第一节　土地整治档案管理现状

一、国内土地整治档案管理现状

近年来，国土资源部高度重视业务档案管理工作，先后印发了《国土资源部关于进一步加强和做好国土资源档案工作的通知》（国土资发〔2015〕151号）、《国土资源部　国家档案局关于印发〈国土资源业务档案管理办法〉的通知》（国土资发〔2015〕175号）、《国土资源部办公厅关于印发〈国土资源档案工作“十三五”规划〉的通知》（国土资厅发〔2016〕47号）。土地整治档案作为国土资源业务档案的重要组成部分，在国土资源依法行政、资源保护与开发利用等工作中发挥着重要作用，随着近几年巡视、纪检、审计、司法等机构对土地整治档案的大量查阅，土地整治档案也为推动工作、查清事实、保护干部提供了重要的基础资料。

当前，全国土地整治档案工作尚未达到同步、统一的标准，各地方土地整治机构的档案管理意识、档案管理规范性，以及档案管理现状均有所差异。大部分土地整治机构已开展土地整治档案管理工作，形成了大量的实物档案和电子档案，并逐步推进土地整治档案的信息化管理。

（一）档案管理模式逐步形成

目前，各地方土地整治机构都已陆续开展了土地整治档案管理工作，其主要管理模式为：职能部门负责档案管理工作；业务部门负责项目材料的收集、归档、保管等工作；项目实施单位为档案材料形成单位，负责材料收集、整理、移交工作。部分单位档案管理能够达到“四有”标准，即有制度、有专人、有库房、有实体。如湖北、湖南、吉林、重庆、内蒙古、宁夏、新疆等省（自治区、直辖市）均建立了统一管理、统一制度、层次分明、有效运转的档案管理网络。

（二）档案管理工作逐步规范

2015年，国土资源部印发了《国土资源部　国家档案局关于印发〈国土资源业务档案管理办法〉的通知》国土资发〔2015〕175号，对国土资源系统业务档案的各项管理工作给出了明确的方向。国土资源部土地整治中心目前已编制完成《土地整治档案管理指南》，并在此基础上开展土地整治档案、资料管理相关标准研究，为全国土地整治档案管理工作提供参考和依据。大部分地方土地整治机构已建立了各项档案制度，明确了档案管理的基本工作要求，确保了档案管理的规范化和制度化。宁夏土地整治档案管理制度全面，印发有《宁夏中北部土地开发整理重大工程档案管理规定》《宁夏中北部土地开发整理重大工程项目规划图及竣工图、单体设计图图件与数据要求》等。湖北除建立有《湖北省土地整治项目档案管理办法》外，还研究编制了《湖北省土地整治工程档案整理规范》。内蒙古制定有《内蒙古自治区土地整治项目文件归档规范》和“项目归档范围及保管期限表”“档案分类方案”“土地整治项目归档资料分类表”“项目参建单位资料目录汇编”等文件资料。部分机构还制定了相应的档案人员岗位责任制度，将其纳入单位岗位责任制考核。档案管理人员基本能够做好档案的日常收集、整理、保管以及档案借阅和利用登记等管理工作。已归档项目档案保管状态良好，多数单位能够保证独立库房，档案排放整齐，便于查找。如新疆各级整治机构档案库房空间大，设施设备齐全，并能够满足机构档案发展需求。内蒙古档案设备、库房专用设施设备配备情况及保管环境较好。部分土地整治机构将档案委托当地档案馆或有条件的上级单位档案室保管。

（三）档案管理工作同步推进

各地方土地整治机构一般都是依据土地整治项目统一名称结合本地项目类型对档案进行分类，大部分档案分类较规范、统一。例如，吉林、重庆、湖北、内蒙古等省（自治区、直辖市）已建立了土地整治档案分类方案，明确了各类土地整治项目档案的材料构成。土地整治档案利用管理较为规范，档案利用率较高，部分地方年利用达100余次，普遍用于审计、查考及研究工作。目前土地整治声像档案管理工作正在逐步推进，部分单位声像档案管理工作开展较好，照片档案丰富且完整、齐全，并已形成一定数量的影像资料，广泛用于宣传工作。如吉林土地整治声像档案丰富、完整，项目对比照片清晰，可利用性强。重庆采用土地整治项目管理系统集中管理项目电子及照片档案。宁夏声像档案管理到位，除照片档案外，还保管有项目实施前期、中期、后期的航拍影像资料及与电视台合作拍摄的宣传视频资料，并以光盘、硬盘形式备份保存。

