第一编 立法原理
第一章 立法概述
第一节 立法
一 立法概说
（一）立法的词义
“立法”一词中外古代典籍中很早就已经使用。可以分解为“立”和“法”两个词语。“立”在汉语中属于多义词，其义包括“站立”“竖起”“设置”“建树”“订立”“存在、生存”“君主即位”“即时”“直立的”等。[1]“法”在汉语中也是多义词，包括“方法”“办法”“标准”“规范”“效法”“守法”“与最广义的法律通用”等。[2]从实质意义上讲，“立法”主要是指国家创制法律法规的专门活动，如《左传·昭公六年》记载“夏有乱政，而作禹刑”就包含了立法的意思。从字面上讲，如《商君·算地六》中有“观俗立法则治，察国事本则宜。不观俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡”的论述。《荀子·议兵》中主张：“因其民，袭其处，而百姓皆安，立法施令，莫不顺比。”《商君书·修权》有“立法明分，而不以私害法则治”。《商君书·更法》更是进一步论述道：“前世不同教，何古之法？帝王不相复，何礼之循？伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，及至文武，各当时而立法，因事而制礼。礼法以时而定，制令各顺其宜，兵甲器备各便其用。臣故曰：‘治世不一道，便国不必法古。’汤武之王也，不循古而兴；殷夏之灭也，不易礼而亡。然则反古者未可必非，循礼者未足多是也。君无疑矣。”《韩非子·诡使》云：“夫立法令者，以废私也。法令行而私道废矣。私者，所以乱法也”；《韩非子·有度》亦云：“能去私曲就公法者，民安而国治。能去私行行公法者，则兵强而敌弱。”《邓析子·转辞》说：“夫治之法，莫大于使私不行；君之功，莫大于使民不争。今也立法而行私，与法争，其乱也，甚于无法。”《史记·律书》主张：“王者，制事立法，物度轨则，壹禀于六律，六律为万事根本焉。”《汉书·刑法志》主张：“圣人制礼作教，立法设刑。”《汉书·艺文志》和荀悦的《汉纪》、刘勰的《新论》、庾信的《羽调曲》中，都分别提出要“各当时而立法”“昔在上圣，惟建皇极，经纬天地，观象立法”“治民御下，莫正于法，立法施教，莫大于赏罚”“树君以牧人，立法所以静乱”的观点。清代沈家本主张：“为政之道，首在立法以典民，法不一则民志疑，斯一切索隐行怪之徒，皆得乘瑕而蹈隙，故欲安民和众，必立法之先统于一，法一则民志自靖，举凡一切奇哀之说，自不足以惑使人心。”梁启超亦主张：“立法者国家之意志也。昔以国家为君主所私有，则君主之意志，即为国家之意志，其立法权专属于君主固宜。今则政学大明，知国家为一国人之公产矣。”这些“立法”的观点，都是指“设立法制”，偏重在设立为维持治安之刑罚法制为主。[3]在通常意义上，立法是指国家立法机关依据一定的职权和程序，制定、认可、修改、补充或者废止法律的活动。[4]民国政府时期有学者谢振民认为：“就广义言，行政机关之颁布条例章程，自治团体订立公约规则，均可谓之立法。就狭义言，必立法机关依立法程序议决法律案，乃可谓之立法。”[5]当然，也有学者从词性上来认识立法，即从动词和名词意义上来使用立法。从动词意义上，认为立法主要是指国家法制意义上的法令法规创制活动；从名词意义上，认为立法是指国家树立不同法制的结果。[6]
此外，还有学者从形式和实质两个方面来认识立法。从形式意义上看，立法“乃国家有意识地创设能够规律、统治特定社会事项的一般、抽象规范之过程”；从实质意义而言，立法“即统治者所发之命令而有强制人民遵行之力者”。并进一步指出：“立法为国家统治权之作用”“以成文法为限，即以依国家意思而订立之法规范为限”“依此而订立之规范，系规律国家与人民间之关系”“此类规范，有时直接完成法的规律，适用于具体事实时，无另为任何行为之必要”。[7]
（二）立法的定义
1.西方学者关于立法的观点
在西方，“立法”一词的使用远远多于古中国。古希腊、古罗马思想家都对立法问题发表过议论。但无论中西古代典籍，迄今为止都没有关于立法概念的规范化定义或诠释。在古希腊、古罗马学者的著作中，“立法”一词屡见不鲜。柏拉图在《理想国》《法律篇》《政治家篇》，亚里士多德在《政治学》《尼各马可伦理学》等著作中都有许多关于立法问题、立法家的专题论述。[8]这些定义或诠释的出现，是立法学作为理论法学的一个分科产生之后的事。在英文中，与“立法”对应的词是Legislation，其含义有二：一是法律的制定；二是制定的法律。[9]在理解上，英国和美国有所差别，英国指“制定法律产生法律的过程”，美国则指“规定或制定法律之行为或制定法律之权力”。[10]《牛津法律大辞典》给立法下的定义是：“指通过具有特别法律制度赋予的有效地公布法律的权力和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程。这一词亦指在立法过程中所产生的结果，即所制定的法律本身。在这一意义上，相当于制定法。”[11]《美国大百科全书》对这一词条的解释是：“立法是指包括政府各部门所用的规范社会行为的法的规则。一般说，这一术语尤指代议机关所制定的法以及制定法的过程”。[12]
