四 全面构建促进制造强国建设的产业政策体系
围绕深化工业化进程、构建现代化产业体系、建设制造强国的目标，未来我国要围绕制造强国来构建发展战略和政策体系，具体至少要从以下三个方面着力。
（一）及时调整制造强国导向的产业政策
根据新的国际竞争环境以及中国制造业自身创新发展的要求，围绕制造业高质量发展，相对于《中国制造2025》等我国以前的制造业中长期规划，新的中国制造业总体规划应当在以下方面做出重点调整。
第一，在总体战略导向上，要弱化“对标”或“赶超”欧美日，强化突出通过统筹部署构筑中国制造业的核心能力，为全球制造业发展做出中国的原创性贡献。强调在新工业革命浪潮中“构筑中国制造业核心能力”的政策导向，对外体现了中国通过原始创新与全球工业国家共同推动人类技术进步和产业发展的愿景，对内容易凝聚各级政府和广大企业形成实现中国制造业更高质量发展的战略抱负。
第二，在总体发展思路上，弱化重点产业和领域选择，突出新一轮工业革命背景下的通用技术创新和产业统筹部署。新技术浪潮和新工业革命是当前世界各国面临的共同挑战。为了更加有效地应对技术变革，美、德、日、英、法等工业强国颁布了系统的规划和产业政策。但与我国的制造业中长期规划不同，这些国家的战略和政策在文本的具体表述方面，都不涉及政府重点支持特定产业和领域发展等内容。我国新的制造业总体规划应借鉴美、德、日等国家的经验和普遍做法，在战略任务的拟定方面，一是强调推进制造业数字化、智能化、网络化应用所涉及通用技术和使能技术的原始创新和技术突破，二是强调对于新技术创新和应用（而非产业）的统筹部署。例如，在促进5G技术创新和应用方面，应当避免使用支持特定5G领域的发展等表述，而强调通过促进5G 应用场景发展、基础设施投资、参考架构建设等内容，完善5G创新链和产业生态的任务导向。
第三，在具体重点任务上，相对弱化技术创新导向的智能制造、绿色制造和高端制造，更加突出管理创新导向的服务型制造和制造业品质革命。在当今新工业革命的背景下，中国制造业高质量发展的方向无疑也是制造业的智能化、绿色化和高端化，这需要我们不断通过科技创新、提高科技创新能力，大力发展智能制造、绿色制造和高端制造，促进中国制造业抓住当今世界新工业革命的重大机遇。但是，对于中国大多数制造业的发展而言，德国工业4.0所倡导的物理信息系统（CPS）还相对遥远，很多产业的技术基础还不具备，而推进制造业与服务融合的服务型制造以及推进中国制造业品质提升的任务则相对更有紧迫性和现实意义。在当今时代，制造服务化也是制造业转型升级的一个重要方向，制造企业从注重生产和产品逐步向注重“产品+服务”的趋势发展和演进，这极大地促进了制造业附加值的提升，进而促进了制造业的全要素生产率的提升和高质量发展。另外与国外发达工业国家不同，中国的制造业品质问题还没有实质性地全面解决，通过制造业品质革命全面提升制造业产品和服务的品质，还是中国成为制造强国必须补上的重要一课。
（二）着力完善现代制造业创新体系
一是加快促进产业政策向创新政策转型，将政策资源配置的指向由特定的产业逐渐转向技术创新。目前我国产业政策的基本指向仍然是产业或产业领域，几乎所有的制造业中长期规划都会提出要发展若干重点产业领域。而反观美、日、德等国家的产业政策，其税收、财政等结构性措施，都是指向这些产业或领域特定的技术研发环节。产业政策与产业挂钩还是与这些产业的技术创新挂钩，会产生完全不同的效果。如果是与产业挂钩，就会诱导企业扩大生产性的投资，而这也正是近年来我国光伏甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因。
二是在政策设计时根据不同的政策工具的优缺点进行灵活组合。目前我国的产业政策存在过度依赖税收优惠和财政补贴的问题。而事实上，每一项政策工具都有其优势和局限。例如，税收优惠可以降低政府对企业创新活动的信息要求，但税收优惠通常是与企业的研发支出挂钩，所以税收优惠会激励企业更多地把资源投向可测度的研发支出方面，而不能保证企业的创新效果和研发效率；财政补贴可以解决税收优惠的激励扭曲问题，但补贴对政府的创新识别能力和企业的道德风险都有很高的要求；市场化程度更高的产业基金可以一定程度上提高资金的使用效率，但由于参与产业基金的私人资本要求最高的投资回报，因此产业基金不能有效促进投资周期长、投资风险大的通用技术和共性技术投资。基于此，合理的产业政策体系一定是一个能够有效发挥不同政策工具互补性的政策组合。
三是加快部署与战略性前沿技术、通用技术和共性技术的技术经济要求相适应的科技设施和机构。随着我国产业结构的日益完备和技术水平向国际前沿的逼近，旨在促进产业发展的公共政策资源应当更多地配置到公共服务体系建设，而不是税收优惠和财政补贴。创新驱动导向的公共服务体系主要包括科技基础设施、共性技术研发服务和技术扩散服务三个部分。其中，构成科技基础设施核心的国家实验室，其主要功能是围绕国家重大科技和产业发展使命，依靠跨学科、大协作和高强度资金支持开展战略性研究。共性技术由于既不属于典型的科学，也不属于典型的技术，因此常常成为科学向技术转化的“死亡之谷”，共性技术服务机构的功能正是解决竞争前技术，即共性技术的供给不足问题。如果说国家实验室和共性技术研发机构的主要作用是向产业提供战略性技术和共性技术，技术扩散服务体系的作用则主要是促进已经形成的先进适用技术（主要是工艺技术）向广大企业的扩散和应用[6]。
