第二章 立法体制
第一节 立法体制的基本理论
一 立法体制的含义
“体制”一词在通常意义上一是指“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”；二是指“诗文的体裁、格局”。[1]很显然，“立法体制”中的体制，是在第一种意义上使用的。
法学界关于立法体制具有不同的观点，概括起来主要有如下几种类型。
第一种类型的观点认为，立法体制是立法权限的划分制度。在此类型之下又有多种观点。①立法体制就是明确中央和地方立法权限的划分。[2]②立法体制就是明确一国政权机关立法权限划分的体制。[3]③立法体制是一国立法制度最重要的组成部分，它是由立法权配置、立法权运行和立法权载体等方面的制度和体系构成的有机整体，其核心是有关立法权限的制度和体系。立法体系既涉及中央和地方立法权限的划分，又包括同级国家机关之间立法权限的划分。[4]④立法体制是关于参与立法的主体具有什么影响立法的手段、在立法过程中如何运作的制度。立法体制包括参与立法的主体、影响立法的手段和立法的运作机制等三个部分。[5]⑤立法体制是由立法权限划分和有权立法的国家机构共同构成的制度体系，核心是立法权限的划分。[6]⑥立法体制是指关于立法权限的划分制度，它既包括同级的国家权力机关和国家行政机关在横向结构上对立法权限的划分，也包括中央和地方的国家机关在纵向结构上对立法权限的划分。[7]⑦立法体制是关于立法权限划分的基本制度，即关于一个国家哪些国家机关或人员有权制定、认可、修改、废止法律和其他具有不同法的效力的规范性法律文件的权限的制度。[8]
第二种类型的观点认为，立法体制是立法主体与立法权限的划分。在此类型之下也有多种观点。如：①立法体制是立法主体的组织体系和立法权限划分的制度，包括立法主体的组织体系和立法权限的划分制度两个方面的基本内容。[9]②立法体制的基本含义是指国家的立法权限的划分和立法机构的设置。[10]③立法体制是关于立法主体的资格、立法权限的划分以及权属关系的体系和制度的总称。主要包括在一个国家中，享有立法权的主体有哪些、彼此存在怎样的隶属关系和权属关系、各立法主体行使的立法权范围和性质如何。[11]
第三种类型的观点认为，立法体制是立法主体设置、立法权限划分与立法权运行的体系和制度。如有学者认为，立法体制是有关立法权限、立法权运行和立法权载体诸多方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。立法体制是静态和动态的统一，立法权限的划分是立法体制中的静态内容；立法权的行使是立法体制中的动态内容；作为立法权载体的立法主体的建置和活动，则是立法体制中兼有静态和动态两种状态的内容。[12]再如，有学者认为：“立法体制是以国家有关机构为主体，以负有宪法、法律、法规、规章等的制定、认可、修改、废止的权限划分为主要内容，从属于国体和政体的一项等级分明、连结有序的机构和制度体制。”[13]
可见，不管对立法体制持何种观点，“立法体制，是指一个国家立法权限的划分及立法机构的设置。立法体制的核心是立法权限划分问题，特别是中央与地方立法权限的划分问题”。[14]
根据学者的上述论述，本书认为，所谓立法体制，是以划分立法权为核心而形成的有关立法组织的体系。根据这一定义，立法体制实质上要解决如下问题：
第一，谁来划分立法权？
第二，谁享有立法权？
第三，立法权的主体享有何种立法权？
第四，各种立法权之间的关系如何？
如果人们能够清晰地回答上述问题，则就完整地把握了立法体制的内涵和外延。
二 影响立法体制的基本因素
立法体制属于国家的上层建筑，受多种因素的影响和制约，其中国体、政体、国家结构形式、国家的历史传统和民族因素的影响最为明显。[15]
国体，即国家的性质或阶级属性。掌握立法权的统治阶级，为了维护自己的有效统治，必然要采取适合于自己统治的立法体制。由于相同国体的国家，采取的政体可以不尽相同，其立法体制也就必然有所不同。
国家结构形式是指国家整体与其组成部分的关系的形式。当今世界，国家结构形式主要分为单一制和联邦制两种。国家结构形式是影响中央与地方立法权限划分的最直接、最重要的因素。
一个国家的历史传统也是影响立法权限划分的重要因素。一般来说，如果一个国家的民族结构比较单一，立法权限则相对比较集中，而多民族国家则必须考虑各民族的不同情况，对立法权限的集中程度也就相对比较弱。
当然，立法体制的设置也与国家的幅员辽阔程度有关系，如果一个国家地域狭小，发展水平相对比较平衡，立法体制就会比较单一；反之，如果一个国家幅员宽广，各地发展的水平参差不齐，则立法体制会比较复杂。
三 立法体制的构成要素
立法体制包括三个方面的构成要素：一是立法权限的体系和制度，重点是从法律上厘清立法权的归属、立法权的性质、立法权的种类和构成、立法权的范围、立法权的限制、各种立法权之间的关系、立法权在国家权力体系中的地位和作用、立法权与其他国家权力的关系等方面的体系和制度；二是立法权的运行体系和制度，重点是对立法权的运行原则、运行过程、运行方式等方面的体系和制度作出明确规定；三是立法权的载体体系和制度，重点是对立法的立法主体或者机构的建置、组织原则、活动形式、活动程序等方面的体制和制度作出规定。[16]
四 立法体制的分类
根据不同的标准，对立法体制可以作不同的分类。
（一）根据立法的机关不同，可以将立法体制分为单一立法体制和复合立法体制
单一立法体制，是指立法权由同一类型的国家机关或同一机关行使的立法体制。在单一立法体制之下，大多数国家所采用的是由中央国家机关中的一个机关独立行使立法权，其他国家机关不得行使立法权，也无权对立法机关行使立法权的行为进行制衡。
复合立法体制，是指立法权由两个或者两个以上的不同类型的国家机关分别行使的立法体制。当今世界各国，多数实行的是复合制的立法体制，但享有立法权的中央机关行使立法权的方式各有不同。如冰岛、芬兰、厄瓜多尔、智利等国实行总统和议会共同行使立法权；比利时、丹麦、荷兰等国实行君主和议会共同行使立法权。