（四）档案信息化工作有所推进

各地方土地整治机构多数已应用档案管理软件管理档案，档案管理软件多为市场购买，其应用有效提高了档案管理工作效率。土地整治项目电子档案管理情况较好，基本保证与实物档案一致，电子档案的存储方式有计算机存储和项目管理系统存储（服务器）两种。档案数字化工作正逐步推进，各地方土地整治机构对档案数字化已有普遍认识，因档案数字化费用较高，各地开展数字化工作情况不一，宁夏回族自治区国土开发整治管理局、重庆潼南县土地整治中心档案数字化工作走在前列，已完成库存项目档案数字化工作。

二、国外土地整治档案管理现状

土地整治最早出现在欧洲，英国早期（1500—1830年）的“圈地”运动实际上就是把一些分散的农业用地整合成大面积的有利于农业生产的土地。在丹麦，土地整理的萌芽可以追溯到1780年开始的农业用地的私有化过程。欧洲的现代土地整理可以追溯到“第二次世界大战”以后，那段时期城乡之间平等发展的理念在欧洲得到了公认，同时粮食安全也得到了关注，农村土地整理不仅在调整农业产业结构、降低土地细碎化和提升农场规模上发挥了重要作用，同时在粮食生产提高和农业收入增长上发挥的重要性也得到了大多数人的认同。随后，一些西欧国家的土地整理开始逐渐转变为一种满足公众对获取土地或解决各种土地冲突的政策工具。土地整理的目的也逐渐从提供更多的紧急效益转变为实现更为环保和可持续的土地利用。更为重要的是，当今欧盟已经将土地整理视为一种很好的、必不可少的提升农业综合发展的政策。

虽然不同国家和地区对土地整治有着不同的称谓，如德国、荷兰、俄罗斯等称之为土地整理，日本则称之为土地整治或整备，又称之为耕地整理，澳大利亚称之为土地复垦整治，哈萨克斯坦称之为土地整理，埃及称之为土地综合整治等，且各国对土地整治内容有着不同的理解，土地整理法律法规各不相同，但是这些国家在土地整治的理论、法制建设、项目管理和档案管理等方面积累了十分丰富的经验，尤其是德国和荷兰具有先进性和代表性。我国的土地整治工作尚处于起步阶段，档案管理人员充分学习和借鉴发达国家土地整治方面的先进经验，有助于推动我国土地整治项目管理及档案管理。

（一）德国土地整理档案管理现状

1.德国土地整理的内容

德国土地整理的内容包括合并土地、村镇改造、开辟建设用地、提供公共建设用地、景观的塑造和保护、森林土地整理、特种经济作区的土地整理、地籍更新测量8个方面的内容。

2.德国土地整理的机构建设

德国土地整理是在土地整理局的监督指导下而进行的一种经济活动，德国土地整理局的职责是制定相关规章制度和规则，监督土地整理过程，并执行有关法律规定。在各基层地区设有土地整理机构，其中州土地整理机构为最高权力机构，基层土地整理机构只需要负责本区域内的工作，另外，参加者联合会为土地整理的具体执行单位。

3.德国土地整理的法律保障

德国土地整理的法律依据包括德国联邦土地整理法和各州制定的实施细则与条例。德国联邦土地整理法于1953年颁布，并在1976年和1982年进行了修改，德国联邦土地整理法中具有完善的制度，明确规定了土地整理的目的、方法、机构设置、成果验收、权属调整等，此外，还规定最高行政法院需负责审议、处理诉讼案件。在州一级内部设立独立的仲裁机构，负责解决有关争议问题。

4.德国土地整理档案管理内容

基层土地整理部门负责本辖区的土地整理工作，参加者联合会为临时的组织机构，负责确定项目区内土地整理项目的具体事务，接受基层土地整理部门的监督管理。土地整理档案由参加者联合会提供，基层土地整理部门负责整理、检查和移交工作。德国土地整理档案的主要内容见表2-1。

（二）荷兰土地整理档案管理现状

1.荷兰土地整理的类型及内容

荷兰土地整理主要包括以非农业为目的的土地整理、以农业为目的的土地整理、土地调整和基于协议的土地整理4种类型。在土地整理的开始时期，荷兰十分强调增加农田的平均场地尺寸及农业经济性指标，而近年来荷兰土地整理工作的重心已有所转移，开始以保护生态环境、美化土地及建设户外设施等多重利用方面为重心。

2.荷兰土地整理的机构建设

荷兰土地整理的管理机构是在不断发展变化着的。大体说来，在20世纪，土地整理项目是由中央土地整理委员会及项目执行单位来共同管理的，最近十几年，土地整理项目的管理权下放到区或省一级政府，省一级政府还接管了项目实施的部分权利。现在，土地整理项目实施部门为区土地整理委员会，主要负责土地整理和农村开发整理项目实施过程中的管理工作。

