第三章 中西公务员制度与政党制度比较

第一节 中国公务员制度与政党制度

一 我国的政党制度阐释

（一）我国政党制度的内容

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的社会主义政党制度。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，各民主党派是中国共产党的亲密友党，是参政党，在国家政治生活和建设中国特色社会主义事业中发挥着重要作用。中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，共同致力于建设中国特色社会主义事业。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。21世纪，民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性和广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。中国共产党就国家重大方针政策和重要事务在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士进行协商，是实行科学决策、民主决策的必需环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。主要有两种基本方式：一种是中国共产党同各民主党派的协商；另一种是中国共产党同各民主党派和各界代表人士的协商。协商的主要内容很多，其中包括国家领导人的建议人选等。

（二）我国政党制度的形成历程

辛亥革命推翻传统帝制之后，中国开议会，立宪政，行民权，建立议会民主制，促使各派社会政治力量群起组织政党，以期在竞争性选举中获胜，然后进入议会，组织政党政府。因而政党如雨后春笋般涌现，“从1911年武昌起义至1914年1月国会解散，新兴的公开的各种党会达682个，其中从事政治活动的约有312个”[1]。这些政党经过分化组合之后，大致形成了四个主要政党：国民党、共和党、统一党和民主党。四个主要政党分为两派，国民党属于革命派，共和党、统一党和民主党属于立宪派。在政党制度选择上，革命派和立宪派都主张实行两党制。立宪派的梁启超认为，一党不足以筹划国家，解决对内对外各方面问题。他在多个场合赞扬英国和美国的党制，并撰写了《中国立国大方针》来详尽阐述两党制的优势。革命派的宋教仁在起草《国民党宣言》时，即明确表示一国只宜两大政党对峙，政党政治的最好运作方式是两党竞争。孙中山也强调了朝野两党存在的必要性。“国民见在位党之政策不利于国家，必思有以改弦更张，因而赞成在野党之政策者必居多数。在野党得多数国民之信仰，即可起而代握政权，变为在位党。”

在两党制的政治预期之下，国民党在1913年的国会选举中大获全胜，统一、民主、共和三党对国民党的胜利惊恐不已，于是便在袁世凯的支持下合并组成了进步党，与国民党相抗衡。这样，在1913年4月8日召开的第一次国会会议之中，形成了国民党与进步党两党对峙的局面，国民党在朝而进步党在野，两党制在中国可谓呼之欲出。但是，在当时的政治局势中，国民党虽有军事力量和社会力量，但军事力量薄弱，社会渗透程度低；进步党则全无军事力量，更无民众基础。真正的实力派是握有北洋军阀的袁世凯。袁世凯、国民党和进步党三者之间力量不对等。袁世凯起初欲借进步党来掌控局势，但是，当国民党在选举中大获全胜，欲单独组阁，并欲以黎元洪取代袁世凯任总统的时候，袁世凯借进步党以掌控局势的目的不能实现，便屡屡以军事力量来干扰政党政治，把所谓政党任意玩弄；把所谓内阁制直踹在北洋军警的铁蹄下。先是导致唐绍仪内阁、赵秉钧内阁相继垮台，然后刺杀宋教仁，解散国民党，消灭国会，最后干脆复辟帝制。军事力量彻底打垮了政党政治，也击碎了原来社会各方所心仪的两党制，这是军事力量影响政党制度之始。

袁世凯去世之后，国内军阀割据，政党也进入了变党为朋的时期，各政党无主义、无实力，且与人民隔绝，不可能形成稳定的政党制度。在此期间，中国共产党于1921年诞生，国民党1924年召开第一次全国代表大会，随后国共两党合作进行北伐，促成蒋介石于1928年建立了全国统一政权。国民党建立统一政权之后，根据孙中山军政、训政和宪政三个时期理论，依托于国民党的军事力量，于1928年10月颁布了《训政大纲》六条，其核心是由国民党全国代表大会，代表国民大会领导国民党行使政权，国民党以党治国，以党训政，并由此建立了严格的一党制。在此期间，中国共产党走上了独立反对国民党的道路，还产生了中国青年党、中国国民党临时行动委员会（第三党）、中国国家社会党和中华职业教育社、乡村建设派、全国各界救国联合会等中间党派。但是，这些党派由于与国民党相比力量悬殊，力量的不对等使国民党坚持一党制。

