第一章 导论
第一节 问题提出
2015年10月24日，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，要求：“按照 ‘四个全面’ 战略布局和党中央、国务院决策部署，坚持以中国特色、世界一流为核心，以立德树人为根本，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，坚持‘以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力’的基本原则，加快建成一批世界一流大学和一流学科。”[1]在“双一流建设”轰轰烈烈开展之初，不少高校对教育学院、高等教育研究所、高等教育研究中心等高等教育研究机构（以下简称“高教研究机构”）进行了裁撤与调整，引起了学界的普遍关注。
“2015年11月20日，中山大学印发文件撤销教育学院。同年4月3日，南开大学第二次党委常委会议研究决定，取消南开大学高等教研究所的独立处级单位编制，保留机构名称，调整为隶属周恩来政府管理学院的非处级研究机构。2016年上半年，2001年12月成立的山东大学高等教育研究中心被校方撤销，调整到学校党委办公室、校长办公室，并被更名为高等教育政策研究室。2016年7月15日，兰州大学校方正式发布文件，宣布撤销该校教育学院及内设机构。随着教育学院的撤销，校方做出了一系列专业及机构调整与人员安置：重组心理健康教育与咨询中心、慕课发展中心以及兰州大学教师教学发展中心。隶属于原教育学院的应用心理学本科专业和教育经济与管理硕士学位授予点并入管理学院。在人员安置方面，从2016年起，兰州大学将停招应用心理学本科专业，而教育经济与管理硕士研究生招生则将继续，教师们原则上并入管理学院”[2]。
为什么高校要纷纷裁撤高教研究机构？一方面，在“双一流”建设的压力下，高校会减少对相对弱势的学科的支持力度，以集中资源，加强优势学科的建设；另一方面，许多高教研究机构的现实发展状况不尽如人意，它们没有形成为高校提供决策服务的长效机制，在学校的地位不高、作用有限。即便如此，在短时间内高校集中裁撤高教研究机构的行为也值得商榷，因为过分的竞争、简单的撤并会对高校学科发展的生态产生负面的影响，这种重点建设的思路不可取，一流的教育学科也应成为一流大学的一部分。高等教育学及相关学科的存在不仅有利于提高学校管理的科学化水平，而且一所真正的一流大学应文理兼备，而教育学是人文社会科学的重要组成部分。当高校面对着学科建设与学科评估的压力时，与直接裁撤教育学科相比，更可取的做法是因时制宜，推动高教研究机构根据环境变化，通过组织转型，重新找到生存和发展的空间。可见，面对中国高等教育大众化、市场化、国际化发展的新形势，高教研究机构如何实现自身的良性运行和科学发展，已成为一个兼具紧迫性与现实性的实践问题。
1.中国高等教育全面变革的新形势，对高教研究机构的发展提出了挑战
第一，高等教育大众化的发展，要求高教研究机构改变组织定位。
从1978年5月厦门大学成立中国第一所以高等教育为研究对象的“高等教育科学研究室”算起，高教研究机构已经历了40多年的发展。在这段时间里，中国高等教育发生了“翻天覆地”的变化，特别是高等教育的扩招以及随之而来的高等教育大众化，对中国高等教育事业产生了深远的影响。1999年，国务院批转了教育部制订的《面向21世纪教育振兴行动计划》，主张积极推动高等教育的发展，同时扩大高等教育办学规模。此后，中国的高等教育事业取得了历史性的突破，逐步走向高等教育大众化阶段：“中国在校大学生1998年为643万人，高等教育毛入学率为9.8%；2002年为1600万人，高等教育毛入学率为15%；2005年为2300万人，高等教育毛入学率为21%；预计2020年达3300万人。”[3]值得肯定的是，高等教育大众化的发展在一定程度上满足了公众对高等教育的基本需求，推进了科技、经济和社会的进步，改善了教育不均等的状况，初步实现了高等教育大国的发展战略。但与此同时，中国高等教育也存在着经费投入不足、教育质量下滑、专业设置趋热趋同、毕业生就业形势渐趋紧张等问题。
在高等教育大众化的进程中，“由于高教研究自身的局限性，各高等教育研究所（室）的发展大体上向两个方向展开，一是朝学科方向发展，争取博士点、硕士点，培养人才；二是为学校领导写讲稿、写文章，进行秘书性、经验性的工作总结”[4]。从高教研究机构的分布来看，仅有少数高水平研究型大学的高教研究机构按学术化的道路发展，成为高校内部的学术研究机构，大部分高校的高教研究机构处于彷徨之中，没有找准发展的方向。随着中国高等教育进入内涵式发展阶段，“彷徨”着的高教研究机构应重新进行组织定位，它早已不是为了安置一些因各种原因不好安排的“富余”人员的“收留站”，也不应是教务处或发展规划处等行政部门之下设置的一个可有可无的“研究科”，高教研究机构应向着智库与专业化的方向发展，承担起院校研究的任务，着力解决高校改革与发展中遇到的实际问题，为本校的科学决策提供支持。正如潘懋元先生所言：“各个层次、各种类型高等教育研究机构任务有所不同，不应视为地位高低或贡献大小。做好一所高等学校的研究、咨询工作，其实际效益，可能比发表几篇空泛的理论文章更有意义。只要各自发挥自己的特点与优势，很好地完成自己的任务，就应当肯定其社会价值。”[5]
