第一节 地方参与中国—东盟合作的历程

1991年以来，中国各省（区、市）参与中国—东盟合作的历程大致可以划分为三个阶段，即地方初步探索（1991—2003年）、地方能动性提升（2004—2013年）和府际互动加速（2014年以来），与中国—东盟关系发展的历程基本相呼应。在此历程中，地方的能动性增强，地方与中央以及不同地方间的互动越来越明显。

一 地方初步探索（1991—2003年）

从1991年到2003年的12年间，虽然中国—东盟经济合作不断深化，但受历史和国际政治环境的影响，中国和东盟国家间仍然缺乏政治互信，增强政治互信是重中之重。[1]可以看到，中国与东盟于2002年11月签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》，决定共同建设自贸区，但又经过数年磋商，分别在2004年11月、2007年1月和2009年8月才相继签署货物贸易协议、服务贸易协议和投资协议。

在本阶段，中国各省（区、市）参与中国—东盟合作的主动性和能动性并不明显，主要是贯彻和落实中央政府对东盟的既定方针和政策。在国家对外开放的总体部署下，1992年，广西和云南在河口、凭祥、畹町、瑞丽等沿边城市相继设立了面向东盟国家的边境经济合作区，但如何全面参与中国—东盟合作，地方尚处于摸索阶段。同年，在中央政府的授权下，云南代表中国参加大湄公河次区域经济合作，成为中国在大湄公河次区域经济合作的唯一主体省，开创了中国一省参与由中国和周边多国参加的区域性合作的历史。

虽然在本阶段地方的能动性表现尚不明朗，但仍需要承认的是，地方在本阶段对参与中国—东盟合作的摸索为后来的主动作为打下了良好的基础，积累了有益的经验。

二 地方能动性提升（2004—2013年）

从2004年到2013年，中国—东盟合作走过了“黄金十年”。本阶段，越来越多的地方加大了参与中国—东盟合作的力度。在执行中央政策的同时，地方能动性开始凸显。云南、广西等邻近东盟的沿边省区结合本地发展和国家对外合作需求，积极提出了一系列倡议，并试图通过使自身规划被中央采纳[2]，来提高在中国—东盟关系中的地位，地方参与中国—东盟合作的格局出现新的变化。

2003年10月，中国时任国务院总理温家宝在第7次中国—东盟领导人会议上倡议，从2004年起每年在广西南宁举办中国—东盟博览会，同期举办中国—东盟商务与投资峰会。广西争取到中国—东盟博览会永久落户南宁是地方参与中国—东盟合作的一个重大标志性事件。2005年，与东盟海陆相连但并不属于澜沧江—湄公河流域的广西争取到参与大湄公河次区域经济合作的机会，打破了云南一省代表中国参加大湄公河次区域经济合作的局面。2008年7月，贵州成功举办首届中国—东盟教育交流周。贵阳也随之成为中国与东盟国家间该盛会的永久举办地。参与中国—东盟合作的省（区、市）从沿海、沿边地区向内陆地区扩大。

在中央和地方的共同推动下，通过双边或多边磋商，西南沿边省区与邻近的东盟国家地方间建立起多个对话合作机制。2004年，云南与老挝和泰国分别建立了云南—老北合作工作组、云南—泰北合作工作组；2007年，首届滇缅经贸合作论坛召开；次年，广西和云南分别与邻近的越南北部多省成立了联合工作会晤机制。其中，广西与高平、谅山、广宁和河江建立了联合工作委员会，云南与河江、老街、莱州和奠边建立联合工作组。2013年，云南和缅甸设立了每年召开一次的滇缅合作论坛。这些对话机制成为地方参与中国—东盟合作的有益平台。

多个地方提出的对东盟合作倡议获得中央的支持。2006年7月，广西提出在既有的环北部湾经济合作的基础上开展涉及广西、广东和海南的泛北部湾经济合作，将原本仅限于中越的环北部湾经济合作扩展到隔海相邻的马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾和文莱等邻近北部湾的东盟国家。在此基础上，广西又提出了由南宁—新加坡经济走廊、泛北部湾经济合作区和大湄公河次区域构成的“一轴两翼”战略，在更大范围内整合资源，推进中国—东盟自贸区建设。[3]2008年1月，国务院批准了《广西北部湾经济区发展规划》（规划期为2006—2020年），支持“加快推动形成以大湄公河次区域经济合作和泛北部湾经济合作为两翼、以南宁—新加坡经济走廊为中轴的中国—东盟‘一轴两翼’区域经济合作新格局”[4]。在此期间，云南学者提出修建中缅油气管道[5]的设想得到云南省政府和中央政府的认可和支持。2009年3月26日，中缅两国签订了《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》。在中缅两国中央政府的推动下，2010年10月，从云南入境的中缅油气管道正式开工，从愿景走向落实。云南在中缅关系和中国与东盟能源合作中的地位进一步提升。

