五 西藏基层社会治理状况分析

进入21世纪后，特别是2008年拉萨“3·14”事件发生后，西藏进行了基层社会治理手段与方式的多方面探索。

（一）寺庙管理创新的探索

如何有效地进行宗教活动场所的管理，是民主改革后持续探索的重大问题，当时在保留的寺庙中建立民主管理组织，就是一项重大的创新举措。20世纪80年代以后，根据寺庙规模大小，设立了内部管理机构——民主管理委员会或民主管理小组。同时依据属地管理原则，寺庙所在地党委、政府指定专人负责寺庙的社会管理工作，但是没有直接参与到民管会或民管小组之中。

2011年9月，西藏决定在全区所有宗教活动场所进行全覆盖式、常态化的驻寺工作，11月，西藏选派7000多名国家公务人员进驻全区1700多个宗教活动场所，驻寺干部在寺庙中开展“一覆盖”“一创建”活动，推进“九有”工程建设。

寺庙管理中的“一覆盖”是指医疗保险、养老保险、低保、人身意外伤害保险全覆盖，免费为在编僧尼进行健康体检。寺庙僧尼参加社会保险，建立寺庙僧尼养老、医疗保险制度，落实最低生活保障制度，实现养老、医保全覆盖。所有在编僧尼已经全部纳入社会保障体系。寺庙“九有”即有领袖像、有国旗、有道路、有水、有电、有广播电视、有电影、有书屋、有报纸。所有经费由自治区财政支持。

“一创建”是指开展和谐模范寺庙暨爱国守法先进僧尼创建评选活动。定期对模范寺庙和先进僧尼进行表彰和奖励，地方每半年评选一次，自治区每年评选一次。对评选为和谐模范寺庙的管委会和驻寺民警也给予相应的物质和精神奖励。2012年以来，西藏每年都举行全区和谐模范寺庙暨爱国守法先进僧尼表彰大会。

西藏的驻寺工作举措，不仅在形式上将寺庙纳入社会治理结构之中，更是在实质上对寺庙进行有效治理。所有的宗教活动场所，纳入了国家公职人员行使社会管理的范畴，在整个社会治理结构中，成为一种组织上的固定形式而不是一种临时性安排。

2011年年底，洛扎县成立了6个寺管会和1个特派机构，驻寺干部60名，管理全县宗教场所。其中卡久寺和卓沃隆寺的寺管会为副县级机构，其他为科级机构。

（二）加强基层基础的干部驻村工作

2011年9月，西藏自治区党委决定从区、地（市）、县（市、区）、乡（镇）四级党政机关、企事业单位及驻藏中直单位选派21000多名干部组成工作队，从10月起连续3年进驻全区所有5000多个行政村和居委会，开展创先争优强基础惠民生活动，一般统称为干部驻村。

这一工作有“五项任务”要求，即建强基层党组织；深入开展反分裂斗争，切实做好社会稳定工作；帮助寻找、开辟致富门路；进行感党恩教育；为群众多办实事、好事。

2014年下半年，也就是预定的三年驻村工作到期之际，西藏自治区党委决定延长驻村工作时间。按照一年一批（实际上，一些部门和单位是以半年一批来安排驻村工作的）计算，现在是第四批驻村工作。

全区所有的村居委会都有驻村工作队进驻，西藏自治区四级党政机关、企事业单位和驻藏中直单位都有选派人员驻村的义务。干部驻村派出人员最多的还是各县（区）。它有时限要求，不是常态化的制度安排。

（三）城镇网格化管理和便民警务站五分钟服务圈管理

2012年下半年，城镇网格化管理模式向全区推广。目前，城镇网格化管理已经拓展到社区、村民组、居民区，延伸到寺庙。网格化管理模式，就是将各个社区划分为多个网格，把网格划分为日常管理、重点关注、综合治理三个等级，整合社区工作人员、村（居）委治保员、流动人口协管员、治安民警等力量，确立“1+5+X”的网格力量模式，配置网格格长、流动人口服务员、居民事务联络员、治保员、民警等多重职务。网格化管理，关键性的基础工作是相互关联的人、地、组织基础数据库建设，建立起支撑网格化社会服务管理的基础信息资源体系，包括基础数据的动态更新系统建设。

便民警务站的设置，是推行城镇网格化管理的配套措施。截至2014年年底，网格化管理拓展延伸到了社区、寺庙、村民组、居民区，西藏自治区在全区各地市所在地、所有县城以及非县城的一些重要地域，已经建成了698个便民警务站，每个警务站平均覆盖半径300—500米。