（二）根据地方是否享有立法权，可以将立法体制分为一级立法体制和多级立法体制
一级立法体制，是指立法权仅属于中央立法机关，地方没有立法权的立法体制。
多级立法体制，是指中央和地方的立法机关都享有各自不同的立法权的立法体制。实行多级立法体制的国家，由于地方的层级有差别，所以又可以分为二级立法体制、三级立法体制和四级立法体制等类型。
（三）根据立法权行使的集中程度不同，可以将立法体制分为集权型立法体制和分权型立法体制
集权型立法体制，是指国家的立法权高度集中在某一个人或者某一个机关，其他机关不得行使的立法体制。
分权型立法体制，是指根据适当性原则对立法权进行划分，分别由不同的机关在自己权限内行使的立法体制。
（四）根据行使立法权时是否受相应的制约，可以将立法体制分为独立型的立法体制和制衡型的立法体制
独立型的立法体制，是指立法主体行使立法权时不受其他机关或个人制约，自己根据立法权限和程序进行的立法体制。
制衡型的立法体制，是指立法主体在行使立法权时须受其他国家机关或者个人限制的立法体制。美国是最典型的制衡型立法体制的国家。
第二节 立法体制的历史沿革与基本内容
一 我国当代立法体制的历史沿革
自1949年10月1日中华人民共和国成立以来，我国的立法体制经过了从初创到发展完善的演变过程，大致经过了四个发展阶段。
（一）初创时期
这一阶段的时限是1949年中华人民共和国成立到1954年《宪法》颁布之前。我国的人民代表大会制度正式建立于1954年，在这之前由全国政协代行国家权力机关的权力。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。该纲领第十三条规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”第十六条规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家的统一，又利于因地制宜。”第十七条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”在这次政协会议上通过的《中央人民政府组织法》又进一步规定，中央人民政府委员会制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行；规定国家的施政方针；废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。政务院颁发决议和命令，并审查其执行。1949年12月，政务院通过的《大行政区人民政府组织通则》规定，大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报政务院批准或备案。这些规定为中央和地方在立法权限的纵向划分上奠定了基础。从上述规定可见，共同纲领时期的立法体制是中央统一立法和大行政区行使部分立法权相结合，这一时期我国的立法体制呈现出的特点是：①就立法体制的性质而言，人民民主专政的立法体制已见雏形；②就政党在立法体制中的作用而言，中国共产党领导的多党合作、政治协商形成惯例；③就公民在立法体制中的作用而言，公民在当时各种适宜的影响立法的手段得到了确认；④就有权立法的国家机关立法权限划分而言，实行了中央集中统一与地方立法相结合的体制。[17]此外，还有学者认为，这一时期我国立法体制的特点是立法主体数量较多；中央与地方相对分权，但地方立法权仍然受中央立法权牵制。[18]
（二）高度集中的立法体制时期
这一阶段的时限是 1954年到1977年。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了我国第一部社会主义宪法。该《中华人民共和国宪法》第二十二条明确规定中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。第二十七条规定全国人民代表大会修改宪法、制定法律。第三十一条进一步规定全国人民代表大会常务委员会解释法律、制定法令。[19]根据1954年《中华人民共和国宪法》，全国人民代表大会常务委员会没有国家立法权，国务院也无权制定行政法规，地方人民代表大会也无权制定地方性法规的立法权。1975年和1978年宪法也都作了类似规定。全国人民代表大会常务委员会虽然可以制定法令，但无立法权。
虽然1954年宪法规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，但由于全国人民代表大会代表较多，不可能经常开会，加之每次开会的时间也不可能很长，而需要制定的法律的数量又很多，仅靠全国人民代表大会显然无法承担如此繁重的立法任务。因此，1955年7月，第一届全国人民代表大会第二次会议又专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。1959年第二届全国人民代表大会第一次会议又进一步明确确定：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”虽然通过这两次授权，全国人民代表大会常务委员会可以行使国家的部分立法权，改变了全国人民代表大会是行使国家立法权唯一机关的规定，但我国的民主与法制建设逐渐走向停滞，全国人民代表大会常务委员会除通过一些决议、决定外，没有再制定法律，因此1959年的这次授权实际没有得到执行。1954年《宪法》规定，国务院有权“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”。
这一时期，还需要提及的是关于立法有了一些规定。1954年《宪法》第三条中规定中华人民共和国是统一的多民族国家。第四条规定各少数民族聚居的地方实行区域自治。第七十条规定，自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准，而没有规定其他一般地方的立法权。由此可见，1954年《宪法》确定的是中央集权的立法模式。
