第二节 文献综述：街道办事处的研究现状及其评析

整体上，相比发达的农村研究，国内对城市基层社会的研究相对落后。[14]街道办作为中国政治制度的细枝末节，20世纪90年代中期以前学界关注很少。但随着改革开放特别是1992年后市场经济改革的推进，单位制解体使街道渐成城市社会管理的主要载体，街居从边缘走向中心，成为城市基层管理的主角。同时，街道办及其改革逐渐引起关注，90年代后期学界开始相关研究。初期多数是实务性对策研究，但90年代后期，政府治理转型和社区建设探索使街道改革逐渐成为“学术讨论和体制改革的热点问题”，街道办研究始逐步深入。但总体上，学界对街道办的专门研究不多[15]，多数研究要么放在城市管理体制框架下进行，要么放在城市基层治理和“社区建设”视角下展开，街道办自身的组织制度研究在他们的遮蔽下相对缺失，附带性研究多而专题性研究少，系统性、专著性研究几无[16],“相关的学术研究工作一直停留于比较初步、浅显的状态”[17]。研究议题主要有以下几方面。

一 对街道办事处产生及其历史变迁的研究

这一议题的研究主要放在城市基层社会管理体制框架下。这是因为街道办作为街区行政组织，是城市基层社会管理体制的重要组成部分，与居委会一起构成城区管理之基础。研究者分析和探讨了街道办的产生、演变过程及其角色变动。

1.关于街道办事处产生的研究。学界主要从历史学和政治学角度分析和追述了街道办的产生过程及缘由。历史学分析主要考察了街道办的产生过程，政治学分析主要探讨了产生原因。当然，两种分析并非截然分开，更多是相互结合。

在街道办产生的历史考察中，研究者指出，街道办的产生是中国共产党在中华人民共和国成立初期城市建政中不断摸索和尝试的产物。[18]新中国城市“建政观念和方式上大体经历了由延续乡村到适合城市特点的转变”[19]。开始时仿造农村县、乡、镇、村建制设立市、区、街、闾，中期集中于市政府一级管理，最后设立街居组织，街道体制的初创经过了多阶段演变。[20]街道办最初是由城市接管委员会派出机关演变而来[21]，是地方创设而非中央统一设计的产物。[22]从接管委员会派出机关到街道办最终确立，各地形成多种模式，主要为三种：一是设街政府，为一级政权组织；二是设街公所（或街道办），为市或区派出机关；三是“警政合一”，即在公安派出所内设行政干事，承担居民工作。[23]三种模式虽一度同时存在，但并非同时产生。高中伟认为大致顺序如下：首先是街政府；其次是“警政合一”；最后是街道办，包括街公所。[24]当然，并不是每个城市都完整地经历了这一过程。

关于街道办为何设立，主流观点是为更有效组织、管理和控制城市街区无组织居民而建。但侧重点有别。高民政等人强调管理和联系，认为是“‘联系群众的需要’也即政府推动工作、管理城市的需要”，直接原因是指导里弄组织[25]；杨丽萍强调基层组织与整合，认为是国家力图将城市居民“组织起来”的产物[26]；周平对此赞同，但更侧重政治控制，认为街道办建立的根本目的，是为在城市国民党政权、保甲体制等旧制度废除后，建立新政治社会秩序，保障新生政权和社会正常运转[27]；董娟强调国家集权，认为是行政集权之产物[28]；张虎祥等指出，街居制职能主要是组织和动员群众，制度逻辑同单位，意在建立“自上而下 ‘纵向到底’的垂直管理架构”，使国家能直接联系社会[29]；郭圣莉更为明确地将街道办建立提升到国家政权建设高度，指出街居制建构本质上是为实现政权体系一体化，是从上至下条条管理的中央集权必然要求[30]；后来又进一步指出是国家为了对社会进行高度组织化、国家化，实际上是国家权力渗透城市基层社会的一种组织举措[31]。可见，学界基本上将街道办产生视为新中国城市建政的产物，与加强国家对城市基层社会控管密切相关。