四是努力弥补我国在公共科技服务体系建设方面存在的不足。这方面不足主要表现在科技服务体系的特定主体和功能缺失。例如，目前我国的国家实验室主要依托于高校，国家实验室缺乏相对独立的组织结构和人员，这使得国家实验室实际上成为高校学科建设的平台，任务导向型、战略性的前沿技术研究主体在中国的创新体系中有名无实。在共性技术研发方面，2002年前后开始实施的科研院所改制使得中国国家层面的共性技术研发机构从有到无。因此，《中国制造2025》提出的建设一批制造业创新中心，应能够采用兼顾公益性和效率性的治理体系，切实发挥共性技术研发和供给的功能。除了提供战略性前沿技术和共性技术的服务外，公共服务体系还应当承担促进技术扩散的功能。而后者恰恰是我国产业创新体系的空白，也是近年来我国工业生产效率出现下降的重要原因。建议通过建设“制造业创新网络”、进行中小企业技术咨询师和管理顾问认证等做法，为中小企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的咨询与培训，从生产工艺而不是生产装备的层面切实提高我国的生产制造水平和效率。
（三）5G时代网络强国建设的产业政策
2014年以来，我国先后发布了《5G愿景与需求白皮书》《5G概念》《5G无线技术架构》和《5G网络技术架构》等文本，这些政策性文本为指引我国5G技术领先发挥了重要作用。但与此同时，与新时期我国5G发展的要求相比，这些政策性文本仍存在以下不足：一是政策内容不能反映最新的国际竞争形势；二是这些政策性文本或是概念性框架，或是具体的技术规范，就如何部署5G基础设施投资、落实中央经济工作会议提出的“加快5G商用步伐”等关键内容尚缺乏明确的、可操作的指导。制定出台“中国促进5G发展总体规划”，加快把我国的5G技术竞争力转化为网络强国竞争力，具有必要性和紧迫性。建议我国“5G发展总体规划”的战略要点应包括以下四个方面的内容。
首先，针对美国的技术打压和市场封锁，策略性地营造更加有利于中国5G发展的国际竞争环境。一是针对美国CSIS报告提出的“美国与 ‘志同道合’的国家共建5G安全的共同路径”从而封锁和孤立中国5G企业的策略，抢先建立“国际5G安全联盟”和“全球5G安全实验室”，开展国际社会共同认可的信息安全评估，形成国际社会公认的信息安全标准，为华为、中兴等通信企业“走出去”扫除障碍。二是以“5G发展总体规划”出台为契机，宣示我国将弱化传统产业政策中的产业和领域选择等内容，转向强调5G产业部署、构建5G服务体系及提升中小微企业效率等他国更容易接受的内容。更为重要的是，通过向欧美日等企业开放5G市场、非歧视性政府采购、加强知识产权保护等可行措施，形成中国5G和全球共建共享、互联互通、共同发展的开放形象和政策接口，树立新时代中国制度型开放的新标杆。
其次，在明确中国5G网络提速提质发展导向、理顺5G投融资体制的基础上，进一步确立我国5G 网络基础设施的中期和长期投资目标，带动上下游产业生态系统的完善。一是实施“网络先行”战略。相对于美国在底层技术的科技优势，中国5G的核心优势是基础设施规模优势和市场应用优势。提高5G基础设施的投资规模和质量，增强我国垂直应用孵化效果和产业生态的发育程度。二是建立工信部、国资委、发改委关于中国5G 发展的部际协调机制，构建有利于促进中国5G基础设施科学投资和高质量发展的国资绩效考核体制和投融资体制，更好地体现5G网络的战略性和公益性。三是借鉴美国废除运营商网络中立（如批准AT&T通过收购时代华纳而进入网络内容提供领域）的经验，试点国有运营商、民间资本共同投资进入智能制造、电力、交通、医疗等5G应用前景相对明朗的垂直领域，开拓运营商新的盈利增长点，提升其5G投资动力和能力。四是在“5G发展总体规划”中明确中国5G基础设施投资和部分应用领域的投资规模目标和投资里程碑，形成中国构建5G强国的预期、承诺和信心。
再次，加快中国5G的商业测试和应用场景培育，形成5G对下游应用的“效率提升效应”和“赚钱效应”，从而将5G 投资和应用由“概念”“愿景”转化为市场内生动力。除了试点运营商进入垂直领域，一是鼓励中央企业、BAT等互联网企业以及华为、海尔等技术领先的制造业企业加快5G 应用，集中全国各个环节的5G 创新主体和力量，在中国有竞争优势的领域和战略必争领域（如车联网、智能制造、智能终端、智能电网、智慧医疗等领域）开展应用示范工程。二是依托冬奥会、第二届进博会等重大活动，加大对5G商业应用的政府采购力度，带动技术攻关，树立中国5G商用引领的国际形象。三是鼓励运营商、5G应用企业对接地方中小企业信息化公共服务平台，提升中小企业的运营效率和产品开发能力。
最后，“5G发展总体规划”的名称选择和发布形式要更加讲求策略性。可以考虑采用“连接全球的中国5G”或相似名称，以对外宣介我国“共享发展机会、促进融合发展”的5G发展理念。
[1]黄群慧：《改革开放40年中国的产业发展与工业化进程》,《中国工业经济》2018年第9期。
[2]黄群慧：《从新一轮科技革命看培育供给侧新动能》,《人民日报》2016年5月23日。
[3]中国信息通信研究院：《5G经济社会影响白皮书》, 2018年。