第三节 党领导法治建设的重大实践

回顾新中国成立70年来的发展历程，社会主义法治建设也曾历经坎坷，但我们党对法治的追求矢志不渝。全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是新时代坚持和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，全面建设社会主义现代化国家的新征程中，要善于运用制度和法律治理国家，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

一 党领导宪法制定与修改

长期以来，党在领导人民夺取政权和巩固人民民主专政的斗争过程中，始终关注着宪法的重要意义，重视发挥宪法的积极作用。早在红色政权建立之时起，党就领导人民制定了诸如《中华苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区宪法原则》等文件。1949年新中国成立，在中国共产党领导下，迅即制定了起临时宪法作用的《共同纲领》。1952年年底，在中国共产党的倡议下，中央人民政府委员会第20次会议通过了关于召开人民代表大会和制定宪法的决议，同时成立了由毛泽东同志担任主席的宪法起草委员会。3月初，宪法起草小组完成了四读稿，中共中央政治局连续召开三次扩大会议进行讨论修改，并提交全国政协常委会讨论。修改后的四读稿成为宪法草案初稿，由毛泽东同志代表中共中央提交宪法起草委员会。同时，党中央还组织了长达3个月的全民讨论，最后才于1954年9月20日由第一届全国人大第一次会议通过。在关于宪法草案的报告中，刘少奇同志代表中共中央宣告：“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”

修宪是最重大的政治调整行为，必须坚持党的领导，把握正确政治方向。我国宪法是在党的直接领导下制定的，宪法的历次修改也都由党先提出修宪建议，再由修宪机关根据党的建议完成对宪法的修改。“八二宪法”的修改过程中，在宪法修改委员会对宪法修正稿进行认真讨论，以及广泛听取各界人士意见并进行反复修改的同时，中共中央政治局还讨论过3次，中央书记处讨论过8次，还进行了历时达4个月之久的全民讨论，从而使宪法草案益臻完善。回顾宪法制定和宪法修改的过程，都是由党中央确定修宪总的原则和工作方针，主持、组织听取各方面的意见，并通过思想宣传、发挥党组织和党员的作用，坚持严格依照法律程序办事，保证修宪工作的顺利完成。2018年新时代的首次修宪，每个环节都体现了党的领导，确保党的修宪主张和人民的修宪意愿高度统一起来，依照修宪程序上升为国家最高意志。

二 党对立法工作的领导

新中国成立初期，中华人民共和国面临着组建和巩固新生政权、恢复和发展国民经济、实现和保障人民当家作主的艰巨任务。根据政权建设的需要，在党的领导下，制定了许多基本法律，开启了新中国立法的历史进程。1956年，党的八大提出“国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”。此后至1966年“文化大革命”前，国家立法机关共制定了一系列的法律法令。这个时期的民主法制建设，为建设中国特色社会主义法律体系提供了宝贵经验。“文化大革命”期间，民主法制建设遭到严重破坏，立法工作几乎陷于停顿。

党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义民主法治建设的历史新时期。这个时期，适应以经济建设为中心、推进改革开放的需要，制定了《民法通则》《全民所有制工业企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》《专利法》《商标法》《著作权法》《经济合同法》《企业破产法》等法律；贯彻落实“一国两制”方针，制定了《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》；加强民族团结，发展社会主义民主，维护公民合法权益，制定了《民族区域自治法》《村民委员会组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律；保护和改善生活环境与生态环境，制定了《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律；促进教育和文化事业发展，制定了《义务教育法》《文物保护法》等法律。这个时期立法工作取得的突出成就，为中国特色社会主义法律体系的形成奠定了重要基础。