关于街道办的性质定位和机构设置为什么没有政权化而只是城市基层政府“派出机关”，目前学界虽很少人探讨，但实际存有两种看法：一种普遍观点间接认为是受苏联影响或学习苏联而来。华伟曾指出，“苏联把基层政权设在区级，中国便照猫画虎地也设在区级而不是街道”[32]。这实际上是认为街道非政权化是因学习苏联。韩全永也含蓄地指出苏联街道委员会设置影响了中国街道组织建构：“苏联的街道委员会是西方国家‘市镇’体制的变革形式，它的管辖区域是区苏维埃以下民警分驻所（派出所）的责任街区，……这也许正是武汉等城市坚持在 ‘街道’层面设置基层组织的原因。”[33]另一种观点认为街道办设置不仅只因学习苏联，还有其他原因。观鸿曾指出，除苏联影响外，当时面临的实际情况和领导人的社会主义认知也产生了影响。一方面，理论上，当时许多党和国家领导人认为，街道无组织居民的存在只是暂时现象，将随着国家工业化发展以及向社会主义转变而日益减少乃至消失；另一方面，现实中，不仅城市社会具有集中性，且当时市、区管辖范围有限，因而街道在市、区两级政权建立后没有政权化的必要，只设街道办作为派出机关。[34]实际上，前一看法只是看到了街道没有政权化的结果及其与苏联设置的相似性，并没有注意到街道办构建过程中的曲折性与反复性。若从过程上看，就会发现后一观点更全面、更真实，街道非政权化主要是自主探索的结果，是国家既照顾城市集中特点又基于当时城市现实需要而建立，对苏联的模仿与借鉴只是一种参考而非主导性因素。

总体上，学界关于街道办产生的研究已相当深入和全面，有总体性探讨和分析，如高民政等的《居民自治与城市治理——建国初期城市居民委员会的创建》，高中伟的《新中国初期城市街道管理体制变迁轨迹》，郭圣莉等的《转型社会的制度变革——上海城市管理与社区治理体制构建》，以及包含在“城市社区管理体制”“城市基层治理方式变迁”等各种主题的研究中。也有以某一城市为案例的实证历史分析，如黄利新对中华人民共和国成立初期北京街道办建立过程的分析[35]；高中伟对中华人民共和国成立初期成都街道办建立过程的分析[36]；郭圣莉曾在居委会研究中对上海街道办创建过程的阐述[37]。这些研究详细解析了街道办创建过程，提供了丰富的历史细节和场景，为进一步研究街道办产生的逻辑奠定了坚实基础。

2.关于街道办事处历史变迁的研究。街道办作为城市基层行政组织，深受宏观政治变化影响，随国家政治变化而变迁。因而，学界基本依据中华人民共和国成立以来国家政治的阶段变换分析其各个历史时期的角色变迁。

夏建中通过对2001年前的城市基层管理组织变迁分析得出，其发展经历四个阶段：第一阶段即1949年至“文化大革命”，街居组织初步建立与发展，并逐渐与单位制并存，共同形成城市基层社会管理体系；第二阶段即“文化大革命”至1979年，城市管理组织瘫痪与革命化，街道政权化，建立作为一级政权组织的街道革委会；第三阶段即1979年至20世纪80年代中期，街居组织性质和职能恢复；第四阶段即20世纪80年代中期至今，街道办权能在经济社会改革下不断扩张，逐渐“准政府化”。[38]

朱健刚从街区权力变迁角度追述了街道办历史演变，指出中华人民共和国成立以来街区行政权力经历了一个“社区行政建设”过程，渐由虚拟状态走向一级政府。他以上海吴街为案例，指出街道办权力依次经历初创期的权力结构初步形成、城市人民公社时的权力高度集中、“文化大革命”时的权力萎缩和解构、改革初拨乱反正时的权力重建和结构滞后、城市改革时的权力膨胀和结构紊乱以及社区建设下的权力重组和结构调整。[39]改革后，街道办职能和管理范围急剧增加，社区内政府权力正在强化，街道办已变成一级政府。[40]