在这一时期，由于1966年“文化大革命”的爆发，立法体制受到了毁灭性的破坏，可以说是处于一个有宪法规定之名，而无实际运作之实的时期。1975年《宪法》所确立的立法体制仍然是中央完全集权的体制，不仅没有规定地方的立法权，反而还将1954年《宪法》中关于民族自治地方的自治机关制定自治条例和单行条例的权力取消了。
总体而言，根据《宪法》的规定，这一时期我国立法体制的特点是：①对“个人”的立法的手段的规定更加具体、明确、科学，如“用公民的概念取代共同纲领中人民的概念，对公民基本权利的规定更加明确、具体，还规定国家供给必需的物质上的便利”；②立法权高度集中，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关；③中华人民共和国立法体制已经基本定型，享有立法权的国家机关和其他参与立法的主体影响立法的手段基本上得到1982年宪法的确定，我国立法权配置的格局基本成型，民族自治地方立法也已经确定并被沿用。[20]
（三）立法体制重建时期
这一时期时限是1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过1978年《宪法》，至1982年12月4日，通过第四部宪法。
由于1978年《宪法》在政体和国家结构形式上都是恢复1954年《宪法》的规定，在立法体制上也是基本上复制1954年《宪法》的规定。
1978年《宪法》关于立法体制的规定涉及纵向立法权限划分和横向立法权限划分两个基本方面。在纵向上看，1978年宪法虽然恢复了民族自治地方享有的制定自治条例和单行条例的权力，但仍然没有授予地方立法权。在横向立法权限方面，1978年《宪法》规定，全国人民代表大会享有修改宪法和制定法律的权力；全国人民代表大会常务委员会享有解释宪法、法律、制定法令的权力。但仍然没有授予国务院制定行政法规的权力。
1978年12月，邓小平同志在《解放思想 实事求是 团结一致向前看》一文中就提出“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”。1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议重新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对我国立法体制进行了重要改革，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力。1981年11月26日，全国人民代表大会常务委员会通过了授予广东、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的权力。
总结这一时期，我国立法体制的特点，主要表现为：①基本上恢复了1954年《宪法》确立的立法体制；②“文化大革命”对立法体制的影响尚未得到彻底消除；③对建立适应我国国情的立法体制作了新的探索。[21]
（四）1982年宪法制定后的立法体制
1982年《宪法》以1954年宪法为基础，建立了现行立法体制，2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法》，进一步完善了我国的立法体制。至此，我国的立法体制已经完善，在将来很长的一个时期内会保持相对稳定。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议，作出了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对我国的现行立法体制作了必要的补充和完善。
二 我国现行的立法体制
我国现阶段的立法体制，是指我国现行《宪法》（即1982年宪法）和《立法法》所确立的立法体制。
根据《宪法》《立法法》和有关法律的规定，我国现行的立法体制的基本内容如下。
（一）全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，制定法律
现行《宪法》第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”根据《宪法》的规定，全国人民代表大会有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人民代表大会常务委员会有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触；全国人民代表大会常务委员会还有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规和各级人民代表大会制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规。
《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。”“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”
《立法法》第八条规定了专属于全国人民代表大会及其常务委员会的立法事项，即法律保留事项。这些事项包括：①国家主权的事项；②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；④犯罪和刑罚；⑤对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；⑥税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；⑦对非国有财产的征收、征用；⑧民事基本制度；⑨基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；⑩诉讼和仲裁制度；⑪必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
