第一节 长江经济带城市群生态协同治理的理论分析
一 生态协同治理的理论基础
生态属于公共物品范畴，具备消费的非竞争性、非排他性以及外部性特征（薛世姝，2010），因此，生态治理需要政府主导。此外，生态治理中要避免“公地悲剧”的产生，因市场或者个人能力有限，必须充分发挥政府、市场和公民等主体的共同作用（李礼、汤跃军，2015）。既有理论从不同角度对生态协同治理提供了有益的借鉴。协同理论主要研究在由众多子系统构成的、反映其相互作用的开放系统中各系统如何协调使系统间的无序运动变为有序运动；多中心理论以权利主体为研究对象，强调多元主体的协同合作；政策网络理论则研究在政策制定过程中，为使政策能够倾向于符合自身利益，不同主体间不断相互交换信息和资源、协商以及讨价还价等现象（周鹏，2015）；而资源依赖理论则揭示了组织与生态环境的互动依赖关系，关注组织的能动性，即组织为了管理与环境中其他组织的相互依赖程度而采取的策略行动（马迎贤，2005）。基于生态环境的特征，协同学理论、多中心理论、政策网络理论和资源依赖理论在生态协同治理过程中，对如何避免“搭便车”行为、如何协同各主体的行为及如何处理各行为主体与生态环境的关系都具有十分重要的借鉴价值。
（一）协同理论
协同理论（Synergetics）也称“协同学”。协同学，即“协同合作之学”，是德国物理学家哈肯在研究激光的过程中发现的，旨在研究促使自组织结构形成的普遍性规律，同时关注结构最终形成的总体模式（Haken，1977）。该理论可运用于由众多子系统构成的、反映其相互作用的开放系统中，进而使系统形成自组织的时间、空间、功能、结构（Haken，2012）[1]。
协同理论主要包括三方面内容：其一，协同效应。社会系统由众多复杂子系统构成，这种形式有利于有效利用社会资源，通过管理使社会的整体效应大于部分效应之和，协同效应由此形成。其二，序参量。序参量是指处于主导地位，随着控制参量的加入并在其发挥一定程度作用时发生的参量。各子系统在协同效应发生前就已相互联系并相互作用，而序参量是宏观有序结构形成的最重要的标志，它支配着各个子系统，促使系统由无序向有序状态转变。其三，自组织。在一定环境条件下，系统通过自发控制和反馈对组织形成有序结构的结果进行强化，这一过程就是自组织。自组织具有自主性和组织内生性的特征，是协同理论的核心。在公共治理中，协同理论所倡导的核心理念对如何正确理解政府部门、社会公众、企业和社会团体之间的关系具有重要的借鉴意义（周鹏，2015）。
（二）多中心理论
“多中心”一词最早由盖尔纳和伯兰尼（Gellner and Polanyi，1951）在《自由的逻辑》中提出，他指出“多中心”是指多个权力中心共同参与公共事务治理，提供公共服务。此外，盖尔纳和伯兰尼在文中还区分了社会的两种秩序，即指挥秩序和多中心秩序。指挥秩序基于终极权威，通过上级指挥与下级服从层层相连的长链条维系着自我协调并保持正常运转，从而促使自身的分化和整合。基于这一理论，指挥秩序是一元化的单中心秩序，与此相对应的是多元化的多中心秩序。在多中心秩序中，行为单位基于自身利益，既相互独立，又相互协调，共同被特定规则所制约。为实现关系的整合，各行为单位在社会的一般规则体系中不断寻找各自的定位。由此可见，自发性是多中心秩序的实质性特征。
美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的奥斯特罗姆提出了多中心理论，认为在市场与国家之外有另一只“看不见的手”，并发现了在市场秩序与国家主权秩序之外的社会运转的多中心秩序（Ostrom，1965）。该理论认为新制度供给、可信承诺与相互监督这些手段都可通过社群自身组织得以实现。其中心思想是自主治理，即将一群相互依存的人们组织起来并自主地进行治理，同时通过努力，克服“搭便车”、回避责任或机会主义诱惑等问题，实现持久性的共同利益。
实际上，就实质的制度结构而言，集权与分权安排都是单中心的，这体现了市场与政府二极思维的思路。但与此相区别，多中心制度安排在公共事务持续性发展的制度选择中，既保留了集权制度安排中的一些优势，又增加了集权制度所不具有的优势，促进着公共事务的持续发展。
（三）政策网络理论