根据周旺生教授的总结，当代西方学者关于立法概念的界说主要有两种：一是过程、结果两种意义说，[13]认为立法既指制定或变动法的过程，又指在立法过程中产生的结果即所制定的法本身；二是活动性质、活动结果两种意义说，认为立法是制定和变动法，因而有别于司法和行政的活动，同时是这种活动的结果，这种结果与司法决定不同。
2.当前我国立法学者关于立法的基本观点
由于立法是所有法学学科都必然会涉及的问题，因此，我国法学界关于立法定义的认识也颇有不同。如《法学词典》中，将立法解释为：“立法通常指国家立法机关按照立法程序制定、修改或者废止法律的活动。广义上的立法，包括由国家立法机关授权其他国家机关制定法规的活动。”[14]关于立法的基本观点，理论界的观点并不完全一致，主要的观点如下。
周旺生教授认为：“立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。”[15]
胡建淼教授主编的《公权力研究——立法权·行政权·司法权》一书认为：“立法是指享有立法权的主体依照法定的程序和职权，制定、认可、修改或废止法的活动。其直接目的是要产生或变更法这种特定的社会规范，其实质在于统治阶级通过国家机关把自己的意志转化为国家意志的活动。”[16]
夏勇主编的《法理讲义——关于法律的道理与学问》一书认为：“立法既可以作为动词使用，也可以作为名词使用。作为动词，立法既指制定和认可法律，也指对法律的解释、补充、修改、编纂和废止等；既指作为代议机关的议会的立法活动，在一定条件下也指行政机关的委任立法（授权立法）、行政立法和司法机关的‘法官立法’。作为名词，立法既指民事、刑事、行政、经济、社会、政治等的立法形式（立法结果），也指国际公法、国际私法、国际经济法的立法形式（立法结果），在特定情况下还可以指宪法立法。”[17]
朱力宇等教授认为：“从现代立法的意义讲，广义的立法主要是指法的制定，即指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序，制定、修改、补充和废止法律规范的活动。狭义的立法，专指国家最高权力机关（或国会、国家立法机关等）制定、修改、补充、废止基本法律（或称法典）和基本法律以外的法律（或称普通法律）的活动。所以，‘立法’一词有多种含义，在使用时应明确其含义。”[18]
张永和教授认为：“立法是享有立法权的国家机关，依据法定的职权和程序，制定、认可、补充、修改和废止法律的活动。”[19]
刘莘教授认为：“立法有静态含义和动态含义。静态含义的立法是指立法活动的结果即产生出的法文件，这时候的‘立法’与作为概括说法的‘法律’或者‘法’的含义是一样的。在这一意义上，立法相当于制定法。”立法在动态意义上，是“指法的创制活动。”[20]
黄文艺教授认为：“立法就是立法主体遵循一定的制度创造法律文本的活动。”[21]
侯淑雯教授认为：“在当代的中国，立法有广义和狭义之分。广义的立法是指所有依据法律的规定有权制定规范性法律文件的活动。其中既包括权力机关制定法律的活动，也包括行政机关制定法规的活动；既包括法定主体制定规范的活动，也包括被授权主体制定规范的活动。狭义的立法则仅指权力机关依据法定职权制定规范性法律文件的活动。”[22]
徐向华教授主编的《立法学教程》一书认为：“立法是一定政权中的特定主体以政权的名义，为体现最终决定于社会物质生活条件的执政者的共同意志，依据一定的职权，遵循一定的程序，运用一定的技术，提供具有普遍性、明确性的法律规范的活动。”[23]
戚渊认为：“立法就是一定的主体确立具有普遍效力的法规范和法规则。”他认为立法是一定主体确立具有普遍效力的法规范和法规则的活动；立法是一种结果，它确定法规范和法规则；立法是一个过程，一定的主体进行立法时必须依据既定程序，否则法规范和法规则就不具有效力；立法包括议会立法、司法立法、行政立法及古代的国王立法；规范和规则也不排斥法的价值。[24]
邓世豹教授认为，关于立法的认识，学者们不外乎围绕立法行为的“谁来立”“立啥法”“如何立”三个具体问题展开，认为立法“是指特定主体依照法定职权和程序，采用制定、认可、解释修改、补充和废止等手段和方式，创制规范性法律文件的国家决策过程或活动”。[25]
近年来我国学术界对立法概念的解释渐多，较普遍的观点如下。
第一，立法是指从中央到地方一切国家机关制定和变动各种不同规范性文件的活动。这是所谓对立法最广义的解释。
第二，立法是指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性文件的活动。这是所谓对立法最狭义的解释。
第三，立法是指一切有权主体制定和变动规范性法律文件的活动。这是介乎广狭两义之间对立法的解释。
这些解释虽能够揭示立法的某些特征，可以说明某些立法，却不能说明一般的立法，不适宜作为一般立法的定义。