（二）国务院根据宪法和法律制定行政法规
《宪法》第八十九条关于国务院的职权第（一）项规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。全国人民代表大会及其常务委员会又两次对国务院进行授权。
第一次是1984年9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”。
第二次是1985年4月，第六届全国人民代表大会第三次会议“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。
此外，《立法法》第六十五条也规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”
（三）特定的地方人民代表大会及其常务委员会行使地方立法权，有权制定地方性法规
根据《宪法》和《立法法》的规定，我国的地方立法权包括两个层次。第一个层次是省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规。第二层次是设区的市人民代表大会及其常务委员会。《立法法》第七十二条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”[22]
（四）民族区域自治地方人民代表大会制定自治条例和单行条例
除了自治区人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规外，民族自治地方，即自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。根据《立法法》第七十二条第三款规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照第七十二条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。
（五）经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会的特殊立法权
《立法法》第七十二条第四款规定：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人民代表大会及其常务委员[23]会按照全国人民代表大会的授权，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施。
（六）行政规章制定权
根据《宪法》及《立法法》第八十条的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。《立法法》第八十二条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
（七）特别行政区立法权
根据《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，特别行政区在不与特别行政区基本法相抵触的前提下，具有独立的立法权。
三 我国立法体制的特点
对于我国现行立法体制，学者从不同的角度进行了不同的概括，主要观点有“一级立法体制说”“两级立法体制说”“多级或多层次立法体制说”“一元两级说”“一元二级多层次说”“一元二层次三分支立法体制说”和“统一而又分层次的立法体制说”。
“一级立法体制说”认为，我国只存在中央一级立法体制，地方没有立法权或地方的立法权根据中央的授权进行。
“两级立法体制说”认为，两级立法是指中央立法和地方立法两级。
“多级或多层次立法体制说”认为，我国的立法体制既不是一级立法体制，也不是两级立法体制，而是集中统一领导下的多层次的立法体制。即全国人民代表大会和全国人大常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律，行使部分行政立法权，制定行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案；民族自治地方的人民代表大会，有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。[24]
“一元两级说”认为：“我国的立法体制是一元的，即全国人大及其常委会行使国家立法权，是我国立法权的源泉，在我国立法体制中居于主要的和基础性的地位，并且统一领导和监督全国的立法工作，保证我国法制的统一。”“我国立法体制是两级制，即在中央，全国人大常委会享有国家立法权；在地方，有权的地方人大行使地方立法权，其中包括：省、自治区、直辖市、省会市和较大市的地方人大及其常委会享有地方性法规制定权，民族自治地方的人大享有自治条例和单行条例的制定权。”[25]
“一元二级多层次说”认为：我国的立法体制包括国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例的立法权、授权立法权、特别行政区立法权等，从而构成一个统一、完整、协调、实用的现行国家立法体制。[26]“一元”指中华人民共和国的一切权力属于人民，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家立法权的主体是全国人民代表大会和它的常务委员会。“两级”指中央一级立法和地方一级立法。中央一级的立法包括全国人大及其常委会行使国家立法权制定法律，国务院根据宪法和法律制定行政法规。地方立法权包括一般地方立法权、民族自治地方立法权和设区的市的立法权和特别行政区立法权四种。当然，“两级”的地位是不平等的，中央立法是地方立法的法律渊源。“多层次”表现是制定规范性法律文件的主体从中央到地方的宝塔式设置，层次清楚，权限明确，相应地它们制定的规范性法律文件的效力的位阶也是成梯级的。