这一管理模式，对于完善社会治理结构意义重大。如果能够把这一管理结构，与固有的组织结构进行有效的衔接与整合，并且理顺与其他一些新设的管理架构的关系，从结构的简便、高效、可持续方面多做文章，西藏的基层社会治理手段和能力的提升，会有一个良好的前景。

（四）双联户建设

2013年，西藏把“双联户”服务管理模式作为网格化管理的拓展和延伸，向全区推广。同时开展“先进双联户”创建评选活动。所谓“双联户”，简单地说就是“联户保平安、联户促增收”。划分方式是，城乡居民以5户到10户为一个联户单位，每个联户单位推选一名联户长，抓好“十联”：矛盾纠纷联排联调、安全隐患联防联控、重点人员联管联教、困难家庭联帮联扶、环境卫生联管联治、精神文化联娱联扬、科技知识联学联教、小额信贷联保联担、致富项目联建联营、发展成果联创联享。

截至2014年年初，延伸到各类学校、企业、寺庙，实现了全区“双联户”工作全覆盖。“先进双联户”创建评选活动，实行一直到村的五级联创、分级表彰，每年评选表彰一次，对“先进双联户”在就业、高考、入伍、安置、入党、入团等方面给予优惠政策。

（五）派驻村（居）党支部第一书记、大学生村官

2012年，西藏启动选派有党员身份的国家公职人员到村（居）担任党支部第一书记工作，2013年年底全区所有村居全覆盖。第一书记分别从自治区、地、县、乡四级部门选派，任期三年，国家公职人员身份不变，到期后返回原单位工作。他们与所选派村党支部书记及“两委”班子的关系，基本定位是帮办不包办、补台不拆台、到位不越位，与“两委”班子形成合力。

西藏自2008年开始招录大学生村官，主要对象是西藏生源的高校毕业生。自那时起，西藏每年都在做这项工作，目前，大学生村官在岗人数在2000名左右。

以上各个方面，洛扎县均按照全区的统一部署，进行相应的机构设置和人员派驻。基层社会治理的组织结构上，做到了向基层倾斜、向农牧区倾斜这两大要求。

（六）基层经济社会管理的其他方面探索

经济社会发展实施功能区管理方式。洛扎县划分为五大产业片区，分别为以粮油生产、加工建设为主的扎日乡、洛扎镇特色农业产业片区；以牦牛犏牛为主的色乡牧业产业片区；以经济林种植、野生菌类、蕨菜采集等为主的拉康镇、拉郊乡、生格乡林下资源和藏药材种植建设片区；以奶制品的农畜产品加工为主的边巴乡建设片区；以旅游产业为主的拉康镇、色乡片区。目前，色乡、拉康镇家庭旅馆床位有300多个，边巴奶渣、洛扎粉丝、扎日清油、拉康竹器木器、卡久寺茅膏草、赛卡古托寺藏香已经在区域外市场上有一定的知名度，形成了“一乡一品”特色产业发展格局。

在销售方面，除了与不丹王国保持的有一定规模的边贸外，洛扎县已经成功地打造了一年一度的、在县城举办的“八一物交会”。组织开展物资交流活动，在洛扎具有悠久的历史，事实上已经成为社会治理特别是经济治理的一种形式和载体。

依托文化资源促进经济社会发展。2011年党的十七届六中全会后，这一趋势明显加快。洛扎县有丰富的物质文化和非物质文化资源，有国家级文物保护单位3个：赛卡古托寺、吉堆古墓群、德乌琼和门当摩崖石刻。自治区级文物保护单位5个：拉隆寺、提吉寺、卡久寺、烈士陵园、古碉楼群。国家级非物质文化遗产1项：拉康俗人羌姆。自治区级非物质文化遗产5项：鲁古拉姆（地方特色藏戏）、色隆东边贸集市、贡祖腰带编织技艺、拉隆白林羌姆、色若朗霞布卓。当然，最为基础也最为普遍的是独具特色的自然景观和体现在人们生产方式和生活方式中的文化内蕴，它们与旅游业、文化产业结合在一起，呈现出良好的发展势头。

洛扎县以新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险为重点的农村社会保障体系已经建立起来，保障标准也在逐年提高，它对于基层社会稳定发挥了很好的托底作用。