抗日战争爆发之后，日本的持续侵略极大地削弱了国民党的军事力量，逼迫国民党退守重庆一隅。力量的削弱也使国民党一党制遭到削弱。“国民党一党专制政权发生了一些变化，如确定了最高领袖制度，开放了一些民主，允许人民有某些自由，在一定程度上开放党禁，承认中国共产党与其他党派的合法性，适当给予各党战前没有的政治权利，并在党政关系方面作了一些修饰和调整。”国民党力量的持续削弱推动政党制度由原来的强一党制转变为弱一党制，但并不足以推动政党制度向两党制或多党制转型。

抗日战争结束之后，全国政治力量结构进一步发生变化，中国共产党的政治力量显著增强，中国共产党领导的军队由5万人发展到120万人，掌握的民兵达到220万人以上，中国共产党党员发展到120余万人，根据地人口超过1亿。但是，与国民党的政治力量相比，共产党还是处于绝对下风。国民党的总兵力有四百三十万人，其正规军多为美械装备，还接收了一百万日本侵略军的武装。国民党政府控制着有三亿人口的地区，全国几乎所有的大城市和大部分铁路交通线，都在国民党军队的占领之下。中国共产党的兵力不及国民党的1/4，根据地人口只占国民党的1/3，而且美国全面援助国民党。

面对军事力量强弱悬殊，中国共产党准备与国民党继续合作，建立联合政府，联合政府的提议也得到了中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国致公党和九三学社等中间党派的支持。毛泽东在1945年指出：“现在我国在全国范围内可能成立资产阶级领导的有无产阶级参加的政府。中国如果成立联合政府，可能有几种形式。其中一种就是现在的独裁加若干民主，并将存在相当长的时期。对于这种形式的联合政府，我们还是要参加进去，进去是给蒋介石‘洗脸’，而不是‘砍头’。”“我们还要准备在合法斗争中去进攻，利用国会讲坛去进攻，要学会做合法斗争。将来召开国民大会时，共产党员可否投票选蒋介石当大总统，这要看情况才能决定。蒋介石是共产党的敌人，但我们又不得不和他搭伙。”

中国共产党表达了与国民党继续合作、建立联合政府的强烈意愿与政治准备，当时包括中间党派在内的社会各界都希望能够和平建国。在各方政治力量的压力之下，国民党与中国共产党和中间党派于1946年1月召开了政治协商会议，提出了《和平建国纲领》，通过了以废除国民党一党专制为主要内容的和平建国五项协议。如果《和平建国纲领》能够得到实施，中国共产党和中间党派在国会中与国民党进行合法斗争，中国又有可能形成以国共两党为核心的两党制。但是，在最后关头，军事力量不对等妨碍了两党制的实现，迷信于武器决定战争胜负、战争能解决一切问题的蒋介石，仗着他们的军事力量和美国的援助，气焰嚣张，狂妄宣称48小时内消灭中原解放军，3—6个月消灭全部人民解放军，占领整个解放区，蒋介石得意忘形地说：“时间到了，成熟的苹果自然会坠入我们的怀抱。”1946年6月，蒋介石对解放区发动了全面进攻，军事力量再次干预了政党制度的形成。

人民解放军经过一年的内线作战，共歼敌120万人，国民党的总兵力下降为375万人，机动兵力仅剩40个旅（师）左右。人民解放军的总兵力增加到190万人，而且装备大为改良。中国共产党的兵力占到国民党总兵力的一半还要强。到1948年上半年，人民解放军已增加到280万人。国民党军队虽然还有365万人，但用于第一线的兵力只有170万人，被孤立在西北、中原、华东、华北和东北五个战区的少数坚固设防城市，被迫进行重点防御。力量结构已经开始向中国共产党倾斜。1948年4月30日，中共中央发布“五一”国际劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。号召得到了各民主党派的热烈响应。