从以上列举的定义来看，本书认为关于立法的定义，学者的认识大体是相同的，学者之间的认识没有根本性、对立性的差别，其差别只不过是表述的角度、方式和详略程度不同。
3.本书关于立法的基本认识
本书认为，立法既可以作为动词使用，亦可以作为名词使用。作为动词使用时，立法是指享有立法权的国家机关，在自己的职权范围内，依据法定程序，运用专门技术，制定、认可和变动法律规范的活动。作为名词使用时，立法是指立法活动所产生的结果，即法律。在一般情况下，人们将其作为动词使用较多，将其作为名词使用较少。本书研究的立法是指作为动词使用意义上的立法。
要把握一般的立法概念，需要全面把握立法的内涵和外延，揭示可以反映各种立法共同特征的、适合于说明各种立法而不只是某些立法的定义。基于这一立场，本书将立法界定为：立法，即法律的制定，是由享有立法权的主体，在职权范围内依据法定程序，运用一定技术，制定、认可和变动（解释、补充、修改、编纂和废止）法这种特定社会规范的活动。
按照这一界说，立法的特征亦即立法的内涵在于以下几个方面。
第一，立法是由享有立法权的主体进行的活动。立法是以国家的名义进行的，但不是所有国家机关都有权立法，只有特定国家机关亦即有权立法的主体才能立法。一个国家的哪个或哪些机关有权立法，主要取决于国家的性质、组织形式、立法体制和国情等因素。在现代各国，议会（代表机关）以及其授权的国家机关可以称为有权立法的主体；在君主独掌立法权的专制制度下，专制君主则是最主要的立法主体。立法之所以要由特定的主体进行，根本原因在于立法活动在国家的各种活动中，是最重要的活动之一，关系到国家能否制定出适合自己所要维护的社会关系的社会规范。立法问题，也直接关系到国计民生，关系到国家经济社会的发展。这样重要的问题，只有交由特定的主体处理，才能保证不至于大权旁落，也才可能处理得好。因此，立法是具有国家性质的活动，“一个人，不论他是谁，擅自发号施令就绝不能成为法律”。[26]
第二，立法是依据法定职权进行的活动。有权立法的主体不能随便立法，而要依据一定职权立法就要做到以下几个方面。①就自己享有的特定级别或层次的立法权立法。例如，只享有地方立法权的主体就不能行使国家立法权。②就自己享有的特定种类的立法权立法。例如，只能制定行政法规的主体便不能制定刑事法律。③就自己有权采取的特定法的形式立法。例如，只能制定行政法规的主体，便不能制定基本法律。④就自己所行使的立法权的完整性、独立性立法。例如，只能就制定某种法行使提案权的主体，便不能就制定该种法行使审议权、表决权和公布权。⑤就自己所能调整和应当调整的事项立法。例如，只能就一般事项立法的主体，便不能就重大事项立法；只能就一定事项立法的主体，便不能就整体事项立法。立法主体不依自己的立法职权立法，就可能超越或滥用职权，或不努力行使自己应当行使的职权，就会生出诸多弊端。因此，立法是国家机关依法行使法定职权的活动。
第三，立法是依据一定程序进行的活动。现代立法一般经过立法准备、由法案到法，再到立法完善等阶段。其中由法案到法的阶段，一般经过法案提出、审议、表决和法的公布诸道程序。在特殊情况下可以有特殊程序。古代立法似乎是随便进行的，但实际上也有自己的程序。在实行民主、共和政体的古代国家，立法要遵循一定的程序自不必说，即使在君主“言出法随”的专制国家，立法一般也有问题的提出、处理和法的形成过程，这个过程通常总要按惯例进行，这种惯例经法律确定后便是立法程序。立法程序本无固定模式，今天的立法程序同古代的立法程序存在本质的差别，只表明不同文化形态下的立法文化的多样化和差异性，不表明古代立法没有程序。立法依据一定程序进行，才能保证立法具有严肃性、权威性和稳定性。因此，立法是立法机关必须依照法定程序从事的活动，具有严格程序性。
第四，立法是运用一定技术进行的活动。立法是一门科学，要使所立的法能有效地发挥作用，必须重视立法技术。明智的立法者一般能比较自觉地重视立法技术。不重视立法技术，立法就缺乏科学性，就会有许多弊端，立法的目的就难以实现。立法技术在不同时代和国情之下有很大差别，但就其基本含义来说，是指一定的立法主体在立法的过程中所采取的如何使所立的法臻于完善的技术性规则，或是制定和变动规范性法律文件活动中的操作技巧和方法。在此意义上，立法技术又具有共通性，古今中外的立法技术对提高我们的立法工作都具有积极的参考借鉴价值。因此，立法必须符合特定的语言范式、逻辑结构等技术规范的要求。
第五，立法是制定、认可和变动法的活动。立法是一项系统工程，包括制定法、认可法、修改法、补充法和废止法等一系列活动。制定，通常指有权的国家机关进行的直接立法活动，如全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，国务院制定行政法规。认可，[27]指有权的国家机关进行的旨在赋予某些习惯、判例、法理、国际条约或其他规范以法的效力的活动。修改、[28]补充、解释[29]和废止法，则指有权的国家机关变更现行法的活动。
这些特征结合在一起，使立法与其他活动区别开来，而成为具有自己特色和独自属性的活动。
第二节 立法权
一 立法权的概念