3.荷兰土地整理的法律保障

荷兰土地整理的发展也带动了相关法律制度的逐步建立。1924年第一部法案的出台，在法律层面上明确了土地整理；1935年，荷兰建立了土地整理服务局；1938年出台的第二部土地整理法案，简化了土地整理项目的审批程序；1954年新的土地整理法案的出台，使土地整理项目和空间规划之间的关系变得越来越敏感；1965年颁布的空间规划法案，规定了省级项目须与地区空间规划保持一致；1985年，国家新的土地整理法律的颁布提供了多种可选实施方案，还保留了1954年法案中的投票表决制度。

4.荷兰土地整理档案管理内容

《荷兰土地整理条例》的一般程序中将土地整理的程序分为3个阶段，即启动阶段、准备阶段和实施阶段，每个阶段又分为若干步骤。荷兰的土地整理项目中各项目档案资料就按照这3个阶段来进行划分，初步划分为启动阶段档案资料、准备阶段档案资料和实施阶段档案资料。同时，《荷兰土地整理条例》中明确中央土地整理委员会由3～7人组成，代表项目区有关各方利益，最后档案资料的整理和移交工作由中央土地整理委员会负责。

（1）启动阶段。由权威机构、私有土地所有者、社会团体、有关基金协会等提出土地整理项目申请，由中央土地整理委员会提供咨询报告，咨询报告认为可行后必须提供土地整理规划大纲，并将这些资料一并交由农业和渔业部，农业和渔业部通过申请后会将这些申请列入土地整理项目计划内。此阶段需存档的资料有土地整理项目申请、咨询报告和土地整理项目计划。

（2）准备阶段。该阶段主要制定土地整理规划大纲和土地整理规划，针对大纲存在的问题提出建议并进行修改。在启动阶段的咨询报告中必须指明是采用简单准备还是分阶段准备，简单准备适用于一般的土地整理项目，分阶段准备适用于问题复杂，尤其是规划情况不清楚的项目，两者档案资料的不同在于，简单准备的土地整理项目可直接制定土地整理规划大纲，而分阶段准备的土地整理项目在制定土地整理规划大纲前先有一个土地整理计划，规划大纲是根据这个计划细化得来的。不管是何种规划大纲，其重要的一个组成部分就是政策图，政策图规定未来哪些项目是适合实施的，此外规划大纲中必须包括建议、分析和土地整理方案。此阶段需存档的资料有土地整理计划（分阶段准备）、土地整理规划大纲（包含了省级农业发展委员会关于土地利用结构的建议、科学委员会关于自然和土地景观保护的建议、国家林业管理机构关于土地景观的建议、户外休闲管理官员的建议、土地整理方案）、土地整理规划。

（3）实施阶段。在此条例中未明确指出实施阶段的资料，但不管何种土地整理项目在建设过程中均存在招投标资料、施工资料和验收资料等。

（4）荷兰土地整理档案中土地整理规划（简单准备）、土地整理计划（分阶段准备）以及土地整理规划（分阶段准备）的相关内容见表2-2。

三、土地整治档案管理发展趋势

（一）完善管理体系，规范档案管理

1.完善档案管理组织网络

加强土地整治档案各级工作联系，把工作网络延伸到基层的专（兼）职档案管理人员，将其纳入全国土地整治档案管理网络体系中。进一步完善土地整治机构中业务部门与职能部门档案联络员制度，形成内部档案组织网络，档案收集管理职能要明确到具体科室和个人，为档案工作全员参与营造氛围，打好基础。

2.建立统一的土地整治档案管理相关规范

梳理现行各类土地整治档案管理具体规章制度和行业标准规范，尽快编制统一规范的土地整治档案管理标准，进一步推动土地整治档案管理规范化。

3.加强档案硬件建设

切实做好土地整治档案库室的规划建设工作，条件有限的机构可积极联系当地档案馆移交档案，缓解库房紧张、保管条件差的突出矛盾，对于明显不符合档案管理标准的库房，要及时调整修缮，确保档案安全。

4.加强土地整治档案管理队伍建设

落实档案人员编制，稳定档案管理人员队伍，确保档案工作的延续性、稳定性，加强对管理人员的业务培训，提高档案管理人员的业务能力。

（二）加快推进土地整治档案信息化建设

加快推进存量档案数字化和增量档案电子化工作，加强对档案的开发利用是新形势下档案管理工作的新要求。各地根据实际发展需要，配备和更新必要的信息化设备，推进档案管理系统软件应用，进一步提高档案库房和各类型档案的现代化、规范化管理程度。同时，加强对电子类（文本、图件）、数码影像类等新型档案载体保存管理规范的研究探索，保障新型档案保存的长久性和安全性。充分利用土地整治档案信息资源，丰富专题汇编和编研成果，利用信息技术，推进政府信息公开化建设，进一步提高政务公开力度，充分发挥档案作用。