“一元二层次三分支立法体制说”。一元——国家立法权统一由全国人大和它的常委会行使。只有全国人大有权制定和修改宪法和基本法律，全国人大常委会有权制定其他法律。全国人大是其他机关制定其他法律和规范性文件的权力渊源。二层次——统一行使国家立法权的有全国人大和它的常设机关——全国人大常委会。作为国家最高权力机关，它们属于同一级机关，但在立法权限上分为两个层次。三分支——由全国人大通过宪法授予国务院以制定行政法规的权力，授予省、自治区、直辖市的人大和人大常委会制定地方性法规的权力，授予民族区域自治地方制定自治条例和单行条例的权力。这三分支就是由全国人大的立法权派生出来的三种“立法规权”，是从属于全国人大和它的常委会的立法权的三条支流，也是从属于宪法和法律的三种不同法规。[27]
“统一而又分层次的立法体制说”，认为“我国是统一的、单一制的国家，但各地经济社会发展很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我国的法律既能通行全国，又能适应各地方情况千差万别的需要，立法法根据宪法确定的在‘在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性’的原则，确立统一而又分层次的立法体制”。全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律，制定行政法规；地方人大及其常委会行使地方立法权，制定地方性法规。[28]“统一”是指社会主义法治的统一。具体在中央立法与地方立法的关系，“统一”是单一制国家结构形式的必然要求，是社会主义法治的一致性体现，它要求地方立法不与国家宪法、法律和行政法规相抵触，下位立法不与上位阶的立法相抵触。“分层”是指，在宪法之下，中央和地方、权力机关和行政机关、民族自治地方依法享有制定法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例的权力，这些法律规范共同构成中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的基础和前提。[29]
有“中国立法学之父”之称的周旺生教授则认为：现行中国立法体制，可以看到这是一种由中央和地方、权力机关和政府作了一定程度的分权的立法体制。“现行中国立法体制是中央统一领导和适当分权的多级并存、多类结合的立法体制。最高国家权力机关统一领导，国务院享有相当大的权力、地方享有一定权力，是其突出的特点。”不可能以“级”和“层次”的概念来表明它们在中国立法体制中的地位。[30]
还有学者不从形式上来讨论立法体制的特点，而是从实质上来讨论立法体制的特点，认为我国的立法体制是集中统一的立法体制、中央与地方适当分权的立法体制和各个国家机关分工协作的立法体制。[31]
虽然，近年来人们对我国立法体制的特点没有再进行深入研究，但并不意味着对此问题已经达成共识，其实分歧仍然存在，只不过是人们没有再争论而已。
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[15] 乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法讲话（修订版）》，中国民主法制出版社2008年版，第8—10页。
[16] 邓世豹主编：《立法学：原理与技术》，中山大学出版社2016年版，第129—130页。
[17] 李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版，第92页。
[18] 李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第305页。
[19] 法令是指带有规范性质的、法律性的个别文书，在效力方面与法律不同。
[20] 李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版，第93页。
[21] 李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版，第94页。
[22] 修改前的《立法法》规定，第二个层次是较大的市（即省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后生效，并报国务院备案。
[23] 2010年中共中央、国务院召开的新疆工作座谈会5月17日至19日在北京举行，决定设立喀什经济特区，喀什经济特区人民代表大会及其常务委员会是否享有《立法法》第六十五条所规定的立法权，还需要通过修改《立法法》或者由全国人民代表大会作出决定。
[24] 田农：《谈我国的立法体制》，《河北法学》1983年第2期。
[25] 俞敏声：《试论我国的立法体制》，《法制与经济》1995年第3期。
[26] 胡建淼主编：《公权力研究——立法权·行政权·司法权》，浙江大学出版社2005年版，第67页。
[27] 郭道晖主编：《论我国一元性立法体制》，《法学研究》1986年第1期。
[28] 乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第24页。
[29] 刘小妹：《省级地方立法研究报告——地方立法双重功能的实现》，中国社会科学出版社2016年版，第5—6页。
[30] 周旺生：《论现行中国立法体制》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）1989年第3期。
[31] 尹中卿：《我国的立法体制》，《人大建设》2001年第8期。