基于美国的“铁三角”模型，政策网络（Policy Network）概念得以形成。在美国，行政管理机构、立法机关组成的专门委员会和利益集团构成了“铁三角”。在现代国家机关推行公共政策实施的过程中，伴随着公共政策环境的日益紧张、公共政策制定过程的复杂化以及公民意识的逐渐觉醒，依靠相关部门的动员活动来获得一切必要的政策资源变得越来越难，早期的“铁三角”模型已无法适应急剧变化的社会情况。在这种背景下，政策利益相关者通过合作的方式整合分散的社会资源就显得更为重要，进而可以在集体行动过程中解决政策问题，政策网络理论应运而生。
对于政策网络概念，中外学者并没有达成统一认识，但其内容大体上涉及政策主体、政策资源、国家治理和网络治理四个方面。从政策主体层面来说，政策网络是由政府各分支机构和部门之间的相互关系，加上政府与其他社会组织间的互动关系构成的（ Howlett and Ramesh，1995）。从政策资源层面来说，政策资源的配置运作对公共政策的规划和制定产生了重要影响。从国家自主性角度考虑时，政策网络产生于利益集团为获得其在政策领域中的利益而与政府交换信息的过程中（Smith，1993）。由此，政策网络变成一种协商机制，在这种机制下，政府允许利益集团参与公共政策制定，同时政府也可以借助这一机制扩张自身社会控制基础。从网络治理的视角考虑，部分学者认为政策网络是一种相互依赖关系，这种关系存在于不同行动者之间，是相对稳定、非科层的。总之，政策网络是政府参与者与政府机关、利益集团、社会组织、行政官员、学者、记者等其他政策制定参与者进行互动博弈以实现公共政策制定朝向自己预期利益方向的关系模式。在政策网络中，政府处于中心地位。但随着社会发展，公共政策制定参与者的范围日益扩大，社会参与的作用力得以加强。
常见的政策网络模型是Rhodes模型，由英国学者马什和罗茨（Marsh and Rhodes，1992）提出，他尝试摆脱多元主义与结合主义二分法的限制，构建起系统的政策网络理论框架。根据利益的相关性，罗茨提出了政策网络的五种类型，包括政策共同体、职业化网络、府际关系网络、生产者网络和议题网络。上述五种政策网络模型的具体特征见表3.1。
表3.1 罗茨五种政策网络模型
续表
组织互动分析方法是常见的政策网络分析方法之一，它认为政策制定是由政策共同体相互作用决定的，其核心概念是政策共同体。政策共同体利用资源优势积极参与政策解决方法的制定，是一个比较特殊的稳定网络，是政府机关和利益集团为应对现代治理的复杂性而共同创造的稳定的和可预测的环境，是驱动政策制定的一种方式。组织互动分析方法通过对复杂的政策议题进行分化，形成易于管理的次级议题，使具有专业性并与该次级议题有利益关系的有限数量集团可以参与政策制定过程。伴随着专业化的形成，许多政策共同体出现，并把政策制定控制在相对狭窄的议题领域内，从而加快了政策制定进程。
（四）资源依赖理论
资源依赖理论是组织理论中的重要理论，由菲佛和萨兰基克在《组织的外部控制》中提出，并在《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》中进一步完善（Pfeffer and Salancik，1978，2003）。资源依赖理论的主要观点是：①组织需要与包含了其他组织的环境进行交换，获得关键性资源从而得以生存；②组织对外部资源的需求使其对环境产生依赖，依赖的程度取决于资源的重要性；③组织间存在相互依赖的关系，其中起着说服和协商作用以稳定这种相互依赖关系的就是组织之间的非正式联结。对于彼此间的联结，组织能够采取策略管理它们之间的关系。资源依赖理论还指出一个组织对另一个组织的依赖程度取决于三个决定性因素，即资源的重要程度；组织内部或外部获得、处理资源的程度；替代性资源的可获得程度。此外，组织间的相互依赖并不总是均衡的，有可能是不对称的。在这种不对称的依赖关系中，掌握较多稀缺资源的组织会利用这种关系对那些依赖性较强的组织进行限制或控制。而依赖性较强的组织则会想办法减少这种依赖，以减少被其他组织控制的可能。
综上所述，资源依赖理论首要关注的是环境问题，环境是组织从外界获取资源的基础。组织间的竞争性依赖或者共生性依赖关系是资源依赖理论的重要特征，需要采取一定策略对组织间的关系进行协调。资源则是组织发展过程中最关键的影响因素，资源的稀缺性要求组织从外界获取各种资源（魏振兴，2015），而资源交换就是联系组织与环境的核心纽带（毕誉馨，2009）。
