第二节 生态功能区划研究

随着我国生态环境形势日趋严峻，科学认识生态系统的生态服务功能，并使之与生态系统的经济功能有机结合，通过因地制宜，分区分类管理，协调生态保护和经济发展的关系，提高生态系统承载力，实现国家生态安全和经济社会可持续发展，已成为当务之急。生态功能区划必须在生态系统结构和功能研究的基础上进行。在国家层面主体功能区划和生态功能区划已出台的大背景下，对进一步完善生态功能区划的研究已成为热点之一，现将其主要研究内容和基本观点综述如下。

一 生态功能区划的概念和任务

许多专家对生态功能区划概念的文字表述尽管有些差别，但基本内涵比较接近。生态功能区划就是在分析研究区域生态环境特征与生态服务功能空间分异规律的基础上，根据生态环境特征、生态环境敏感性和生态服务功能在不同地域的差异性和相似性，将区域空间划分为不同生态功能区的研究过程。[13]生态功能区划的本质就是生态系统服务功能区划，是整合与分异生态系统服务功能对区域人类社会经济活动影响的敏感程度，构建具有空间尺度的生态系统管理框架[14]。傅伯杰等人认为：生态区划是对生态区域和生态单元的划分或合并研究，它根据社会——经济——自然复合生态系统特征的相似性和差异性的程度对地域进行逐级划分与合并，其主要任务和内容包括：生态地域的划分、生态资产区划、生态敏感性区划、生态胁迫过程区划、生态环境综合区划[15]。燕乃玲、虞孝感等将生态功能区划的主要任务归纳为：（1）生态系统划分，按等级——尺度理论认识生态系统的垂直和水平结构。（2）生态系统自组织过程的认识，按照生态系统演化理论，认识生态系统的演化规律和影响因子。（3）结合区域经济社会文化特征，确定生态系统的主导生态功能。（4）确定生态环境问题发生的地区范围和程度。（5）绘制生态功能区划地图[16]。蔡佳亮等认为：生态功能区划要做好三个关键问题的分析：一是生态系统的生态过程分析，生态过程是指生态系统内部和不同生态系统之间的物质、能量、信息的流动、输入和输出过程。这是生态过程的基本机制。二是生态系统的空间格局分析，景观异质性决定了生态系统空间格局研究的重要性，它可以反映生态过程在不同尺度上作用的结果。三是生态系统的动态变化分析，随着时间的变化，生态系统的自然因子和人为因子都会发生变化，从而引起景观的变化[17]。

二 生态功能区划的形成和发展

根据现有文献资料显示：生态区划的研究最早始于19世纪末期，到20世纪初期，英国生态学家Herbertson便对全球主要自然区域单元进行了区划。20世纪30年代出现了以植被为主的生态区划，1976年美国生态学家Bailey提出了真正意义上的生态区划方案，并绘制了若干生态区划地图。

在中国，自然区划工作始于20世纪30年代，其标志是竺可桢《中国气候区域论》的发表。20世纪40年代，黄秉维对我国进行了首次植被区划。1959年，中国科学院自然区划工作委员会编写出版了《中国综合自然区划（初稿）》，首次明确区划的目的是为农、林、牧、渔、水等事业服务。20世纪80年代出版的《中国自然生态区划与大农业发展战略》一书根据生态系统的差异，首次将全国划分为22个生态区，这标志着中国生态区划的研究拉开帷幕。针对20世纪90年代中期中国日益严峻的生态形势，杨勤业和李双成明确了中国生态的基本分区，将全国分为52个生态区。21世纪初，傅伯杰等提出了中国生态区划方案，将全国划分为3个生态大区，13个生态地区、54个生态区；从而揭示不同生态区的生态环境问题及其形成机制，为全国各区域进一步开展生态功能区划建立了宏观框架。2001年，国家环保总局组织中国科学院生态环境研究中心编制了《生态功能区划暂定规程》，对省域生态功能区划的一般原则、方法、程序、内容和要求做了规定，用于指导和规范各省开展生态功能区划[18]。

与此同时，国家在三江平原、长江源、黄河源、鄱阳湖、洞庭湖、科尔沁沙地等10个重要生态功能区实施首批国家级生态功能保护区建设试点工作。到2006年，又增加了甘南、东江源、东川3个国家级生态功能保护区试点。在我国先后完成自然区划、农业区划、生态区划的基础上，又根据生态功能保护区建设试点的经验，国家环保总局2007年出台了《国家重点生态功能保护区规划纲要》。2008年由国家环保总局和中科院共同编制了《全国生态功能区划》并公布实施，将全国生态功能区分为3个一级区、9个二级区和216个三级区。对于指导我国区域生态环境管理、生态保护、生态建设、协调生态保护与经济发展的关系、实现可持续发展目标有重要意义。

三 生态功能区划的理论基础、产生和技术研究

从现有研究看，生态经济理论、地域分异理论、区域空间结构理论、可持续发展理论等作为生态功能区划的理论指导和基础，得到了许多学者的一致认可。生态经济理论引导其正确处理生态保护和经济发展的协调关系，指导我们对生态系统内部和各个生态系统之间的能量、物质流动、转化过程，更客观准确地对生态系统功能进行定位。地域分异理论有助于我们对地域类型的准确辨认。区域空间结构理论促进其空间协调，形成合理的纵向和横向结构。可持续发展理论指导其制定整体的、全局性的较长远的生态保护与资源合理开发战略。