白杰认为街道办发展经过了四个阶段：“从街政府到派出机构”的权力初创阶段、“从人民公社到革命委员会”的权力异化阶段、“从恢复到城市改革”的权力重建和结构紊乱阶段、“从建设社区到寻求治理”的权力重组和结构调整阶段[41]；黄美花的划分与此类似：①初步建立与发展阶段（1949—1957年）、②遭受破坏阶段（1958—1976年）、③恢复性发展阶段（1978—1995年）、④改革探索阶段（1996年至今）。其中，街道办发生多次变动：从初建时的派出机关经“政社合一”的城市人民公社与“党政合一”的“街道革委会”、改革之后的恢复与发展，到近期的改革甚至撤销。③

总体上，其他许多学者虽没有明确的阶段性划分，但也基本上根据国家政治变迁分析和描述了街道办及街居制的历史变迁。这些分析中，学界基本认为，中华人民共和国成立以来，街道办随国家政治变迁在角色、职能甚至属性上发生了很大变化，从初期的民政服务机构发展演变为当下城市街区综合管理组织。改革开放前，街道办基本上是单位制的补充和从属，权力资源从城市人民公社化时的扩张后逐渐萎缩。改革开放后，街道办从边缘走向中心，权能渐增和强化，在新时期的社区建设中又面临着改革和调整。

3.关于街道办事处变迁动力的研究。这方面的研究学界通常以1978年为界，分为改革前后两个阶段进行分析。对于改革前的变迁，基本都认为是政治因素所造成。例如，黄美花将其演化路径看作一种政府主导模式，政府是影响街道办变迁的主要力量[42]；陈家喜等认为，街道办变迁很大程度上受到包括民主建政、“大跃进”与人民“公社化”以及“文化大革命”等政治运动的左右。相比于省、市、区政府，街道办因处最基层，在政治运动中所受影响和冲击也最大。[43]

对于改革后的街道办变迁，学界主要存有两种观点：经济社会发展驱动和政治驱动即国家政权建设驱动。经济社会发展驱动是一种“社会中心论”观点，将社会看成政治发展演变的主要推动因素，认为改革后

黄美花：《城市街道办事处管理体制的演化变迁》,《莆田学院学报》2012年第4期。街道办变迁乃是经济社会发展促动，经济社会发展不断推动着街道办职责、功能及组织结构的调整，是推动街道办演变的根本动力。例如，张西勇、杨继武认为，市场经济体制的确立和城市社区建设的不断深化等国家宏观制度环境的改变主导着街道办制度变迁[44]；张虎祥、梁波等以上海经验为基础，认为街居制的生成与演变始终与时代变迁同步，“挑战—回应”构成了其60年制度实践与变迁的历史逻辑[45]。

与此相反，政治驱动是一种“国家中心论”观点，将政治（主要是国家）作为社会变迁的主要推动因素。这种观点认为，改革后街道办的变迁主要是国家为了在新形势下进一步强化对基层社会的渗透与控制而主动进行调整和改革以重塑基层政权体系的结果，国家才是街道办演变的主要推动因素。这种观点尤以朱健刚与郭圣莉最具代表性。他们不仅将改革前的街道办演变视为国家政权建设推动，也将改革后的街道办变迁视为基层政权建设推动。郭圣莉曾从国家政权建设视角审视了城市基层管理体制变迁，认为街居制是政权体系一体化的需要，其历史变迁主要取决于国家政权建设：改革前的国家政权建设模式内生了街居制的行政化；改革后街道办的改革与探索，实际上是国家立基于市场经济进行国家政权建设的内在逻辑要求[46]。朱健刚认为，街道办角色与权力变迁的动力主要来自国家政权建设，即城市“社区行政建设”，街区行政权力逐步由“虚”到“实”[47]。

总体上，对改革后街道办变迁的动力分析，经济社会驱动观点更为主流，特别是对街道办在未来社区建设下的发展走向上，“小政府、大社会”的改革思路广受认同，学界几乎都认为街道办要弱化国家性、强化社区性，甚至直接撤销，社区化是必然的改革趋势。实际上，即使是郭圣莉也深表赞同，认为街道办在社区建设中必须社区化，行政强化“不能成为新的国家政权建设过程中的制度化安排”[48]。但这是否具有现实性，还需要进一步的理论与现实分析。