1949年三大战役结束之后，国民党的军事力量土崩瓦解，力量完全倾向于中国共产党。此时，中国共产党与各民主党派之间又呈现出完全的力量不对等，中国共产党有军队400万人，各民主党派虽然帮中国共产党做了大量的军事和情报工作，但本身缺乏军事力量。在此背景下，1949年3月7日，民盟总部临时工作委员会正式上书毛泽东，表示“对于今后工作的进行本盟同仁愿以至诚接受贵党之领导”，开启了民主党派接受中国共产党领导之先河。1949年年底至1950年年底，各民主党派先后召开全国会议，宣布接受中国共产党的领导。从中国共产党的角度来看，虽然与各民主党派之间在军事力量上完全不对等，但是，中国共产党并没有像以往国民党那样基于军事力量而坚持一党专制，而是认识到民主党派虽然缺乏军事力量，但是拥有社会力量，代表着民族资产阶级、小资产阶级及其知识分子。毛泽东指出：“要充分看到民主党派的作用。有人认为民主党派只是一根头发的功劳，一根头发拔不拔去都没有关系。这种说法是不对的。民主党派和民主人士是联系资产阶级、小资产阶级的，从他们背后的联系看，就不是一根头发，而是一把头发，就不可藐视。”这样，军事力量与社会力量的有机结合就形成了民主党派接受中国共产党领导、中国共产党与民主党派合作协商的政党制度。

辛亥革命以来的历史过程表明，中国政党制度的形成受到了军事力量的强大干预，军事力量妨碍了民国初期两党制的形成，支撑了土地革命战争时期国民党的一党制，国民党在抗日战争时期军事力量的弱化也伴随着一党制的弱化。抗日战争胜利之后，国民党又以军事力量干预两党制的形成。解放战争时期，中国共产党以军事力量打败了国民党，中国共产党和民主党派之间的力量不对等与政治合作又促使民主党派宣布接受中国共产党的领导，从而把军事力量嵌入政党制度之中。与之前袁世凯和蒋介石忽视社会力量不同，中国共产党基于民主党派的社会力量以及合作历程，与民主党派合作协商，从而形成了中国现在的政党制度。所以，中国现在的政党制度是中国政治力量结构的内在必然，也是军事力量与社会力量双重复合的必然结果[2]。

（三）我国政党制度的特征

第一，在政党制度层面，确立中国共产党的领导地位，以体现工人阶级（通过共产党）来领导国家。与人民民主专政国体的性质相适应，中国政党制度从基本政治制度层面确立了中国共产党的领导地位和执政地位，确立了共产党执政的制度结构，为中国共产党充分发挥执政功能提供了制度基础和制度保障，使中国共产党作为中国特色社会主义领导核心力具有制度合法性。中国共产党通过发挥其全面领导、建设国家、社会整合、政策供给、价值引导、利益协调、政治录用和全面协调等功能，成为中国现代政治权威的中坚，为人民民主专政国家政权的巩固、为中国特色社会主义事业的发展提供了根本的政治保障。中国是一个发展中大国，在这样一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家进行现代化建设，必须有一个坚强的领导核心。中国共产党代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党的坚强领导是巩固人民民主专政国家政权的根本保证，是维护中国国家统一、社会和谐稳定的根本保证，是把亿万人民团结起来、共同建设美好未来的根本保证。

第二，在政党制度结构上确立了一个有着广泛政治参与的、开放民主的制度架构，以体现广泛的人民民主。各民主党派和无党派人士的政治参与同样是我国人民民主专政国体的内在要求，他们通过多党合作，参加国家政权，参与政治协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定执行。民主党派作为参政党，发挥着参政议政、民主监督、利益表达、决策咨询、政治录用等功能。各民主党派、无党派人士的政治参与，巩固和扩大了人民民主专政的社会基础，展现了人民民主专政国家政权的民主性质和开放形象，强化了我国政治体系的合法性和包容性，广泛凝聚和调动了各种社会力量为建设中国特色社会主义事业服务。各民主党派的政治参与有利于加强和改善共产党的领导，促进了决策的科学化和民主化；有利于将不同社会阶层和社会集团的政治诉求纳入体制内，化解反体制力量，分散体制承受的压力，提高政党制度的适应性和应对环境变化和挑战的能力。民主党派的政治参与，对于巩固人民民主专政的国家政权，推进中国特色社会主义建设事业，也具有重要的价值和意义。

