构成的合理性与协调性。

《建设工程监理规范》（GB/T 50319—2013）规定：总监理工程师必须是注册监理工程师；总监理工程师代表必须是具有工程类注册执业资格或具有中级及以上专业技术职称、3年及以上工程实践经验并经监理业务培训的人员；专业监理工程师必须具有工程类注册执业资格或具有中级及以上专业技术职称、2年及以上工程实践经验并经监理业务培训的人员；监理员必须具有中专及以上学历并经过监理业务培训的人员。

2.5.3.4 制定监理机构的规章制度

为使监理工作科学、有序进行，应按照监理工作的客观规律制定工作流程、工作制度，规范化地开展监理工作，并应确定考核标准，包括考核内容、考核时间、奖惩办法等，对监理人员的工作进行定期考核。

2.5.4 项目监理机构人员的职责及配备

2.5.4.1 项目监理机构各类人员的职责

项目监理机构的监理人员应由总监理工程师、专业监理工程师和监理员组成，且专业配套、数量应满足建设工程监理工作需要，必要时可设总监理工程师代表，各类监理人员承担相应职责。《建设工程监理规范》（GB/T 50319—2013）规定了监理机构内部各类监理人员的职责。

1.总监理工程师应履行下列职责

（1）确定项目监理机构人员及其岗位职责。

（2）组织编制监理规划，审批监理实施细则。

（3）根据工程进展及监理工作情况调配监理人员，检查监理人员工作。

（4）组织召开监理例会。

（5）组织审核分包单位资格。

（6）组织审查施工组织设计、（专项）施工方案。

（7）审查开复工报审表，签发工程开工令、暂停令和复工令。

（8）组织检查施工单位现场质量、安全生产管理体系的建立及运行情况。

（9）组织审核施工单位的付款申请，签发工程款支付证书，组织审核竣工结算。

（10）组织审查和处理工程变更。

（11）调解建设单位与施工单位的合同争议，处理工程索赔。

（12）组织验收分部工程，组织审查单位工程质量检验资料。

（13）审查施工单位的竣工申请，组织工程竣工预验收，组织编写工程质量评估报告，参与工程竣工验收。

（14）参与或配合工程质量安全事故的调查和处理。

（15）组织编写监理月报、监理工作总结，组织整理监理文件资料。

总监理工程师不得将下列工作委托给总监理工程师代表：

（1）组织编制监理规划，审批监理实施细则。

（2）根据工程进展及监理工作情况调配监理人员。

（3）组织审查施工组织设计、（专项）施工方案。

（4）签发工程开工令、暂停令和复工令。

（5）签发工程款支付证书，组织审核竣工结算。

（6）调解建设单位与施工单位的合同争议，处理工程索赔。

（7）审查施工单位的竣工申请，组织工程竣工预验收，组织编写工程质量评估报告，参与工程竣工验收。

（8）参与或配合工程质量安全事故的调查和处理。

2.专业监理工程师应履行下列职责

（1）参与编制监理规划，负责编制监理实施细则。

（2）审查施工单位提交的涉及本专业的报审文件，并向总监理工程师报告。

（3）参与审核分包单位资格。

（4）指导、检查监理员工作，定期向总监理工程师报告本专业监理工作实施情况。

（5）检查进场的工程材料、构配件、设备的质量。

（6）验收检验批、隐蔽工程、分项工程，参与验收分部工程。

（7）处置发现的质量问题和安全事故隐患。

（8）进行工程计量。

（9）参与工程变更的审查和处理。

（10）组织编写监理日志，参与编写监理月报。

（11）收集、汇总、参与整理监理文件资料。

（12）参与工程竣工预验收和竣工验收。

3.监理员应履行下列职责

（1）检查施工单位投入工程的人力、主要设备的使用及运行状况。

（2）进行见证取样。

（3）复核工程计量有关数据。

（4）检查工序施工结果。

（5）发现施工作业中的问题，及时指出并向专业监理工程师报告。

2.5.4.2 项目监理机构的人员结构

项目监理机构的人员结构，需要从以下三方面来确定。

1.合理的专业结构

项目监理机构应由监理工程的性质、业主对监理的要求相适应的各专业人员组成，亦即要求各专业人员要配套。项目监理机构应配备监理工作中要涉及的各专业工作的专业监理人员，对于工程局部监理工作量小、需要采用特殊手段而监理企业没有相应人员的情形，业主也可以将这部分监理工作另外委托给具有相应资质的咨询机构、监理企业来承担，从整体上保证现场监理人员合理的专业结构。