二 对街道办事处在城市基层治理中的权力运作及其困境的研究

改革以来，街道办从边缘走向中心，成为城市基层社会管理的主要承担者。但街道办职责加大既缓解了单位社会解体与社会发展所带来的部分城市管理困境，又带来了新问题，城市基层并未走向良治。因而，学界开始从实证层面对街道办的具体运转展开微观研究，分析它的权力运作及困境，力求认识街道办的实际权力运作及其问题症结，为未来的街道体制改革奠定经验基础。

1.关于街道办事处在基层治理中的权力运作研究

目前对街道办权力运作的研究主要是将其放在社区权力体系下进行，以个案研究为主要形式，着重于通过个案观察和具体事件分析，对街区权力运作的机制、方式、过程进行详细考察，还没有形成系统的理论认识和分析框架。研究成果大致可分为两类：一类主要是通过个案详细分析街道办单一或综合的权力运作过程。例如，白杰以亲身实践者身份，以自己任职街道为研究对象，将街道办放在城市基层组织场域中，对其与各种相关组织（如区市政府及其职能部门、居委会、职能部门驻街机构、社区社会组织）间的权力互动与连接情况进行全方位解析，并以具体事件展示互动过程，努力描绘出街区权力运作结构、街区组织与精英互动过程、街道办权力运作现实图景，观察当下城区中街区组织和基层行政的互动逻辑。[49]这也是目前学界对街道办权力运作最为全面的实证分析。

何艳玲以广州乐街为个案，运用“街区组织—街区事件”分析框架分析街区权力格局，并实证考察了街道办权力运作。在她看来，街道办以及街道党工委在后单位制时期仍然有效地重建了国家权威，将国家力量渗透到基层乃至市民日常生活中。当然，国家权力运用已不再是直接干预，而是通过柔性运作，街区中正在形成一种“权变合作主义”的国家与社会关系格局，即根据具体情境差异，街区行政组织与社会团体、居民自治组织乃至个人缔结不同的非制度化合作关系。其中，街道办一直处于街区治理前线，承担职能太多，但由于“制度文本上的安排和制度运作实践的差异”，导致了“权责分离”与“权力饥渴”。街道办不得不通过人情面子、资源交换以及强势话语塑造等方式“柔性运作”。[50]

另一类是以“权力—政治体系”为视角的研究考察和分析了党—国家渗透城市基层社会的手段和模式。[51]这类文献指出了城市街区权力格局和街道办的权力资源和角色。它实际上是将街道办纳入国家政权建设视角予以分析。如朱健刚以上海吴街为个案，具体地分析了“国家权力是如何渗透到城市的基层社会中去的”，指出国家权威不仅通过构建和完善正式行政网络渗透基层社会，而且也通过各种社会中介组织和居委会获取居民认同、确立威信。20世纪90年代后，街区组织网络从“一叠走向三叠”，即党的网络、行政权力网络和地方性权力网络。其中，以街道办为中心的行政权力体系是街区权力运作枢纽，以党工委为首的党组织系统是权力核心。街道党政组织不但能够与国家权力相关联，且具有自身的制度化权力，能够创造出地方性组织与制度。[52]这两篇也是笔者所能查到的最早研究街道办权力运作及其结构与功能变迁的重要文献。

2.街道办事处在基层社会治理中的权力运作困境

对街道办及街区权力结构的探讨本身并非目的，而是为了认清城市基层治理困境症结，以便改革和完善。因而，街道办的权力运作困境成为关注重点。有些学者从较全面的角度指出了街道办权力运作的多种困境。如饶常林、常健从行政管理和城市基层治理视角认为，街道办因“实际性质和职能的不确定”，在城市基层治理中面临诸多现实问题：一是功能超载、机构膨胀；二是权责不符、工作乏力；三是职能越位、错位，基层社会自治能力被弱化。[53]何海兵的看法类似。他将街居放在一起，认为街居制有三种困境：职能超载、职权有限、角色尴尬。[54]简言之，即权力与职能、角色的不匹配。何艳玲将街道办的运作困境分为：“压力型体制”下的权责分离、条块分割、基层政权“法团化”，认为根本原因在于基层政权的“结构性难题”即“制度文本上的安排和制度运作实践的差异”。[55]