第二，高等教育市场化的发展，要求高教研究机构拓展组织职能。
经过40多年的改革发展，高校与社会的联系日益密切：“高等教育领域的市场调节机制正在发挥越来越明显的作用，中国高等学校从相对封闭办学逐步转向相对开放办学，从依附政府办学逐步转向依法自主办学，从单一主体办学开始转向多元主体办学，从计划导向为主办学开始转向市场导向为主办学。”[6]为了适应上述变化，许多高校主动根据市场需求调节办学行为，作为独立主体参与高等教育市场的资源竞争，这使高校意识到竞争的压力，许多高校开始为自身的发展争取各类资源。
随着市场竞争机制的进一步发展与完善，高校认识到，学校的生存与发展需要依靠“社会选择”，学校应根据战略目标，对变化着的“高校环境”和“社会需求”做出灵活的反应，走出一条特色化的发展道路。正如杜德斯达所言：“我们的社会正在发生深远而迅速的变化，作为社会教育机构的大学，如果还要继续为后世服务，就要对此做出相应的改变。”[7]
随着高等教育市场化的发展，高校的资源竞争与协同发展已经涉及学校内外的各个方面。在对学校进行管理的过程中，高校决策者尤其要注意处理好“资源配置问题、人才市场形成问题、学生交费上学、自主择业所带来的问题、效益目标和学术目标的协调问题”[8]。在这样的背景下，高校决策的重要性、复杂性和艰巨性不言而喻。为了促进学校的健康持续发展，既需要高校决策者的智慧与眼界，也离不开高教研究机构提供的决策支持。“彷徨”着的高教研究机构应拓展院校研究的组织职能，在数据分析的基础上，为校领导和相关职能部门提供决策咨询建议，推动学校提升科学管理的水平。
第三，高校办学自主权的获得与扩大，要求高教研究机构调整组织结构。
改革开放以前，中国的高等教育作为公益性和非营利性的事业，由政府全权统一管理。因此，高校的运行和发展受制于政府，高校既无办学自主权，也无生存之忧。高校主要职责是完成政府规定的教学和科研任务，不需要对资源分配、办学效益、社会需求等方面作过多考虑。随着社会主义市场经济的发展，人们逐渐认识到，高等教育要面向社会、面向市场办学，必须要理顺高校与政府的关系和组织运行方式，改变高校依附于政府的状况，其中，最重要的是高校应拥有办学自主权。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“高等学校应面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并从招生、自主设置和调整学科专业、教学、科研等七个方面，规定了高校办学自主权。此后，伴随着高等教育大众化的进程，中国高等教育管理体制正在发生明显的变化，初步确立了“政府宏观调整、社会积极参与、高校自主办学”的体制。
目前，“管办评分已成为中国高等教育综合改革的突破口。政府管大学，实行‘放、管、服’结合，高校办大学，拥有比较充分的办学自主权，办学中的重大问题需要自己决策”[9]。例如，如何合理地制定本校的发展战略，如何获得更多的社会资源、如何形成本校的办学特色，都需要高校决策者在充分考虑学校内外部环境的基础上，科学地做出决策。这种决策需要比较充分的决策支持，这要求高教研究机构调整组织结构，提高决策咨询服务的能力。明兹伯格认为：“组织结构是将所有劳动分解成不同任务和协调这些被分解任务的途径之和。”[10]据此，高教研究机构的组织结构调整可以从以下两个方面进行：一方面，对组织任务进行划分，加强对发展战略、治理体系、绩效考核以及为学校管理、决策提供数据分析和决策支持的院校研究工作，帮助高校提高适应性变革的能力；另一方面，机构负责人对高教研究机构的任务做出统筹规划和合理分配，协助组织成员在规定时间内高质量地完成院校研究工作。
2.高教研究机构的发展现状难以满足国家教育改革发展与高校科学决策的需要
“中国高教研究机构创建于20世纪80年代初，一般冠名高等教育研究室，隶属于教务处，强调为高校服务的立场，主要进行教学研究。90年代起，随着高等教育的改革发展，高等教育研究也随之发展，一般冠名高等教育研究所，并从教务处独立出来，成为高校直属业务部门。本世纪头十年的中后期起，随着教学评估中心、政策法规室、发展规划处等机构的建立，高教研究机构面临的外部环境竞争日益激烈，开始为自己的生存而探索。”[11]可见，高教研究机构的发展历程与中国改革开放以来高等教育事业的发展基本同步。值得肯定的是，高教研究机构在促进中国高等教育事业的发展方面发挥了重要的作用，主要表现在“高教研究机构不断壮大，研究人员专业化程度日益提高，高等教育学科建设取得重大进展，高等教育研究成果丰硕”[12]。但与此同时，从全国范围看，目前高教研究机的组织形式和运作方式，离国家教育改革发展和高校科学决策的实际需要还有着较大的差距，主要表现在以下两个方面。