二 生态协同治理的文献综述
本部分主要从生态协同治理、区域生态协同治理及长江经济带城市群生态协同治理三个方面层层递进式展开。生态协同治理的内容涉及协同治理的参与主体、协同治理的障碍、协同治理的机制等方面；区域生态协同治理主要是对有关流域生态协同治理和城市群生态协同治理的文献进行梳理；由于长江经济带城市群生态协同治理的相关研究较少，因此本部分主要对有关长江经济带生态文明建设、可持续发展等方面的文献进行梳理。
（一）生态协同治理的相关研究
生态协同治理涉及协同治理的参与主体、协同治理的障碍、协同治理的机制等方面，已有研究也主要从这几个方面展开。
生态协同治理参与主体的多元化。生态治理过程的复杂性、系统性，以及人类行为的多样性和嵌套性，要求生态治理除了依靠政府和市场外，还需寻求多元主体的协同治理（朱喜群，2017）。赵博（2017）提出，生态文明建设过程中首要问题就是对生态文明建设中的各个主体进行合理组织，加强合作和监督，实现人与自然的和谐发展。肖建华和邓集文（2007）、李雪梅（2010）、范俊玉（2011）提出环境问题的解决需要政治力量、市场力量和社会力量的协同合作。杨新春和姚东（2008）等认为，目前政府受制于行政体系刚性分割模式和全能型政府理念，单个地方政府不可能有效治理跨行政区域的生态环境。黄德林等（2012）认为行政体系“条块分割”的现状导致了地方政府治理失效和“政府失败”，所以提出了构建由政府、企业、非政府组织和社会公众等多元主体全面参与的治理模式。
生态协同治理障碍的复杂性。生态环境治理的跨区域性和生态治理参与主体的多样性导致了生态治理过程存在诸多问题。涂晓芳和黄莉培（2011）、王家庭和曹清峰（2014）、王喆和周凌一（2015）、柴茂（2016）、卢智增和梁桥丽（2016）、陶儒林（2016）、鲁晏辰（2016）研究了不同区域的生态环境治理问题，均发现生态协同治理过程中存在较多障碍，具体包括以下几个方面：生态协同治理的协同治理主体模糊，目标分散，各主体缺乏合作意识，合作水平低；生态治理的系统性与地方利益分割化之间存在冲突；生态协同治理机构设置不合理，缺乏跨地域的治理机构；协同治理制度缺乏，环境保护相关法律体系不健全；合作的长效机制未形成，治理机制不科学、府际协调机制不通畅、资源保障机制不健全、绩效评价机制不合理以及责任追究机制不完善等；生态环境的公共物品属性与地方参与生态治理机制不兼容，生态治理公共物品性和负外部性导致治理主体缺乏激励。上述障碍使地方在生态治理过程中无法得到与成本相匹配的收益，打击了其治理的积极性，在生态协同治理过程中必须予以重视。
生态协同治理机制、路径的多样性。除了分析各区域生态现状及存在的障碍因素外，相关研究也对生态协同治理的机制与路径进行了探讨。机制分析方面，柴茂（2016）在研究洞庭湖生态治理问题时，重点研究了洞庭湖区生态协同治理的实施推进机制、府际协同机制和绩效评价机制、政府支持机制及责任追究机制；张彦波等（2015）在研究京津冀生态治理时提出了生态协作治理机制和区域生态协作治理保障机制，其中生态协作治理机制主要包括区域生态治理的顶层设计、利益调节和处理机制，区域生态协作治理保障机制主要包括区域生态补偿、生态风险防范及生态法治保障机制。路径分析方面，王喆（2016）、王喆和周凌（2015）分别针对海峡西岸城市群和京津冀城市群存在的各种环境问题，提出要打破行政区划限制，从而弥补城市群各个城市单靠自身力量应对环境问题时的不足。同时提出要从区域多元主体协同治理与府际协同治理两种方式出发，创新体制机制，加快推进区域生态环境保护与治理一体化进程。
（二）区域生态协同治理的相关研究
有关区域生态环境协同治理的文献众多，基于不同背景、不同区域的研究结论有所不同。本部分主要对流域生态协同治理和城市群生态协同治理的相关文献进行梳理。