立法权是国家权力体系中的重要组成部分，是相对于国家的行政权、司法权、军事权而存在，并由专门机关行使的一项国家权力。但“立法权（legislative power）是一个比较难定义的词语”。“立法权问题，既简单也复杂。说其简单，是因为其创立之初，为了区别政府的不同功能——法律的创制、法律的执行和法律的适用（裁决）——而把创制法律的权力称为‘立法权’”。[30]“立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分运动起来。大脑可能陷于麻痹，而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活动；但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死掉。”[31]“它是立法的内核，它决定立法的性质、内容并影响和制约立法制度的发展变化。”[32]但由于“中国人对立法权问题一向并未看重，迄今尚未发现中国古代有人明确提出过立法权的概念，虽然一些著述中包含有关于立法权问题的思想，但理论上的研究是谈不上的。近代中国有人对立法权问题作过论述，梁启超还写有《论立法权》的专论，但整个地说，思想理论界在立法权问题上是没有什么说得过去的研究。共和国建立之前的二三十年中，议论立法权问题的著述有所增多，但所论的深度、广度和系统性都远不足道。共和国诞生后，关于立法权的研究，亦未引起应有的注意和重视，不仅未产生系统阐述立法权问题的专著，也极少有讨论立法权的专文”。[33]因此，关于如何界定立法权，理论界还有一些分歧。但就内容而言，立法权是指立法主体行使的制定、认可、修改、补充、解释和废止法律规范的国家权力。立法权包含如下几个方面的含义。
第一，立法权是国家权力体系中具有相对独立性的重要权力。立法权的相对独立性，是因为立法权“同行政权、司法权的区分并不泾渭分明，而有一定程度的互相渗透”。[34]立法权又是具有相对独立性的权力，尽管一些国家在不同性质权力的划分与行使当中存在着模糊现象，但是立法权还是具有相对独立性。它是相对于行政权、司法权而独立存在的一种国家权力。正如孙中山先生所指出：“立法权行使状况标志着政治的运行状况，立法权作用的充分发挥是政治昌明、法治发达的必然要求和重要体现。”[35]
第二，立法权是一种综合性的权力体系。这正如马克思所指出：“立法是组织普遍事物的权力。”[36]立法是特定国家机关制定、认可、修改和废止规范性法律文件的活动，则立法权包括制定权、认可权、修改权和废止权，而不仅指其中的某一方面。“完整的立法权概念，既包括实体性的立法权力，也包括程序性的立法权力；既包括立法的源泉，也包括授予其他机关、从属于立法源权的派生立法权力。”[37]
第三，立法权具有法律性。立法权具有法律性就意味着立法权的行使主体是由法律明确规定了的，不仅如此，法律对立法权行使的范围也作出具体规定。一个国家在一定的时期，立法权的主体范围总是有限的、特定的，这种特定性决定于这个国家的性质与具体国情。如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）[38]等法律除了明确规定享有立法权的主体外，还明确了各个不同立法主体行使权力的合理范围与界限。[39]
第四，立法主体并不仅限于立法机关，只要拥有立法权力的机关都可以成为行使立法权力的主体，现代社会由于经济社会管理的复杂性和专业性日益明显和社会关系变化迅速，部分行政机关也在一定范围内行使行政立法权，也可以成为立法主体。
第五，立法权活动的形式具有多样性，包括制定、认可、修改、废止、批准法律规范等多种形式。
二 立法权的性质和特征
（一）立法权的性质
立法权的性质如何？学者对此研究并不多。
台湾地区的学者罗传贤认为立法权具有政治性、主动性、民主性、主观性、统一性、公开性及自律性等七个属性。[40]大陆学者戚渊认为，立法权的性质包括合法性、统一性和民主性。其中，“立法权的合法性是指立法权合法地产生、存在及行使，它决定着立法成果的正义性”。“立法权之统一性不仅表现在国家立法机关应统一行使立法权，不经国家立法机关授权或委托，任何团体和个人不得制定成文法律、不得创制法律规范或规则，由立法授权行政机关所颁布的法规不得抵触立法机关制定的法律；不仅表现在立法形式上，使法律结构、系统、格式及文字等各方面趋于统一；不仅表现在立法技术上，要采用以禁止性规范为主、授权性规范为辅的立法技术；而且更重要的是，立法价值的统一性，即要求在宪法和法律中要有统一的价值标准。”立法权的民主性是指“立法权由国家立法机关统一行使并不说明其他个人或团体不可以不同程度地参与立法”。“广义上说，法律制定已不再为少数人所垄断，除个人或各种社会团体可以发表意见外，政党及各种利益团体也可以对立法施加政治压力，大众传播媒体也可以利用舆论，给予政治影响。”“立法权的民主性也表现为立法机关内部的民主。”[41]
（二）立法权的特征