第一，从高等教育研究发展的实际状况来看，由于高教研究者自身的局限性，“当前中国高等教育研究普遍存在着‘三多三少’的状况，即思辨研究多，实证研究少，宏观问题研究多，实践问题研究少；经验性总结多，科学性、系统性研究少”[13]。这在一定程度上阻碍了高教研究机构学术影响力的扩大和社会认可度的提高。“据不完全统计，到20世纪90年代中期，全国的高教研究机构达到800多所；高教研究的刊物达到400多种，每年发表的高教研究文章在1.5万篇以上，每年出版的高教研究专著近百部。这些数据足以表明，中国已经成为一个‘高等教育研究的大国’。”[14]但在中国诸多高等教育的研究成果中，真正成为或影响政府教育决策的研究成果寥寥可数。这说明，目前高教研究机构的发展现状与服务能力，离国家教育发展与改革的实际需要还有一定的差距。如何将高等教育研究的理论成果与政府决策联系起来，通过理论与实践相结合的形式，让高教研究机构更好地为教育主管部门服务？如何让高教研究机构更好地服务于国家改革发展的实际需求？这些都是亟待高教研究人员解决的现实问题。
第二，从高校发展的实际需要来看，进入21世纪以来，“随着高等教育市场化、国际化、大众化的发展，高校面临十分复杂的形势，面对多种多样的问题，需要研究”[15]。例如，高校如何在激烈的市场竞争中，科学地制定战略规划？高校应如何适应高等教育大众化阶段的社会需求，在资源、经费有限的情况下，通过资源配置、结构优化，实现学校的健康协调发展？这些都是高校领导关心的重大问题，他们希望高教研究机构提出工作思路和研究方案。与此同时，高校之间，不仅学校定位和发展战略有别，而且学科结构和师资水平、历史传承和文化传统也存在着较大的差异，“每一所大学，都不可能照搬别的大学的经验，需要创造，在创造中决策。这种决策需要比较充分的决策支持”[16]。可见，高校领导希望高教研究机构加强对本校问题的研究，通过数据收集与分析，提供决策咨询，提升学校的科学决策水平、促进学校的有效运行。虽然高校领导迫切希望得到来自高教研究机构的决策咨询意见，但由于“重学轻术”的传统，“高教研究人员对院校研究工作的回应并不是十分积极；大部分高教研究机构也没有形成为高校提供决策咨询服务的长效机制，工作流程的科学性和规范性不高；再加上不少高教研究人员自身能力有限，他们的工作成果难以得到高校领导的认可”[17]。上述因素对高教研究机构的可持续发展产生了负面影响，进一步扩大了高等教育理论研究与高校发展实际需要之间的鸿沟。
3.大部分高校高教研究机构现状堪忧，转型迫在眉睫
目前，中国高校的高教研究机构主要形成了四种运行状态，即走向消亡、勉强维持、学术导向和整合发展。从各种类型的数量分布来看，极少数高水平研究型大学的高教研究机构按学术化的道路发展，部分高教研究机构逐渐走向消亡，部分高教研究机构勉强维持着生存，还有一部分高教研究机构通过与发展规划处、学科建设处、教学评估中心等机构的合并，实现了整合发展。
除极少数按学术化道路发展的高教研究机构以外，中国多数高教研究机构依然处于彷徨之中，它们在学术研究和应用研究之间徘徊，在高等教育理论研究和服务学校的院校研究之间摇摆不定，没有找准发展的路径。以勉强维持型的高教研究机构为例，学术上，它们无法与已基本完成学术化改革的教育学院、教育科学研究院等组织相提并论；其行政资源和组织地位也不能与整合发展的、已初步具备院校研究功能的院校研究中心、发展规划处等组织同日而语。特别是在一些地方性的高校中，高教研究机构勉强维持着发展，不仅“重视程度不够、经费投入有限、研究队伍不强、研究成果滞后”[18]，而且“在校内组织结构调整时，通常成为最先被调整的对象”[19]，“有的已经失去了独立建制的条件，有的处于很不稳定的状态之中，多数都‘面临着生存危机’”[20]。与此同时，学术导向型的高教研究机构也面临着组织存在合理性的追问：具有普适性的高等教育理论研究对本校的发展有何作用？高等教育研究为何鲜有解决本校发展中遇到的实际问题？
可见，中国大部分高校的高教研究机构现状堪忧，它们迫切需要通过组织转型，重新找到发展的空间。尤其是随着高校办学自主权的进一步扩大和社会问责制的逐步建立，面对着竞争的压力，高校在内部管理体制改革时，会更加注重规模和效益的平衡发展，精简机构、提高效率，将成为许多高教管理者的选择。在这样的背景下，对中国大多数处于困境中的、“彷徨”着的高教研究机构而言，只有通过组织转型，走出一条“有为才有位”的发展道路，才有可能在高校中继续生存和发展下去。值得一提的是，组织转型和组织发展是辩证统一的而非对立的关系，转型是发展中的转型，发展是转型中的发展，即“在转型中发展，在发展中转型”。