此外，广西和云南在2005—2012年间提出建设广西凭祥—越南同登跨境经济合作区、广西龙邦—越南茶岭跨境经济合作区、云南河口—越南老街跨境经济合作区、广西东兴—越南芒街跨境经济合作区、云南磨憨—老挝磨丁跨境经济合作区和云南瑞丽—缅甸木姐跨境经济合作区，并与东盟国家相关地方在一定程度上达成了共识。这6个设想中的跨境经济合作区中有4个面向越南，存在一定的同质竞争。但这些跨境经济合作区建设的倡议还停留在地方层面，未得到中央的正式认可。

三 府际互动加速（2014年至今）

2013年秋以来，中国提出了“一带一路”倡议和构建中国—东盟命运共同体设想，并得到东盟国家的积极响应，中国—东盟关系的发展进入新的历史阶段，与中国的周边和全球发展规划更加紧密地融合在一起。地方对中国—东盟合作的参与也被赋予了更为重要的历史使命。随着各省（区、市）对中国—东盟合作的参与越来越活跃，[6]地方与中央、地方与地方之间的互动越来越频繁。中央政府也更加注重调动地方参与中国—东盟合作的积极性，并加大了对各地的平衡力度。

中央引导地方错位发展，为地方参与对外合作搭建平台，授予地方更多参与中国—东盟合作的先行先试权。2015年3月，中国国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《“一带一路”愿景与行动》）。这也是中国当前对外开放最重要的规划。该文件用专门的章节明确了各地方开放态势，其中多个省区涉及与东盟的合作。文件提出，要“发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，加快北部湾经济区和珠江—西江经济带开放发展，构建面向东盟区域的国际通道，打造西南、中南地区开放发展新的战略支点，形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。发挥云南区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心”,“支持福建建设21世纪海上丝绸之路核心区”。[7]“一带一路”倡议将各地的对外开放融合到一个大的框架中。[8]通过对不同省（区、市）在对外开放中的角色进行定位，中央政府在赋予地方新历史使命的同时，力图将地方与东盟的合作更好地纳入国家总体规划，减少地方之间的不良竞争。2016年以来，外交部与多个地方政府共同举办省（区、市）全球推介活动，让世界更好地了解中国不同地方的风土人情和对外合作的意愿。2019年8月2日，国务院批复同意了山东、江苏、广西、河北、云南和黑龙江6省提出新设自由贸易试验区的请示[9]; 26日，国务院印发了6个新设自由贸易试验区的总体建设方案。广西自由贸易试验区和云南自由贸易试验区均将东盟列为主要合作对象。根据建设方案，广西要打造对东盟合作先行先试示范区和西部陆海联通门户港、建设中国—中南半岛陆路门户；云南要构建连接南亚东南亚的国际开放大通道。[10]从自行申报自由贸易试验区到获得批复同意，广西和云南通过自下而上的努力，得到了中央的授权，为自身参与中国—东盟合作赢得了更大的可作为空间。

地方服务和服从国家对东盟外交的同时，加大了相互间的联动合作。从地方制定的发展规划中可以看出，各个省（区、市）也主动将自身未来的发展融入中国—东盟合作，围绕国家对本地区的定位来谋求新的突破。例如，广东在“十三五”规划中提出要建设海上物流大通道、海上丝绸之路空中走廊和数字海上丝绸之路[11]；福建在“十三五”规划中提出要加快建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造服务全国、面向世界的21世纪海上丝绸之路核心区战略通道和综合枢纽[12]；广西在“十三五”规划中提出要建设衔接“一带一路”重要枢纽，打造西南中按钮地区开放发展新的战略支点。[13]各地联动参与中国—东盟合作的趋势在增强，其中最为典型的就是在重庆、广西两市、区的主导下，多个地方共同推动从中国西部到中南半岛南端新加坡的国际陆海贸易新通道[14]建设，并成功使其得到中央政府的支持。2017年2月，第一次中新（重庆）战略性互联互通示范项目联合协调理事会提出了南向通道的概念，但并未引起外部的足够关注。同年8月底至9月初，时任新加坡总理公署部长陈振声访问了重庆、广西、贵州等中国多个省（区、市），与当地政府协商共同推进南向通道建设。[15]9月中旬，广西和新加坡单独签署了南向通道建设合作备忘录。2017年9月20日，习近平主席在会晤李显龙总理时提出，希望双方建设好中新（重庆）战略性互联互通示范项目，并在地区层面带动其他国家共同参与国际陆海贸易新通道建设。2018年11月，李克强总理访问新加坡期间，中新两国签署了共建国际陆海贸易新通道建设的谅解备忘录，将其升级为国家间战略合作项目。[16]2019年8月，中国国家发改委正式发布了《西部陆海新通道总体规划》,13个省（区、市）被纳入规划范围。