四 湿地产权制度改革的试点实践和经验

湿地保护出现的种种问题与我国产权制度的实践并存。我国正在推进生态文明建设和自然资源产权制度改革，湿地产权相关的实践也在有序展开。总的来说，我国目前正在开展的湿地产权改革实践的内容及其所映射的法律制度构建意义主要体现在以下方面。

第一，将湿地作为独立自然资源类别予以确权登记，为确立排他性的湿地产权奠定基础。国家的湿地保护，无论是采取分散型的还是专门型的立法模式，从综合生态管理的角度，要求法律、法规和政策体系能够形成一个内在结构协调统一的规范系统。而目前湿地保护的主要问题在于国家没有专门的湿地类别立法，湿地的保护是分散在其他自然资源类别的国家立法之中；湿地的斑块是重叠、交叉存在于其他自然资源斑块上，湿地的产权不具有排他效力。为此，2016年12月，国家七部委联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，其目标是在已经实施的不动产登记的基础上，将作为整体的自然资源进行统一登记并管理，建立“归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”（第1条）；“界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界”（第3条）。《自然资源统一确权登记办法（试行）》明确将湿地作为一类独立的自然资源进行登记：“以湿地作为独立自然资源登记单元的，由登记机构会同湿地管理机构、水利、农业等部门制定工作方案，依据土地利用现状调查（自然资源调查）成果，参考湿地普查或调查成果，对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区划定登记单元界线，收集整理用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件，并开展登记单元内各类自然资源的调查”。（第22条）。加上2015年开始实施的《不动产登记暂行条例》所建立的统一的不动产登记信息管理基础平台，要求实现所有自然资源产权登记在审批、交易等环节上实行信息实时互通共享。湿地和其他自然资源统一确权登记制度，为克服我国长期存在的湿地保护分散立法、多部门管理重叠、保护与开发利用管理不衔接等问题提供了基础条件。

第二，农村集体土地“三权分置”改革，为健全集体所有湿地产权提供基架。我国正在推进农村土地承包经营“三权分置”的改革，即所有权、承包权、经营权三权分离，目的是引导和保证农村集体土地的经营权有序流转。当发生农地流转时，农村土地承包经营权可以演变为承包权和经营权两部分，且可以分离，从而形成农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分离”格局。[11]

2014年中共中央 国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。”2016年10月中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》更明确了推进“三权分置”的改革路径。农村土地“三权分置”在法律体系中还是新鲜事物，2014年修改的《行政诉讼法》开始出现对农村土地经营权的保障，该法规定人民法院受理“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的”的行政诉讼案件。[12]与此同时，我国已经出现大量“三权分置”的地方政策。部分地方已经基于“三权分置”出台了详细的权利流转办法，如2016年宁夏回族自治区林业厅发布的《宁夏回族自治区集体林权流转实施办法》第3条规定：“林权流转是指在不改变林地所有权及林地用途的前提下，林权权利人将其拥有的森林、林木的所有权或使用权以及林地的经营权，依法全部或部分转移给其他公民、法人及其他组织的行为。”这是依据“三权分置”基本原理设计林权流转的具体实施。这些改革实践，还只是在建构土地承包经营权制度的外部保障性规则，还不属于农村土地承包权本身的权利构造。但是无论如何，这些法律改革和政策实践对放活集体所有湿地经营权具有重要意义，也为湿地产权尤其是农村所有湿地经营权的权利构造与流转规则的形成奠定了基础。

第三，产权与行政管理权分离的改革，有助于完善国家所有湿地的使用权制度。对于国家所有的湿地，让行政管理权与国家所有权分离、独立运行是湿地产权改革的目标。2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出“研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制……分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围”。2016年国务院办公厅印发的《湿地保护修复制度方案》更进一步规定，“探索开展湿地管理方面的中央与地方财政事权和支出责任划分改革”，从财权与事权的关系角度对中央与地方之间的关系进行划分。然而分析改革政策性文件可见，此项改革重点还只是在明确中央与地方政府之间的职责划分问题，即在事权上界定中央与地方人民政府分级管理并代理行使自然资源国家所有权的边界；还没有真正关注到行政管理权与自然资源产权的分离问题，即在物权法框架内完成自然资源使用权制度的构建。

第四，湿地生态保护补偿改革，为湿地产权限制行使提供利益平衡机制。湿地产权的静态意义是指确定的社会主体享有对确定条件的“湿地”的开发利用的权利，并为保持该确定条件的“湿地”而担负合理、限制或禁止利用的义务；湿地产权的动态意义是指在湿地产权限制行使时获得利益平衡和补偿的权利。由于“湿地”不同于其他类别土地的景观物理属性和生态功能特性，其开发利用的用途、强度和时限都受到极大制约，在湿地产权行使问题上，湿地产权的动态意义远比其静态意义来得重要且更反映湿地土地利用的本质。湿地产权在湿地土地利用上的旨趣不是鼓励产权主体积极作为、积极收益，而是确保产权主体在消极不作为、无收益的守法活动中其湿地产权合法利益能够得到弥补。

2016年的《湿地保护修复制度方案》要求加强湿地用途监管机制，在保护的前提下合理利用一般湿地，合理设立湿地相关资源利用的强度和时限，并在湿地的标准化保护与管理方面做了细致的规定。例如，它要求“制定湿地生态状况评定标准，从影响湿地生态系统健康的水量、水质、土壤、野生动植物等方面完善评价指标体系等”“制定湿地修复绩效评价标准”“制定全国湿地资源调查和监测、重要湿地评价、退化湿地评估等规程或标准”等。这些湿地保护和管理的技术标准和准则，实质就是对湿地产权运行中开发利用行为的限制和管制的要求。2016年4月28日，国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出，“到2020年，实现湿地等重要区域生态保护补偿全覆盖”，并专门提到“探索建立湿地生态效益补偿制度”并展开相应试点。某种意义上，这是湿地生态补偿制度建设的开始，然而这个湿地生态补偿机制能否真正形成对湿地产权动态意义上的补偿，湿地产权主体仍在期待。