第四节 城市群生态协同治理的机制分析

结合生态协同治理内涵，本节的生态协同治理机制主要包括协调合作机制、激励补偿机制、应急管理机制、长效保障机制等。协调合作机制侧重于处理城市群间的利益关系，其作用是为生态协同治理奠定基础；激励补偿机制包括建立生态补偿标准和探索生态补偿渠道、方式，其作用是为生态协同治理提供动力；应急管理机制包括信息联动、资源共享、救援互助等应对突发生态危机机制，其作用是为生态协同治理提供支持；长效保障机制指在治理工作完成后，采用目标管理、行政监察、舆论监督等措施维护治理成果的一系列方式，其作用是为生态协同治理提供保障。本节长江经济带城市群生态协同治理机制的框架如图3.11所示。

图3.11 城市群生态协同治理机制框架

一 生态协同治理协调合作机制

基于生态环境的公共物品属性，在生态协同治理过程中，一方面，政府部门间明确的分工体系有利于专业化分工的实现，但是随着分工的深化，政府部门之间会存在权责配置冲突，导致地方政府重“地方利益”轻“整体利益”。另一方面，各利益相关体倾向于选择“搭便车”，难以形成一致的集体行动。地方政府对辖区内微观主体负外部性行为实施了地方保护主义策略，导致了公共资源配置负外部性现象大量涌现。

在环境污染协同治理中，由于各区域间存在一定的行政壁垒，在治理经费分配问题上各参与主体极易产生争执，无法实现合作，进而造成治理措施难以实施的局面。出于对自身利益的考虑，又加上行政区划分割性，地方政府在没有上级领导机构协调时，很难自发地与其他行政单位进行协调，进一步加大了跨区域协同治理以及社会监督的实施难度。

我国的基本国情决定了行政区行政的刚性切割。所谓行政区行政，是指每一个行政单元在一种切割、闭合以及有界的状态下，在有限的行政区界限内行使相应的权利，且始终受到刚性的约束。由此可见，在处理外溢化的区域环境污染问题上，由于行政区行政刚性切割的存在，治理效果略显不足，容易出现治理的盲区。行政区行政具有治理机制的单一性以及治理主体的单中心特征，从行政辖区内部来看，行政区行政还具有权利运行的单向性和封闭性等特征。因此，地方政府往往只在内部区域行使其拥有的管辖权力，不再关心也难以插手超出自己行政辖区范围的事务。同时，在我国政府垂直管理的模式下形成了“下级服从上级，地方服从中央”的原则，地方政府大多注重纵向间的互动，忽视了横向间的交流，从而造成孤立、分块的分割治理局面。对自身利益的追求使地方政府在治理中追求的多是区域边界内的利益最大化和治理成本最小化，忽视了治理的外部性。当跨区域环境污染发生时，开展协同治理往往需要得到上一级领导部门的批示，期间的行政程序既耽误了最佳治理时机，也大大增加了治理成本。生态协同治理受到了各自为政的行政管理理念的影响，比如在水资源污染治理上，由于水污染扩散速度较快，影响范围较广，往往需要更多地方政府的参与才能实现协同治理，打破行政区划壁垒就显得更加迫切（陈阳，2017）。

由于长江经济带五大城市群分别位于我国东中西三大地区，各省市发展的经济基础和水平各异，导致发展任务、目标和战略产生较大差异，从而增加了跨省合作的难度。为实现更好的发展，各省市要用全局的、长远的眼光看待长江经济带城市群的未来前景，打破以往各自为政的陈旧观念。为此，长江经济带城市群生态协同治理协调合作机制主要是协调各个政府部门及利益主体之间的关系，促进生态协同治理目标的实现，具体包括科层协调机制、市场协调机制和府际治理型协调机制（王勇，2008）。

科层协调机制依靠中央政府自上而下的层级控制手段得以实现，中央政府在协调长江经济带生态协同治理过程中，主要通过建立长江经济带城市群生态管理机构、生态法治机构、一体化长江经济带行政区划、绿色GDP政府绩效考核制度等方式，对经济发展的负外部性治理发挥着主导作用。其中，长江经济带城市群生态管理机构是科层协调机制发挥作用的前提，生态法治是根本，绿色GDP政府绩效考核是关键。

市场协调机制通过市场力量引入并发挥其对资源配置的基础性作用，规范长江经济带城市群各级政府职能的行使，减少地方政府保护主义。因此，该机制一方面能够矫正长江经济带城市群经济发展过程中的资源配置、排污权交易、政府生态补偿等方面的问题；另一方面通过市场配置长江经济带城市群各类资源，有利于解决地方政府忽视市场竞争规则而产生地方保护主义的问题。市场协调机制主要包括企业间排污权交易和政府间生态补偿等形式。