学者在讨论立法权的性质和特征时对二者没有做十分严格的区分，性质中有特征的成分，特征中有性质的因素，二者是交叉的。立法权有如下特征。
第一，立法权的主体和范围具有法定性。立法权主体的法定性，是指享有立法权的主体必须由法律来加以明确规定，而不能由国家机关或社会组织自由为之；立法权范围的法定性，是指立法主体各自的立法范围都是由法律明确规定的，不得逾越。
第二，立法权的行使具有民主性。立法权的民主性，具体表现在立法权的内容要充分反映民意，立法过程要充分吸收民众参与，立法决策要遵守多数决原则。“立法程序中，需要程序的参与者根据自身的情况，对立法活动提出建议，从而使立法者在立法时能够‘兼听则明’。”[42]确保所制定的法规范具有正当性，防止“恶法”的出现。古罗马法学家西塞罗曾经指出：“毫无疑问，法律的制定是为了保障公民的幸福、国家昌盛和人们安宁而幸福的生活；那些首先通过法规的人曾经向人们宣布，他们将提议和制定这样的法规，只要它们被人民赞成和接受，人民便可生活在荣耀和幸福之中。显然，他们把这样制定和通过的条规称为法律。由此可以看出，那些违背自己的诺言和声明，给人民制定有害的、不公正的法规的人立法时，他们什么都可以制定，只不过不是法律。”[43]这充分说明，立法只有充分反映民意，维护民众的利益，才能实现良法善治。
第三，立法权的内容具有制规性。立法从根本上讲是为社会提供行为规范的活动。因此，立法权的内容就是制定人们的行为规范，保证社会在法律规范的引导下和谐有序发展。
第四，立法权在体系上具有统一性。即立法权作为一个体系，要求内部统一，以确保国家法制的统一和立法的权威。立法权的统一性具体表现为主体统一、内容统一、形式统一和价值统一。而且价值统一是内容统一和形式统一的基础和保障。[44]
三 立法权的分类
立法权可以根据不同的标准作出不同的分类。
（一）实体立法权和程序立法权
根据立法权的内容和标准，可以将立法权分为实体立法权和程序立法权。
实体立法权，是指立法的实质内容，即立法权能够从事何种行为。实体立法权包括法的制定权、法的认可权、法的修改权、法的补充权、法的解释权、法的废止权、法的撤销权等内容。
程序立法权，是指立法必须经过的法定程序，不经过这些程序，社会规范就不能成为法律规范。程序立法权包括立法提案权、立法审议权、立法听证权、立法表决权、立法公布权、立法公决权等内容。
（二）中央立法权与地方立法权
根据立法权享有机关的级别不同，将立法权分为中央立法权与地方立法权。
中央立法权，是指由中央一级的国家机关行使的立法权。如我国全国人民代表大会修改宪法和制定基本法律的权力；全国人民代表大会常务委员会有解释宪法、制定法律和部分修改基本法律的权力；国务院有制定与修改行政法规的权力；国务院各部、委以及直属机构有制定和修改部门规章的权力。
地方立法权，是指由特定的地方国家机关行使的立法权。如我国省级人民代表大会及其常务委员会以及设区的市人民代表大会及其常务委员会有制定地方性法规的权力；省级人民政府以及设区的市人民政府有制定地方政府规章的权力；民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会有制定自治条例与单行条例的权力；[45]特别行政区的立法机关行使的立法权。
（三）权力机关的立法权与行政机关的立法权
根据行使立法权的机关的性质不同，将立法权分为权力机关的立法权与行政机关的立法权。
权力机关行使的立法权，就是代议机关的立法权，通常世界各国的代议机关同时是立法机关。如国外的议会或国会，我国的全国人民代表大会及其常务委员会。
行政机关的立法权，是指特定的行政机关在宪法、法律规定的职权范围和权力机关专门的授权范围内行使的立法权，人们通常将其称为行政立法权。
在我国现行立法体制下，行使立法权是权力机关一项基本职权与职责；制定行政法规与规章是行政机关的一项重要的职权与职责。
（四）职权立法权与授权立法权
根据立法权的来源不同，将立法权分为职权立法权与授权立法权。
职权立法权，是指立法主体的立法权力来源于宪法、立法法和组织法规定的立法权力。如《宪法》、《立法法》、《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》）关于立法权的规定。
授权立法权，是指立法主体的立法权力源于特定机关的授权或者特定法律的授权。在我国有两种类型：一种是特别授权，如全国人民代表大会或常务委员会以专门的授权决议对经济特区制定经济法规的特别授权；另一种是相关的法律条文中授权即某一法律中某一条款规定有关国家机构可以制定变通规定或实施细则。
（五）明示立法权与默示立法权
根据法律对立法是否作出明确的规定，将立法权分为明示立法权与默示立法权。