对于技术路线的研究，国家发改委委托中科院地理所制定的《省级主体功能区划技术规程》是采用“自上而下与自下而上相结合，多方法对比综合集成”的思路。也有专家按照“全局判断——分区评价——方案确定”的基本路线进行区划。关于识别标本归属的方法，许多专家通常采用有序分类、标准定位和矩阵分类等方法。区划方法上，以3S技术为支撑的综合集成方法得到广泛使用。也有研究者应用聚类分析法、状态空间法。虽然采用的方法不同，但其共同点是一般都以空间区划为主要内容，以生态环境保护和开发建设为主要考察维度。在规划过程中，专家们提出的生态功能分异及景观生态结构一致原则、主体功能突出，局部多样性原则、等级统一性原则、生态完整性原则、综合分析原则、可持续发展原则、跨界（行政管理区界）区划和管理原则等，得到广泛认可和遵循。

在实践中，区划单元划分是一个普遍认为的难点。在区划单元上，张明东认为在国家及大区域层面应以县级行政为单元、省级区划层面应以乡镇为单元、市（县）级区划层面应以微观公里格网GIS技术的空间发展类型为单元。但也有学者提出质疑，认为功能区划应以自然生态环境特征和经济联系强度为基础进行界定，而不应当简单地以现有行政区划为单元进行划分。不可否认，基本划分单元越小，划分会越精确，但数据的获取难度更大，工作量也剧增，在目前情况下很难实现[19]。

在区划指标体系的构建上，李宪坡等提出，在全国范围内统一建立一个“指标库”来规范指标选择，同时把指标分为必选、限选和可选三类以保证弹性，这样可以在评价时便于可比，也便于分类整合。魏后凯认为不同的主体功能区不应追求统一的评价指标体系②。从实践看，专家们从不同的视角出发，建立了“生态足迹”“生态承载力”“可持续发展”为特征的指标体系，主要的争论焦点是指标的可比性、代表性、简单化或复杂化程度。毫无疑问，指标体系的确立应当是生态功能区划工作的重点，多数专家认为应构建一套相对统一、科学可行的指标体系。

四 生态功能区划与主体功能区划的关系

继2008年《全国生态功能区划》公布实施后，2010年公布了《全国主体功能区划》，两个区划有明显的区别但又相互联系。对此，张媛等人的文章做了解读[20]。

（一）从概念看。生态功能区划是根据区域环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分为不同生态功能区的过程。生态功能区划主要考虑区域的自然属性，是属于专项功能区划。主体功能区划是基于资源禀赋、环境容量或承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区。主体功能区除了考虑区域的自然属性外，更多地考虑了区域的经济和社会属性，是综合性的功能区划。

（二）从编制依据看。生态功能区划主要是根据《全国生态环境保护纲要》编制。主体功能区划主要根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制。当然也根据了《全国生态环境保护纲要》以及先期编制完成的《全国生态功能区划》来编制主体功能区划的相关部分。因为生态功能区一般被列为限制开发区或禁止开发区。

（三）从评价内容看。生态功能区划的评价指标主要是生态环境现状、生态环境敏感性和生态服务功能的重要性三大类。主体功能区划的评价指标主要是资源环境的承载力、现有开发密度、发展潜力三大类。更细化的指标可以根据不同地区和需要设定[21]。

两者又有密切联系：一是两者同属于功能区划的范畴，是编制相关规划的依据，具有基础性、约束性和长期性的特点。主体功能区划是编制经济社会发展规划、区域规划、城镇规划的主要依据。生态功能区划是编制生态环境保护与建设规划的基础和依据。二是两者同属政府管理创新、强化空间管理的手段。三是两者同属人与自然关系的研究成果，对扭转生态环境恶化、转变经济增长方式、促进人与自然和谐发展具有重要和深远的意义。

五 国家生态保护红线的提出和实施[22]

（一）提出背景和意义

近年来，随着我国工业化、城镇化快速发展，中国资源环境形势日益严峻，尽管我国生态环境保护与建设力度逐年加大，但总体而言，资源约束压力持续增大，环境污染仍在加重，生态系统退化依然严重，资源环境与生态恶化趋势尚未得到逆转[23]。已建各类保护区空间上存在交叉重叠，布局不够合理，生态效率不高，生态环境缺乏整体性保护，且不够严格，尚未形成保障国家与区域生态安全和经济社会协调发展的空间格局。划定生态保护红线的意义在于引导人口分布、经济布局与资源环境承载力相适应，促进各类资源集约节约利用，对于增强我国经济社会可持续发展的生态支持能力具有极为重要的意义。习近平主席在2013年5月24日中央政治局学习时强调要划定并坚守生态红线，体现了中央最高决策层构建国家生态安全格局的政策导向和决心。

（二）概念内涵

2014年1月，环保部印发了《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，技术指南指出：生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是要建立最严格的生态保护制度。[24]

生态环境安全底线包括：环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线、环境风险管理红线。生态功能保障基线包括：禁止开发区生态红线、重要生态功能区红线、生态环境敏感区和脆弱区生态红线，纳入的区域禁止进行工业化、城镇化开发。自然资源利用上限是规定不应突破的最高限值，目的是促进资源节约，保障能源、水资源、土地资源的高效利用[25]。

（三）实施情况

2012年4—10月，由环保部主持，制定了《全国生态红线划定技术指南（试行）》，从理论方法和操作层面上统一认识，2012年底确定在内蒙古、江西、湖北、广西四省进行红线划定试点。2013年全面展开红线划定试点工作，并要求2014年完成。