有些学者探讨了街区权力运作中的最典型困境即条块分割。例如张虎祥等人在研究上海街居制演变中发现，街道办在新时期出现了内部结构性紧张：街道条块协调上的矛盾。上海先后多次通过改革来强化“块”对“条”的整合，试图以街道党工委、办事处整合条（及驻区单位）力量，建构多部门协同的管理格局。但这种整合常因条块间权力配置上的矛盾倾向——即“块”强调开放与整合和“条”的封闭与内部向上集权——而陷入周期性“瓶颈”，出现反弹博弈循环：先是“块”对“条”的整合强化，然后“条”开始“反弹”即重新上收权力，“块”再次加强整合[56]；彭勃在对上海的实证研究中也指出，尽管上海“两级政府、三级管理、四级网络”的改革提高了街道管理地位，但责、权、利分离和条块分割的困境没有根本改变，街道办治理资源并未实质增加，难以协调和监督“条”[57]。

还有学者考察了街道办权力运作的其他矛盾。如吴非、笪素林从街道办的任务定位与其组织利益角度指出其内在张力：社区自治和街道办存在是一对矛盾——街道办的存在以社区自治的贫弱作为政治社会生态。街道办遏制和削弱了社区自治，其工作常常替代社区自治，使其难以发展，因而很难在社区自治中扮演保障或促进者角色。[58]项飚和宋秀卿从制度变迁视角分析和考察了城市基层权力结构变迁及社区治理状况，指出：街居体系最大的特征和基本定位是“政府的 ‘脚’”，基本功能就是简单执行任务。并形成“被动经纪模式”，关系不顺、效力不高，既无法和上面的“脑袋”形成良好协同，也不能真正深入居民。[59]

可见，学界从多方面研究和分析了街道办实际运作中的问题，我们总体上可将其归纳为财事分离、权责不对等、条块分割、权力运作的逐利化等几个方面。实际上，这些方面紧密联系、互为联动，他们的解决需要进行系统设计与改革。而且学界也就这些问题对城市基层治理的影响进行了一定探讨，但主要停留在微观策略层面，很少从宏观国家政治即国家构建层面探讨街道办的权力运作影响。

三 对社区建设下街道办事处定位及其改革的研究

随着经济体制改革的深入和社区建设的兴起，街道办的改革及其转型近年成为学界讨论热点，争议焦点在其去留和改革路径。实际上，关于街道办的角色定位及改革探讨几乎伴随整个改革开放进程，一直备受实务界关注，并在实践中形成多种改革模式。20世纪90年代中期前主要围绕街道办如何应对街区事务增多而行政能力不足问题展开，对策性研究倾向明显。当时的改革取向主要着眼于强化街道办权能，加强其管理能力，主张将街道建成一级政权。[60]尽管之后上海、北京的街道改革没有政权化，但都在加强街道办权能，强化其街区主导角色。90年代后期，随着街道办地位提升、权能强化及其现实运作困境，以社区自治和基层民主为主要目标的社区建设探索逐步试点与推广。社区的建设与发展要求国家与社会关系转型和社区治理结构重构。因而，学术界对街道体制改革的研究逐渐转向与深化，开始重点探讨社区治理结构重塑，并形成了三种模式：（1）政府主导型的强政府、强社会治理结构；（2）社区主导与政府支持的“小政府、大社会”自治型治理结构；（3）政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。强调政府应分别发挥不同程度的作用。[61]而街道办在社区建设及社区治理结构重塑中应怎样定位并扮演何种角色，成为学界研究热点。

随着实践研究和理论思考的深入，学界形成了多种街道办改革取向和思路，主要有三种：强化、取消与维持。强化即建成一级政府，取消即撤销街道办，维持即维持不变但稍加调整。[62]并在街道体制改革实践中产生了“提升”“扩权”“取消”“改区”“多元”五种改革路径和多种改革模式如“铜陵模式”“青岛模式”“北京模式”“江汉模式”“南京模式”等。[63]具体方案设计实际有六种：