明示立法权，是指宪法、立法法和其他法律明确规定各种立法主体的立法权力，它包括明确规定可以或应当行使哪些立法权力或限制行使哪些立法权力。明示立法权力有两种方式：一种是明确授权；另一种是明确禁止。明确授权又可以分为两种方式；一是宪法、立法法或其他法律直接规定或列举。如《宪法》第六十二条规定：全国人民代表大会有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。《立法法》第八条[46]规定了全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权的十一类事项。二是宪法、立法法或其他法律规定某些事项可以依法制定。如我国《宪法》第五十九条规定：“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”明确禁止也有三种方式。一是禁止一定的机关行使某些立法权。如专属立法权，只能由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会行使，其他机关就不能行使。二是明确规定下位法不得与上位法相抵触。如我国宪法、立法法都规定，制定地方性法规，不得同宪法、法律、行政法规相抵触。三是规定某些立法权的行使应当符合一定的条件。如《立法法》第十条至第十三条[47]规定，授权立法应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。
默示立法权，是指立法权的行使，没有直接具体的法律依据，但可以从宪法、立法法和其他法律的条文中推导出来，或在宪法、立法法以及法律的条文精神中包含有的立法权。其具体方式如下。一是概括地规定立法主体有某些未明示的立法权，如《宪法》第六十二条第十五项规定全国人民代表大会有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”；《立法法》第八条第十一项规定：“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”，这一规定就包含着全国人民代表大会及其常务委员会可以行使除已列举以外的其他职权，通常被称为兜底性权限。二是从宪法、法律规定有关立法主体享有的职权中，可以推导出对某些事项的立法权。再如，《宪法》第八十九条[48]规定的十八项国务院行政管理职权的事项，就说明了国务院在其行使行政管理职权过程中可以采取制定行政法规的方式。
（六）共有立法权与专有立法权
根据立法权行使主体在行使立法权时是否具有排他性，将立法权分为共有立法权和专有立法权。
共有立法权，是指宪法或者立法法确定的多个立法主体都可以对某些立法事项进行立法。如《联邦德国基本法》第七十四条规定的共有立法的情况是十分广泛的，具体包括以下几个方面。（1）民法、刑法及判决执行、法院组织、司法程序、律师、公证及法律咨询。（2）人口状况事项。（3）集会、结社。（4）外侨居留、居住权。（4.1）武器法及炸药法。（5）（一九九四年十月二十七日废止）。（6）难民及被逐人之事项。（7）公共福利。（8）（一九九四年十月二十七日废止）。（9）战争损害及回复。（10）战争伤患及战争遗族之扶助以及以往战俘之照顾。（10.1）军人墓地、其他战争受害者及暴政受害者之墓地。（11）有关经济（矿业、工业、能源供应、手工业、贸易、商业、银行与证券交易、民间保险）之法律。（11.1）为和平目的核能之生产与利用，为满足上述目的装备之设立与操作，因核能或放射线外泄及放射性物料处理所生危险之防护。（12）劳动法，包括企业组织、劳工保护与职业介绍，及社会保险，包括失业保险。（13）学术补助之整顿及科学研究之促进。（14）有关本基本法第七十三、七十四两条列举各事项之公用征收法律。（15）土地、地产、天然资源与生产工具之转移公有或其他形式之公营经济。（16）经济权力滥用之防止。（17）农林生产之促进、粮食供应之保障、农林产品之输出输入、远洋与海洋渔业及海岸防御。（18）地产交易、土地法（但不含拓路受益费法）与农地租佃制度、住宅制度、政府给予垦殖与家园制度。（19）防止人畜传染疾病之措施，医师与其他医疗业及医疗商执照之许可，药品、麻醉药品、毒药之贩卖。（19.1）医院之经济保障及医院病人看护规则之整顿。（20）食品、刺激性饮料、生活必需品、饲料、农林苗种交易之保护，树木植物病害之防止，及动物之保护。（21）远洋与沿海航运、航业补助、内陆航运、气象服务、海洋航路，及用于一般运输之内陆水道。（22）陆路交通、汽车运输及长途运输公路之修建保养。（23）非属联邦之铁路，但山岳铁路不在此限。（24）垃圾处理、防止空气污染及防止噪声。（25）国家责任。（26）人工授精，遗传讯息之研究与人为改变及器官与组织之移植。其中第25款的法律应经联邦参议院同意。
专有立法权，是指宪法或者立法法规定某些立法事项只属于某一个特定的立法主体，其他立法主体不得进行立法。如《德意志联邦共和国基本法》第七十三条规定，联邦就下列事项享有专属立法权：（1）外交和包括民防在内的防御；（2）联邦的国籍；（3）迁徙自由、护照、登记和证件、移民、引渡；（4）通货、货币和铸币、度量衡和时间的规定；（5）关税和贸易区域的统一、贸易协定和航运协定，商品流通自由、与外国商品和支付往来自由，包括关税保护和边境保护；（6）航空交通；（7）完全或大部分属联邦所有财产之铁路（联邦铁路）之运输，联邦铁路之铺设、保养或经营，以及使用联邦铁路费用之征收。（8）邮政和电信；（9）在联邦和联邦直属的公法团体中任职人员的法律关系；（10）工业产权的保护、著作权和出版权；（11）联邦与州之间的合作。包括：刑事警察事项；保护自由民主之基本秩序、联邦或一邦之持续与安全；防止在联邦境内使用暴力或准备使用暴力而危及德意志联邦共和国外在意义之行为，以及联邦刑事警察机关之设置及国防犯罪之扑灭。（12）联邦所使用之统计。