1992年，党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的重大战略决策，明确提出社会主义市场经济体制的建立和完善必须有完备的法制来规范和保障。立法机关按照中央建立社会主义市场经济体制的要求，加快经济立法，在规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、促进对外开放等方面，制定了《公司法》《合伙企业法》《商业银行法》《乡镇企业法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《产品质量法》《拍卖法》《担保法》《海商法》《保险法》《票据法》《城市房地产管理法》《广告法》《注册会计师法》《仲裁法》《审计法》《预算法》《中国人民银行法》《对外贸易法》《劳动法》等法律。为完善刑事法律，修订《刑法》，形成了一部统一的、比较完备的《刑法》；修改《刑事诉讼法》，完善了刑事诉讼程序；为规范和监督权力的行使，制定了《行政处罚法》《国家赔偿法》《法官法》《检察官法》《律师法》等法律；为进一步加强对环境和资源的保护，制定了《固体废物污染环境防治法》等法律，修改了《矿产资源法》等法律。

1997年，党的十五大提出了21世纪第一个十年国民经济和社会发展的远景目标，确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。进入21世纪，根据党的十六大确定的在21世纪头二十年全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会这一目标，为了使社会主义民主更加完善，社会主义法治更加完备，立法机关进一步加强立法工作，中国特色社会主义法律体系如期形成，立法质量不断提高。

进入新时代，党对立法工作的领导进一步加强。党的十八届四中全会提出，要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”。2016年，党中央出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（以下简称《意见》），明确要求有立法权的地方党委领导本地立法工作，并对党领导立法的指导思想、基本原则、制度机制、方式方法和组织保障等作出具体规定，推进了党领导立法工作的规范化、制度化。这个《意见》为立法工作如何坚持党的领导提供了重要遵循。各级立法机关认真贯彻落实党中央决定，及时将党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实到立法中，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。立法机关积极贯彻落实党中央确定的立法工作目标任务，科学研究制订立法规划计划，加强和改进立法工作。全国人大党组坚持健全重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度，重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项，都及时向党中央请示报告，并将党中央的指示要求认真贯彻落实到立法工作中，形成了立法工作重大立法项目和重大问题向党中央请示报告的常态化、制度化机制。按照党的十八届四中全会的要求，全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，牢牢把握立项、起草、审议等关键环节，发挥人大的主导作用。加强综合性、全局性、基础性重要法律案的组织起草工作，建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度。注重发挥全国人民代表大会行使国家立法权的职权，保障人大代表直接参与行使立法权力。

三 党对法治政府建设的领导

依法行政是依法治国的重要环节，法治政府建设是法治中国建设的重要组成部分。依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，反映了行政机关运作方式的基本特征，本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面，同样是从全局上、长远上统管各级政府和政府各部门的各项工作的。新中国成立以来，在中央的统筹规范下，法治政府建设稳步推进、成绩斐然。1999年，国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标和具体任务。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，对加快建设法治政府的任务和措施提出了明确要求。

党的十八大把基本建成法治政府确定为到2020年全面建成小康社会的重要目标。党的十八届四中全会把深入推进依法行政、加快建设法治政府确定为全面推进依法治国的重大任务，为加快建设法治政府指明了方向，明确了任务。

党的十九大把法治国家、法治政府、法治社会基本建成确立为2035年基本实现社会主义现代化的重要目标，明确提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”，指明了新时代加快建设法治政府的方向和路径。

2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，强调为了加强党对法治政府建设的集中统一领导，必须充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用，明确地方党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置；地方各级党政领导班子其他成员在其分管工作范围内履行推进法治政府建设职责。督察内容主要包括：一是充分发挥党委在推进本地区法治政府建设中的领导作用，及时研究解决有关重大问题，每年专题听取上一年度本地区法治政府建设情况汇报；二是将法治政府建设纳入本地区经济社会发展总体规划和年度工作计划，与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩，把法治政府建设成效作为衡量下级党政领导班子及其主要负责人推进法治建设工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系；三是自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，指导本级政府推进法治政府建设工作，支持本级人大、政协、法院、检察院对政府依法行政工作加强监督；四是坚持重视法治素养和法治能力的用人导向，把遵守法律、依法办事情况作为考察干部的重要内容，相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，加强法治工作队伍建设；五是建立党委理论学习中心组集体学法制度，每年至少举办两次法治专题讲座，加强对党委工作人员的法治教育培训和法治能力考查测试。