（1）把街道办实体化，建成一级政府，构建“三级政府三级管理”体制。[64]

（2）维持街道办派出机关性质，但弱化行政化，增强社区性，理顺区、街、居关系，剥离专业化管理职能，强化综合协调和社会管理功能。[65]

（3）维持街道办派出机关性质，并将区政府逐步“由实到虚”，改为市政府派出机关。而街道办也将调整为市政府派出机关，并联同社会工作站整合为社区服务机构承担社会服务职能，实行“市—功能区—社区服务机构”的“一级政府三级管理”扁平化管理模式。深圳2008年改革即是如此。[66]

（4）“虚区实街”，主张强化街道办行政功能，适当合并现有街道，改造为一级政府，并将区政府改为市政府派出机关，建立新的“两级政府”体制。[67]

（5）取消街道办，同时把区划小，由区直接指导社区居委会，区职能部门直接下沉社区，直接与居民互动并提供公共服务，实行“二级政府二级管理”的体制。[68]并在街道层面推进社区建设，使政府管理与社区自治相结合[69]。

（6）因地制宜、分类建制，实行多元化体制。即城市行政架构应根据城市生态，综合考虑城市经济社会发展程度、地域与人口规模、地方社会文化、政务技术化水平等因素，区别对待大中小城市：大城市可保留或强化街道办，中小城市要弱化甚至取消街道办，并根据情况发展演变，强化、弱化或取消街道办。[70]

相对来讲，目前学界对街道办改革取向的探讨比较充分，主要围绕“实”与“虚”二维展开，且都具有一定道理。“实街”取向将街道办定位为城市基层管理的主要组织载体，主张健全和加强街道综合管理权，强化街道权能，甚至是建成一级政府。这是一种行政化改革思路；“虚街”取向主张淡化街道办行政性质甚至取消街道办，实行“小政府、大社会”，强调社区自治和基层民主，培育社会组织。这是一种社会化改革思路。[71]两种取向的差异实际上乃是因对城市基层治理困境原因的不同判断与认知。行政化思路将困境来源归结于街道办权责不对等、街区条块分割、财事分离等，必须加强街道办，强化其权能；社会化思路将困境根由归因于国家管理事务过多、权力过大，既降低行政效率，又阻碍社区自治发育，主张国家分权社会，充分培育社会组织和社区自治。

四 研究现状评析

总体上，需要肯定的是，学界的街道办研究已渐深入，对街道办的形成、演变及其改革、转型皆有涉及，并在某些方面特别是改革方面已进行了相当全面的多视角分析。这为我们进一步研究提供了较好的知识和经验基础。但在研究关注度上，街道办研究基本被淹没在社区治理、社区建设以及城市基层管理体制研究中，专门系统研究很少。这典型地体现在学界相关学术专著少见上。目前能看到的以街道办为主要分析对象的图书只有胡忠明主编的《现代城市街道管理》、王振耀与白益华主编的《街道工作与居民委员会建设》、白杰的《街道办事处权力运作逻辑——对宣南的实证研究》、张虎祥等的《街居制的制度演化及其实证逻辑——基于上海经验的研究》、田祚雄的《变革社会中的街道办事处治理体制研究》等少数几本。其中，前两本主要是情况介绍，并非严格的学术著作。白杰的书主要以实证方式分析和展现街道办在城市基层组织场域中的权力运作，其他内容所涉甚少；张虎祥等人的著作主要以上海为对象实证分析了街居制制度演变逻辑，虽相当深入，但并未对街道办的形态、结构及功能作系统考察，需进一步深化。田祚雄的著作主要阐述了我国历代城市行政架构，探讨了社会变革与街道办治理体制变革的关系，并没有分析街道办的政治功能及其深层制度本质。[72]