府际治理型协调机制强调基于长江经济带城市群各政府间的信任、声誉及彼此的尊重等文化心理，运用协商、参与和交流的手段进行政府间平等的协商。通过构建长江经济带城市群“公共能量场”[6]、推进政府间电子治理、缔结城市群政府间联盟以及制定和实施流域整体规划，明晰政府间各自权利，抑制经济活动外部性，有利于实现政府间相互长期合作。

科层协调机制强调自上而下的层级控制手段，市场协调机制主要采取产权自由化以及竞争机制的手段，而府际治理型协调机制更多的是在信任、声誉基础上进行自由协商。三种协调机制各有利弊，因此可以交替使用。

生态协同治理协调合作机制由层次不同的各类生态行为规范构成，是一种多元主体的协作治理模式，在制度层面上包括了源头防范、过程监管、责任追究等多种措施。生态协同治理过程中，必须依赖完善的法规、健全的制度来破解流域生态治理机制的分割性问题（底志欣，2017）。

二 生态协同治理激励补偿机制

生态补偿的概念最早来源于自然生态补偿，根据《环境科学大辞典》的解释是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力；或者可以看作生态负荷的还原能力”（赖力等，2008）。20世纪90年代生态补偿概念被引入社会经济学领域。生态协同治理激励补偿机制主要包括两个方面：一是对保护生态系统和自然资源的奖励，即保护补偿；二是对破坏生态环境所造成的损失进行赔偿，即污染赔偿（曲富国，2014）。

长江经济带城市群生态协同治理的激励补偿机制是指长江经济带城市群作为生态保护和治理的受益主体，对流域生态系统和水资源的使用和破坏情况进行系统衡量后，承担生态修复和污染治理责任并支付生态成本的一种生态补偿制度。具体包括建立多元化、多渠道的激励补偿长效投入机制；实行以“造血型”补偿为主的多样化补偿方式；完善激励补偿标准体系和构建生态补偿激励约束机制（王树华，2014）。

长江经济带城市群生态协同治理激励补偿机制的基础在于建立多元化、多渠道的激励补偿长效投入机制。目前我国的生态补偿基金来源主要包括财政转移和专项基金，并且财政转移中存在“纵多横少”的问题，即中央对地方的转移占较大比重，同级政府间的横向转移支付则较为少见。结合长江经济带城市群背景，有必要构建“横向转移支付为主，纵向转移支付为辅”的生态补偿资金体系。横向转移支付以“谁受益，谁付费”的原则，通过明确长江经济带城市群政府间的权利义务，最大限度调动生态补偿直接利益相关方的积极性。纵向转移支付则主要用于重大项目的专项补助，在长江经济带城市群生态协同治理过程中的一些重大项目和横向转移难以实现的部分，就必须依靠中央政府的纵向转移支付实现。

以中央和省级财政转移支付为主的“输血型”生态补偿方式存在补偿标准低、补偿方式单一、补偿标准偏窄的问题，而以“造血型”补偿为主的多样化补偿方式则有利于解决上述问题。通过项目合作、投资诱导、技术援助、提供就业等方式，鼓励经济和科技发展水平较高的长江下游城市群将节能环保技术和生态型产业向上游转移和扩散。在产业和技术转移的过程中可以综合运用园区共建、项目合作、技术培训等方式，实现从“输血型”生态补偿向“造血型”生态补偿方式转变。

目前，长江经济带基本上形成了长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群、黔中城市群和滇中城市群五大城市群。整体上，长江经济带城市群城镇化发展水平存在较大差异，其中，长三角城市群城镇化水平较高，黔中、滇中城市群的城镇化水平较低。此外，长江经济带城市群地域面积广阔，县域数量众多，但县域经济差异颇大，长江下游县域经济远远超过中上游县域。特别地，四川、云南、贵州的广大少数民族地区虽然具有十分重要的生态地位，但由于县域经济落后，生态保护和治理存在不足。因此，促进县域经济发展，通过转移支付和对口援助方式加大对四川、云南、贵州等省的县域经济扶持力度，完善激励补偿机制就显得十分必要。

完善激励补偿标准体系需要制定科学的、可测算的激励补偿标准。激励补偿标准涉及生态治理中下游的收益和上游的成本，因此必须综合考虑长江经济带上游生态系统建设和保护成本以及下游因发展经济造成生态破坏的经济损失，确立科学明确的长江经济带城市群生态补偿标准，并使之制度化、规范化、常态化。如图3.12所示：首先要建立长江经济带城市群生态协同治理的在线监测制度，加强对在线监测设备的监管，并合理划分跨城市群、跨城市间的断面监测点；其次是引入第三方权威监测机构，检验各个断面监测点的水质，对达到补偿标准的予以奖励，否则予以处罚，保证断面监测点观测数据的客观公正；最后是保证长江经济带城市群生态协同治理监测信息的公开透明。