共有立法权和专有立法权之分，是以事权划分为基础的，原则上谁的事权，谁有立法权，没有事权的就没有立法权。在事权划分不清的国家，立法权的共有和专有划分比较困难，事权划分清晰的国家，立法权的共有和专有的划分相对比较简单。我们认为对于上下级立法机关的立法权，法律明确规定了立法权归属，应当按照法律的规定办。如《德意志联邦共和国基本法》第七十条规定：“如果基本法没有授予联邦立法权，各州享有立法权。”“联邦和各州之间权限的划分应根据基本法关于韧性立法和竞合立法的规定。”法律没有明确规定或者规定为共有立法权的，当不同立法主体所立之法之间有冲突时，应当按照上位法优于下位法的规则处理，当同级别的立法主体所立之法之间有冲突时，应当按照地域管辖原则属地适用。当然，高层级立法机关，也可以将属于自己的立法权给予低层级立法机关。
由于共有立法权的存在，必然存在立法竞合问题。如何处理立法竞合呢？如《德意志联邦共和国基本法》规定：“在联邦专属立法的范围内，各州只有在联邦法律明确授权时，才有立法权。”“在竞合立法的范围内，只有在联邦不行使立法权制定法律时，各州才有立法权。”“在单一制国家，中央未就某事项立法，地方可先行立法；中央一旦立法，地方一般不得重复立法；中央立法在先，先行的地方立法中与中央立法相抵触的部分自然失效。”[49]
四 立法权的归属
近代西方启蒙学者如洛克、孟德斯鸠、卢梭等都认为立法权是属于人民的，但也都认为立法权的行使并不是由人民亲自完成。如洛克认为：“立法权，不论属于一个人或较多的人，不论经常或定期存在，是每一个国家中的最高权力。”[50]属于人民的立法权必须设定立法机关代为行使，立法机关必须秉承人民的意愿行使立法权，否则人民有权变更立法机关直至起来革命。[51]孟德斯鸠认为：“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该自己统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。”[52]卢梭认为，立法权属于人民，并认为这种权力不能转让，不能由人民议员去行使，“人民的议员并不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的仆役罢了”。[53]
我国国学大师梁启超在《论立法权》中亦曾经质问：“立法权之不可不分，既闻命矣，然则此权当谁属乎？属于一人乎，属于众人乎，属于吏乎，属于民乎，属于多数乎，属于少数乎？此等问题，当以政治学之理论说明之。”“英儒边沁之论政治也，谓当以求国民最多数之最大幸福为正鹄。此论近世之言政学者多宗之。夫立法则政治之本原也，故国民之能得幸福与否，得之者为多数人与否，皆不可不于立法决定之。夫利己者人之性也，故操有立法权者，必务立其有利于己之法，此理势所不能免者也。然则使一人操其权，则所立之法必利一人；使众人操其权，则所立之法必利众人。吏之与民亦然，少数之与多数亦然。此事固非可以公私论善恶也。一人之自利固私，众人之自利亦何尝非私，然而善恶判焉者。循所谓最多数最大幸福之正鹄，则众人之利重于一人，民之利重于吏，多数之利重于少数，昭昭明甚也。”可见，立法权归属之问题至关重要。
我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”根据该条的规定，在我国立法权是国家的权力，理所当然属于人民。
既然立法权属于人民，为什么在多数时候人民并不直接行使立法权力，而将立法权交由特定的机关——立法机关行使呢？其基本原因在于以下几个方面。
第一，现代民主，都是代议制民主，在绝大多数情况下人民只能通过其代表机关行使国家权力，不可能也没有必要直接行使国家权力。
第二，立法要为社会提供肯定、明确、普遍的行为规范，需要掌握一定的立法技术的机关才能实现这一目的。
第三，由于法律对社会行为的规范是统一的，就要求立法既要防止法出多门，也要防止法无门出的情况，否则就会出现自相矛盾、人们无所适从，或立法空白、无法可依等不良情况。
可见，立法权由特定机关——立法机关——行使，既是立法机关的职权，也是立法机关的职责。
五 立法权的基本功能
立法权的功能，是指立法主体制定、认可、修改、废止法律规范对社会产生的功效或作用。
第一，反映社会需求，引导社会发展。
第二，协调社会利益，防控社会纠纷。
第三，弘扬主流价值，伸张社会正义。
第三节 立法学
一 立法学的研究对象