各地区各部门认真组织落实，法治政府建设稳步推进，法治政府的制度体系基本形成。完善行政管理法律法规、提高政府立法质量是建设法治政府的前提。政府立法工作始终坚持围绕党和国家工作大局，适应深化改革和经济社会发展需要，坚持从中国实际出发、切实解决中国的实际问题，将重点放在深化改革开放、繁荣和发展文化事业、保障和改善民生、推进生态文明建设、维护国家安全、规范政府自身建设等领域。截至2014年9月底，我国已制定现行有效的行政法规737件，国务院部门规章2856件，地方政府规章8909件，以规范经济、政治、文化、社会生活、生态环境以及政府自身活动为主要内容的制度体系逐步健全，总体上保证了行政立法、行政执法、行政救济与对行政行为的监督有法可依。

行政体制改革不断深化，推进政府职能转变。在坚持抓好宏观调控和市场监管的同时，更加注重公共服务、社会管理和环境保护，推进行政审批制度改革，促进政府职能转变和管理方式创新；推进相对集中行政处罚和强制权以及综合执法工作，实行行政执法责任制。近五年来，积极取消、下放行政审批事项，彻底终结了非行政许可审批，激发了市场和社会活力；清单管理全面实行，31个省级政府公布了省市县三级政府部门权力和责任清单；政府法律顾问制度普遍建立，行政决策科学化、民主化、法治化水平进一步提高；行政执法体制改革深入推进，严格规范公正文明执法水平明显提升；法治政府建设考核评价制度正在建立，督促检查力度显著加强。推进依法行政进入“快车道”，法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。

四 党对司法工作的领导

新中国成立以后，人民司法制度逐渐建立起来。1958年，党管司法的制度全面建立。主要内容包括：党中央和县级以上地方各级党委设立政治法律委员会，负责制定司法工作的方针政策，协调公检法机关的关系；司法机关要服从党的方针政策和党对具体案件审判活动及其他方面的指示和监督；重要刑事案件的判决要由同级党委审批。

1979年9月中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号）。这个文件明确宣布：中央决定取消各级党委审批案件的制度，强调“党对司法工作的领导，最重要的就是切实保证法律的实施”。这说明我们党已经认识到要转变对司法工作的领导方式。

1997年党的十五大首次提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”。2002年党的十六大首提“司法体制改革”，将“司法改革”增加了“体制”二字，把“司法改革”推进到了更深层次。

2003年中央成立了司法体制改革领导小组，并于2004年12月制定了《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，确定了35项改革任务。这是党中央首次就司法体制改革发布专项文件。改革内容主要包括诉讼制度、诉讼收费制度、检察监督制度、劳教制度、监狱体制、司法鉴定制度、律师制度、司法干部管理体制、司法机关经费保障机制和有关部门、企业管理“公检法”的体制，等等。

2008年12月，中央政法委会同中央和国家机关的17个部门和有关地方，提出《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（以下简称《改革意见》），经党中央批准下发贯彻执行。《改革意见》从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四个方面提出了改革措施，目的就是要从人民群众的司法需求出发，以解决影响司法公正、制约司法能力的突出问题为重点，推进社会主义司法制度的完善和发展，建设公正高效权威的社会主义司法制度，为中国特色社会主义事业提供可靠的司法保障与和谐稳定的社会主义司法制度。

2013年12月30日中央全面深化改革领导小组成立以来，截至2017年8月1日，共召开会议37次，作出决定、决议、意见等200多个，从顶层设计上把重大决策与法治化、制度化、规范化安排统一起来，为从立法、执法、司法等方面具体协调和统一改革与法治，提供了重要的政治前提和法治保障。截至2017年9月，中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项；检察改革规划提出的91项具体改革举措，82项已出台改革意见或结项。这些决策、方案和意见，进一步规定了深化司法体制改革的目标、原则以及落实各项改革任务的路线图、时间表，明确了深化司法改革若干重点难点问题的政策导向。中国司法改革由此进入了顶层设计与实践探索相结合、整体推进与重点突破相结合的新阶段。