2.合理的技术职称结构

合理的技术职称结构表现为具有高级职称、中级职称和初级职称的监理人员与监理工作要求相称的比例。一般而言，决策阶段、设计阶段的监理工作要求高级职称及中级职称的人员应占绝大多数；施工阶段的监理工作，需要有较多的初级职称的监理人员来从事具体的实际操作。

3.合理的年龄结构

监理机构中老中青三代人员的比例要合理。老年人经验丰富、处理事情专业，但身体条件受到限制，不能过多从事现场具体监理工作；中年人有一定的经验、良好的体质，是监理机构的骨干；年轻人缺乏经验，但体质好，可多从事现场的具体监理工作。施工阶段的监理人员，由于施工现场的监理工作较多，应以中年人、年轻人为主，并有少量的老年人，以形成合理的年龄结构。

2.5.4.3 项目监理机构人员数量的确定

监理机构人员数量受工程规模、技术复杂程度、监理人员的素质及监理企业的管理水平的影响，要考虑的因素有：

（1）工程建设强度。工程建设强度是指单位时间内投入的工程建设资金的数量，用下式表示：

工程建设强度=投资/工期

其中，投资和工期是指由监理单位所承担的那部分工程的建设投资和工期。投资可按工程估算、概算或合同价计算，工期是根据进度总目标及其分目标计算。显然，工程建设强度越大，需投入项目的监理人数越多。

（2）建设工程复杂程度。工程复杂程度涉及的因素有设计活动多少、工程地点位置、气候条件、地形条件、工程地质情况、施工方法、工程性质、工期要求、材料供应、工程分散程度等。根据各项因素的具体情况，可将工程分为若干复杂程度等级。不同等级的工程需要配备的项目监理人员数量有所不同。例如，分成简单、一般、一般复杂、复杂、很复杂五级。具体工程的复杂程度定级可采用10分制进行，先对各影响因素分别按10分制打分（越复杂，打分越高），然后按各因素权重进行加权评分计算来确定工程的复杂程度。最终得分值1～3分、3～5分、5～7分、7～9分、＞9分者依次为简单、一般、一般复杂、复杂、很复杂各等级。显然，工程复杂程度越简单，需要的项目监理人员较少；工程复杂程度越高，需要的项目监理人员较多。依据工程建设强度和工程复杂程度，监理人员需要量定额见表2-4。

（3）监理单位的业务水平。每个监理单位的业务水平和监理人员对所监理工程的熟悉程度不尽完全相同，监理人员素质、管理水平和监理的设备手段等方面也存在差异，这都会直接影响到监理效率的高低。高水平的监理单位可投入较少的监理人力完成一个建设工程的监理工作，而一个经验不多或管理水平不高的监理单位则需投入较多的监理人力。

（4）项目监理机构的组织结构和任务职能分工。项目监理组织结构情况关系到具体的监理人员配备，选择何种监理机构组织形式务必使项目监理机构任务、职能分工的要求得到满足，必要时，还可根据项目监理机构的职能分工、工程建设的进展情况对监理人员的配备作适时的调整。

【例2-1】 某建设工程施工阶段合同总价为5000万美元，包含两个子项目，合同价分别为2800万美元、2200万美元。合同工期为20个月。试确定监理机构人员数量。

（1）确定工程建设强度。

工程建设强度=5000÷20×12=3000（万美元/年）=30（百万美元/年）

（2）确定工程复杂程度。

影响该工程复杂程度的10个因素各权重相等，结合本工程实际情况分别按10分制打分。工程复杂程度评价结果见表2-5。

从综合得分来看，两个子项目的复杂程度都属于一般复杂。

（3）根据工程复杂程度和工程建设强度，计算监理机构各类监理工作人员总数。从监理人员需要量定额中查到相应项目监理机构监理人员定额如下：

监理工程师：0.35；监理员1.10；行政文秘人员0.25。

图2-5 项目监理机构直线制组织结构图

各类监理人员数量如下：

监理工程师：0.35×30=10.5人，按11人考虑；

监理员：1.10×30=33人，按33人考虑；

行政人员：0.25×30=7.5人，按7人考虑。

（4）监理人员分配。

本工程监理机构组织形式采用直线制，组织结构如图2-5所示。

根据监理机构组织结构图，监理人员分配如下：

监理总部：监理工程师（含总监）3人，监理员3人，行政人员3人；

子项目1监理组：监理工程师4人，监理员17人，行政人员2人；

子项目2监理组：监理工程师4人，监理员13人，行政人员2人。