二 我国公务员制度与政党制度的关系

（一）我国公务员制度贯彻社会主义初级阶段的基本路线

我国宪法对社会主义初级阶段的基本路线作了规定。内容概括为“一个中心、两个基本点”，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。其中“坚持四项基本原则”就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。坚持中国共产党的领导是四项基本原则之一。中国共产党的领导，主要通过政治、思想和组织领导实现。共产党的政治领导就是党根据在一定时期面临的革命和建设的实际情况，制定出符合实际的、代表广大人民群众根本利益的路线、方针和政策。从根本上说，就是代表人民的利益，执行人民的意志，组织、引导和支持人民当家做主，为实现自己的根本利益而奋斗。共产党的组织领导就是，一方面，党挑选德才兼备、年富力强的干部输送到各级政权机关工作，以保证党的领导的实现；另一方面，充分发挥共产党员模范带头作用，从组织上保证党的路线、方针和政策贯彻执行。共产党的思想领导就是用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想理论为指导，提高广大人民群众的思想觉悟，使每个党员群众都能自觉为党所领导的中国特色社会主义事业贡献力量。公务员制度贯彻社会主义初级阶段的基本路线就是公务员制度必须贯彻和体现“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”这条党的基本路线。其内容中包含“坚持共产党的领导”，就是公务员制度要在政治上贯彻执行党的路线、方针和政策；组织上保证和服从党的领导；思想上以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，正确把握政治方向。

（二）我国公务员不存在“政治中立”

我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是执政党，各民主党派是中国共产党的亲密友党，是参政党，中国共产党和各民主党派是团结合作的新型政党关系，共同致力于建设中国特色社会主义事业。中国政党制度强调多党合作，而不是多党竞争，不搞轮流执政[3]。公务员是党的干部队伍的一部分，要求在政治上与中共中央保持一致。中国共产党在选拔任用和考核公务员时，始终把“德”放在首位，所谓“德”是指政治思想和道德品质的表现。公务员的政治思想，主要要求认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习和贯彻执行党的基本路线，政治坚定，模范执行宪法、法律和法规；公务员的道德品质，主要要求公务员遵守社会公德和职业道德，树立全心全意为人民服务的公仆意识、自觉接受人民的监督；遵纪守法、维护国家和人民的合法权益，忠于职守、模范遵守社会公德和职业道德等。我国公务员不仅可以加入政党、参与政党的活动，而且应积极参与国家的政治生活，《公务员法》第十三条规定，公务员有权利对机关及其领导人员提出批评和建议。公务员中的共产党员，根据党章的规定，有义务贯彻执行党的基本路线和方针、政策，自觉遵守党的纪律，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务，参加党的组织生活，接受党组织的监督并宣传党的主张。公务员中的各民主党派成员，根据各民主党派章程规定，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行；对中国共产党进行政治监督；认真履行参政党的职能。因此，我国公务员不存在“政治中立”。

（三）坚持党管干部原则

中国公务员制度中的“党管干部”，就是对全国公务员的领导和管理，均由执政的共产党执掌。也就是说，干部工作的领导和管理的主体只能是共产党。它的基本内涵是：

第一，共产党提出和制定干部路线、方针和政策。也就是在公务员干部队伍的建设问题上，采取何种路线、方针和政策，采用何种干部的管理制度、原则和办法，由党中央统一作出决定，它适应于党、政、军和企事业的干部管理工作。对于各级中国共产党组织来说，就是坚定不移地贯彻执行党的干部路线、方针和政策，也就是在各条战线全面贯彻干部“四化”的方针以及“德才兼备”的政策，执行党和国家的各项干部制度，按照干部管理体制和管理权限的规定做好干部管理工作。

第二，共产党组织负责向各级国家机关推荐并管理重要干部。由于共产党与国家政权的关系在政治上是领导与被领导的关系，因而党组织承担着向各级国家机关推荐重要干部的责任，主要是推荐各级人大负责人和各级政府的领导人选，以及通过法定程序进行选举或依法任命。为保证党组织意图的实现，各级党组织要审慎、积极和准确地搞好这部分干部的考察、推荐和管理工作。

第三，共产党组织负责干部的管理、教育与监督工作。关于管理干部，目前实行党的各级组织和各部委按照“分级分部”的原则直接管理干部与陆续出台的分类管理交叉和结合的制度。除直接管理党务干部外，对行政和企事业类干部的考察、选拔、配备和使用也参与决定，或在干部提名、任免和使用之前，经党政主管部门共同考察研究提出意见，供决策参考；关于教育，就是由党的各级组织部门通过种种形式，负责干部的思想政治教育和文化业务教育，以保证干部队伍综合素质的提高。党的十七届四中全会明确地向全党提出了建设马克思主义学习型政党和学习型党组织的战略任务；关于监督，党的十一届三中全会以来，中国共产党各级纪律检查委员会作为党的纪律检查机关，承担着维护党纪、对党员干部行使权力进行监督、反腐倡廉和保障党员权利等重大责任，其主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，检查和处理党的组织和党员违反党的章程及其他党内法规的比较重要或复杂的案件。