图3.12 长江经济带城市群跨界水资源生态补偿机理

此外，还需构建生态补偿的激励约束机制。为确保长江经济带城市群生态协同治理的规范性、可持续性，需增强地方政府的主动性和自觉性。“先污染，后治理”这种事后治理模式在生态协同治理过程中屡见不鲜，造成了不必要的生态环境损失，也加大了后期治理的难度。这种治理模式显然是“被动”的，虽然在短期内能够起到一定作用，但是其成效很难持续。推进生态协同治理，要强化生态治理制度建设，建立起从预防到维护再到惩处的全过程治理模式，推动治理模式从“先污染后治理”的事后治理模式向全程治理模式转变。生态协同治理涉及多元治理主体，其价值体现在治理主体之间的平等合作，各主体在每一环节都能合理参与、良性互动、积极回应，从而实现公共利益最大化（底志欣，2017）。生态协同治理补偿机制涵盖了源头防范、过程监管、责任追究等各种制度，因此必须依赖更加完善和健全的制度进行规范和限制。加强流域生态治理制度体系建设，有助于从制度上保障和促进生态共治的顺利实施。

三 生态协同治理应急管理机制

长江经济带城市群生态协同治理应急管理机制是在长江经济带城市群生态协同治理过程中，开展一系列有计划、有组织的管理活动以应对突发事件，以实现有效预防和处置各种突发事件、最大限度地减少突发事件负面影响的目标（马汶青，2012）。其中包括了长江经济带城市群应急信息联动机制和应急资源共享机制。

建立长江经济带城市群应急信息联动机制的关键在于两点：第一，保证信息的共享与交换及应急信息的联动，通过汇集应急信息、整合应急信息并且提供统一、规范的数据交换方式，使信息传输更灵活、更安全和更可靠；第二，保证应急信息渠道的畅通，包括长江经济带城市群间和城市群内政府之间的应急信息送达与通报。长江经济带城市群应急信息联动能够增强信息透明度，进而加强政府之间的信任与监督，避免单个政府的机会主义行为，促进城市群间各个政府生态协同治理的合作力度。

健全长江经济带城市群应急资源共享机制，包括应急物资、应急人力、应急技术、应急资金等方面的共享，并制定长江经济带城市群应急救援互助流程。应急管理能否妥善解决突发问题，更多的是体现在城市群应急救援互助流程上。如图3.13所示，长江经济带城市群应急救援互助流程包括准备、启动、请求、援助和补偿。长江经济带城市群应急管理遵循“分级响应原则”，在生态协同治理过程中出现的突发公共事件，当城市依靠自身的应对能力能够解决时，单个城市应该充分利用各种资源及时解决危机。只有当面对大范围、高强度、极复杂的突发公共事件和需要长江经济带城市群其他城市共同应对时，长江经济带城市群应急救援互助才有现实意义。

图3.13 长江经济带城市群应急援助流程

四 生态协同治理长效保障机制

生态环境的治理有多种方法，其中为了大力发展经济，末端治理（end-of-pipe treatment）[7]这种方法曾被广泛运用。但末端治理存在诸多弊端，不能对生态问题进行根治，有时甚至会因错过治理生态环境的最佳时机而造成更严重的环境污染。真正解决生态问题需要实施长期的过程控制，因此必须建立生态协同治理的长效保障机制。

生态协同治理是一个长期、循环的过程，需要大量资金和技术支持。生态资源的稀缺性决定了必须对其加强保护和管理，建立起有效防范制度和完整产权制度，从而激励长江经济带城市群各地区约束生态的负外部化。生态环境治理的复杂性和长期性决定了区域生态环境协同治理不会一蹴而就，需要对其治理成果进行长效保障。从实际情况出发，可将生态协同治理的长效保障机制大致分为规划设计、实施控制和效果维持三个部分。这三个部分的机制以及运行方式有所区别也相互关联，如图3.14所示。

图3.14 长江经济带城市群生态协同治理长效保障机制的运行模式

首先，在规划与设计阶段，协同治理众多主体分享自身所获得的信息，建立信任关系，发挥各自优势，加强共同合作。同时鼓励公众参与，并将其与专家论证、地方政府决策相结合，为协同治理的实施打下基础。

其次，在实施与控制阶段，进行合理分工，明确各主体任务，并设立工作质量标准和事件进度要求。各主体进一步细化任务分工并制定相关工作方案，以确保任务能顺利完成，同时也要建立有力的监督机制。

最后，在治理效果维持阶段，为及时接收到有关生态环境方面的数据，明确并解决生态环境尚存在的问题，需建立信息反馈渠道、信息沟通渠道和咨询服务体系。此外，总结生态协同治理留下的宝贵实践经验，为下一个长效生态协同治理决策的制定与执行提供参考。