在研究议题上，目前的研究趋势和热度主要集中在街道办社区建设下的定位及改革，学界和实务界对此作了多种探讨和设计。基本关怀和指向主要在：一是改善城市社区治理；二是为街道办的改革提供理论指导。主要争论焦点是街道办的存废问题。但一方面，目前对街道办具体改革的研究主要局限于典型试点地方模式的分析，集中于探讨改革的具体路径、性质与职能定位、权力分配等方面，很少有理论上的系统研究。另一方面，学界目前对街道办产生、发展与变革逻辑的研究甚少，只有朱健刚、郭圣莉和张虎祥等人有所涉及。但他们主要关注某一局部区域（上海）街道办以及城市基层管理体制的历史变迁，既没有对街道办组织制度的属性、形态、结构等作全面梳理，也没有对街道办的性质与功能定位深入分析。这些研究既为我们进一步研究街道办制度变迁奠定基础，也需要我们展开更加系统的研究。

在研究路径上，目前主要有两种：“社会中心论”和“国家中心论”。“社会中心论”以社会因素来解释政治现象，理论基础是市民社会发展理论，认为公共领域和市民社会发展会推动国家政治及制度演变。他们将街道办及城市基层管理体制的变迁看作基层民主和社会自治发展冲击国家单极秩序的结果，城市经济社会发展决定着社区治理结构选择。随着我国经济社会改革与社会自由独立空间的成长，国家与社会从一体化走向分化与多元化，未来的社区治理必然以发展社区自治和基层民主为导向，建构“小政府—大社会”。这在新时期的街道体制变迁以及社区建设研究中尤为明显。“国家中心论”主要理论基础是国家政权建设（或国家建构）理论，认为社区管理体制变革是国家政权建设工程的一部分或其推动的结果，国家政权建设或政府权力下渗是社区治理结构重组和改革的主要变量，社区组织发展至多是基层政权建设的“副产品”。[73]换言之，街道办及城市基层管理体制的变迁与改革主要是国家政权建设的产物，而非社会发展推动的结果。这类学者对中国国家与社会基本格局和国家的高度自主性有着清醒认知，认识到社区体制变革背后所隐匿的政府再统合与权力再渗透意图。

比较而言，尽管“国家中心论”被学者视为“更优质的符合中国国情的分析框架”[74]，但在街道办的历史变迁及改革研究中，“社会中心论”几占绝对主导。这是因为，社会发展的多元和民主化不仅是现实趋势，也深受广大研究者的认同，以致“国家与社会的分野”成为一种不证自明的预设前提[75],“小政府、大社会”被认为是改革的应然方向。但“社会中心论”在中国应用有其内在缺陷：

首先，这种研究路径在研究导向上具有简单的民主倾向性，认为随着经济社会改革与社会自由空间成长，国家与社会关系将走向分野，居民自治与基层民主得以发育，而社会自组织的发育也将推动中国民主成长。因而，它本身蕴含着套用“西方式的国家与社会二元对立的社会现实并由此导致的西方式民主发展的经验”来解释中国民主发展[76]。实际上，在我国，国家权力渗透于社会各个层面，国家与社会疆界难以区分。国家与社会分野很难说在中国真实存在，只是西方市民社会理论对中国的应然判断[77]。同时，“社会中心论”也低估了社区发展中的政府作用。因此，国家与社会的二元划分很难套用到中国情境中来。

其次，“社会中心论”过分强调了社会发展在推动街道办演变中的决定性作用，似乎国家的作用只是被动、消极的，忽视了国家对社会的主动建构。但这恰恰是中国政治的关键特征，国强社弱是中国的基本政治格局，国家不仅具有高度的自主性和能动性，而且对社会的发展具有很强的塑造性，中国的社会发展模式是“政府主导型”的[78]。当前政府推动社区建设并非是为了培育一个强大的可以制衡国家的社会，而主要是为了以更低成本、更有效的方式巩固国家对基层社会的控制与治理，所以稳定成为第一目标。社会还没有形成独立的品格和力量基础，对国家政治的影响还很有限。这也就是为什么徐勇在反思中国农村研究方法论问题时认为，应该从“发现社会”走向“回归国家”。[79]“国家的缺失无法达致对中国社会变迁特点和变迁机制的准确理解和把握”[80]。

因此，“社会中心论”路径并不能充分解释中国社区建设兴起背后的政治逻辑，因而并不能为社区建设下街道办的改革提供充分指导。而“国家中心论”路径更符合中国政治现实，更具解释力。