流域生态协同治理的相关研究。孙琳（2016）认为，水源地上下游地区间的水资源争夺及环境保护问题是地区间稳定关系的制约因素，基于水资源公共产品属性及外部性特征，在上游地区人口、经济增长等社会问题的压力下，各地区并不会主动选择保护水源地资源及其生态环境，所以应合理界定水源地生态补偿的主客体，科学判定水源地生态补偿标准，搭建水源地生态补偿模式。李礼和汤跃军（2015）针对洞庭湖水位变迁、水质恶化、湿地萎缩、生物资源衰退等环境问题，认为要加快推进协同治理，需要引导和促进企业、民间组织和社会公众等治理主体积极参与环境保护工作，发展民间环保组织，发挥公众参与环境保护的重要作用，形成协同机制和共建生态文明的合力。同时，需要引导企业走环境友好发展之路，形成环境保护与协同治理的市场化约束机制和激励机制。此外，为防止政府失灵，还需要对政府职责进行强化。柴茂（2016）在借鉴了日本琵琶湖、北美五大湖、欧洲莱茵河、鄱阳湖流域、云南滇池、珠江流域等区域的管理经验后，提出洞庭湖区生态协同治理应在生态理念树立、生态责任明确、生态治理评价等方面加以完善，生态协同治理机制建设的重点在于生态理念建设、制度体系建设、政府府际合作和生态责任建设等多个方面。陶儒林（2016）以广西北部湾近海生态环境为研究对象，从区域共同体发展理念、区域生态环境保护法律体系、组织治理体系和配套机制等层面剖析了生态治理效果不佳的原因，并提出需通过加强广西北部湾区域一体化和整体化发展理念转变、培育区域共同体、健全和完善区域生态环境法律体系以及加强相关配套保障机制建设等方式来推进广西北部湾近海生态环境的协同治理。卢智增和梁桥丽（2016）提出，海洋资源作为北部湾公共海域战略性资源，关系着生态的平衡和经济的发展。为了使北部湾沿海地区生态问题得到有效治理，必须协同社会、市场和政府，增强合作意识，提高区域生态协同治理的积极性，促进北部湾经济共同发展。朱喜群（2017）以太湖流域生态治理案例中的多元主体协同治理为分析对象，提出需建立强有力的生态治理专门机构以协同政府内部的治理行为，建立环境市场以协调政府和企业的治理行为，促进公众与政府、公众与企业之间治理行为的协同。
城市群生态协同治理的相关研究。有关城市群生态协同治理的研究较多以京津冀城市群为研究对象。肖金成（2014）以京津冀地区的生态现状及协同治理为基础，提出了为实现环境共治和生态共保的四点建议：一要优化空间开发格局；二要构建污染协同治理机制和环保基础设施共建机制；三要建立京津冀地区资源能源环境产权交易体系；四要建立健全横向生态补偿机制。王家庭和曹清峰（2014）也提出，京津冀生态协同治理可通过建立跨区域的生态治理机构来协同地方政府行为，利用市场机制，在区域一体化基础上对生态资源和要素进行有效配置，同时为实现区域内生活方式转变与落实生态治理政策，要引导公众积极参与，加强社会监督，最终形成京津冀区域生态治理中不同地区政府、市场和社会的有效协同。王喆和周凌一（2015）认为可从区域多元主体协同治理与府际协同治理两种方式出发，进一步促进京津冀生态环保一体化发展。从多元主体协同治理层面来说，要建立包括政府、市场和社会等多个治理主体的协同治理综合网络体系。从府际协同治理层面来说，需加强政府间协同治理的横向协调。
（三）长江经济带城市群生态协同治理的相关研究
有关长江经济带城市群生态协同治理的研究相对较少，已有研究主要从长江经济带生态文明建设、可持续发展等方面展开。
方创琳等（2015）对长江经济带城市群可持续发展情况进行总体判断后，提出城市群在发育过程中存在发育程度低，资源、生态环境与经济发展矛盾日益凸显，环境保护形势严峻，城市群内部城市诉求各异，缺乏统筹协调机制等问题，最后提出要成立长江经济带城市群一体化发展委员会、建立流域一体化的统筹协调机制、加强生态环境联防联治、提高生态协同治理程度、建成生态型城市群等促进长江经济带城市群健康发展的措施。长江流域是我国人口最多、经济活动最活跃的区域之一，生态环境问题较为严重，其中最为突出的就是水环境问题。地区之间缺乏有效的区域协调机制是长江经济带环境治理中的最大障碍。为此，王树华（2014）、王尔德（2016）、卢文峰（2016）、许颖（2016）等提出长江经济带城市群生态协同应建立科学、合理的生态补偿机制，包括构建跨省域生态补偿的沟通与合作机制及长效投入机制等。
总体上，学术界针对生态协同治理展开了较全面的研究，深入分析了协同治理主体、障碍及机制等方面内容，有关流域和城市群生态协同治理的模式、机制及路径也有了一些研究成果。但是，有关长江经济带城市群这一特定区域的生态协同治理问题的研究较少，如何解决现有生态问题、推动长江经济带城市群的生态协同治理尚不明确。因此，本章将在已有研究的基础上，立足长江经济带城市群，梳理其生态协同治理的发展现状，并对生态协同治理的机制进行分析，最后提出生态协同治理的路径。