立法学，是以立法现象及其规律为研究对象的法学分支学科。在法学学科体系中，其他部门法学主要是以立法活动产生的结果作为研究对象的，并不重点研究立法活动本身，而立法学以自己特有的研究对象——立法现象或法的创制活动与其他部门法相区别，成为法学的一门独立分支学科。
由于立法活动所制定的只是规范性法律文件，并不直接对社会关系进行规范，所以，人们长期对立法的研究并不重视（特别是中国人有重结果、轻过程的传统，人们认为调整和规范人的行为的是部门法律规范，立法与自己无关。而事实上，法律将如何规范人们的行为、配置社会资源、确认权利义务、追究法律责任等都是在立法时就已经确定了的）。所以，在法学的各个分支学科中立法学是一个产生较晚的学科。
“立法是一门科学，为了搞好立法，必须学习法律，熟悉法律，特别是学习宪法，熟悉宪法。”[54]“搞立法工作必须精通宪法，还要研究有关历史文献。”[55]与其他法学学科一样，立法学也有自己独立的研究对象，概括起来立法学的研究对象包括如下十个方面：
第一，既研究立法现状，也研究立法历史；
第二，既研究立法制度，也研究立法理论；
第三，既研究立法文本，也研究立法背景；
第四，既研究立法行为，也研究立法规律；
第五，既研究立法原理，也研究立法技术；
第六，既研究立法结果，也研究立法过程；
第七，既研究宏观立法，也研究微观立法；
第八，既研究静态立法，也研究动态立法；
第九，既研究一般立法，也研究部门立法；
第十，既研究本国立法，也研究外国立法。
二 立法学的体系
从目前国内研究立法学的著作来看，立法学的体系主要是如下几种。
第一，周旺生教授主张的立法原理、立法制度、立法技术三部分体系。
第二，朱力宇教授主张的以立法原理、立法制度、立法过程和立法技术为基本内容的，以我国社会主义立法为重点的四部分体系。[56]
第三，还有学者从立法学总论与立法分论，立法史学和现实立法学，国内立法学、国外立法学、比较立法学，理论立法学与应用立法学，立法学与立法学边缘学科等多种方法构建立法学体系。[57]
尽管学术界关于立法学体系建构有多种学说，但从目前出版的立法学教科书体系看，研究的范围都大体相同，只是在编排体系上存在一些差别，而且这些差别也不是本质性的。本书对立法学的研究，基本上是按照立法原理、立法体制、立法程序和立法技术展开的，以《立法法》为基础，重点研究中国现行的立法制度和通用立法技术。
三 立法学的学科属性
立法学作为法律的一个分支学科，与其他法学学科相比，具有如下特殊性质。
第一，立法学是应用法学。由于立法学主要是研究立法现象，特别是法律的创制及所涉及的相关原理、体制、程序和技术等问题，所要解决的是如何制定出好的法律，与理论法学研究各种形式的法律现象产生、发展和活动的一般规律和基本原理相比，应用性强，所以具有明显的实用性、可操作性，属于应用法学。
第二，立法学属于国内法学。一般而言，除专门研究国际法的创制的著作外，立法学都以本国法的创制问题为主要研究对象，不研究国际法的创制问题。因此，立法学属于国内法学。
第三，立法学属于综合法学。由于立法学以各部门法的制定主要研究对象——部门法律法规的创制的共同性问题，研究的对象涉及中国特色社会主义法律体系内的各个部门法的内容，因此，立法学属于综合法学。
四 立法学的研究方法
立法学的研究方法是多种多样的，人们从不同的路径都能探寻到立法学的真义。但单一的研究方法所获得的知识是有限的，具有一定的局限性，因此，要全面掌握立法学的精髓，立法学的研究方法也应该是多样的。从现阶段的研究情况看，人们在研究立法学时通常采用文本研究方法、实证研究方法、比较研究方法、成本效益方法、绩效评估方法等多种方法。
五 立法学的意义
2011年3月，第十一届全国人大常委会委员长吴邦国在全国人大四次会议上宣布：“一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”在中国特色社会主义法律体系形成后，立法学研究有何意义呢？本书认为，在中国特色社会主义法律体系形成后，立法任务并非到此结束，反而更加繁重，在这一背景下深入开展立法学研究，意义更加重大。具体表现如下。
第一，深入开展立法学的研究，有助于进一步提高立法质量。我国在形成中国特色社会主义法律体系的过程中，由于普遍存在“有法律总比没有法律好”的观念，对于立法工作存在重数量轻质量、以法律应急的现象，因此立法质量整体不高，通过立法学的研究，能够从整体上提高法律体系的质量。
第二，深入研究立法学，能够指导法律的实施工作。科学的立法，是正确实施法律的前提。没有科学的立法，法律就会与实践相脱节，法律在实践中就必然会遇到技术上的障碍，如在法律实施过程中对相关的法律条文需要进行解释时，如果没有科学的解释方法则可能会曲解立法的原意，人们会因此而陷入无休止的争论之中，使法律的实施产生阻力。而通过深入研究立法学，在提高立法质量的基础上，既可以为国家机关工作人员正确进行执法、司法和法律监督提供保证，也可以为人民群众遵守法律提供依据，进而保障法律的有效实施。正因为如此，有学者指出：“立法学不仅要研究立法中一般理论和制度问题，而且要研究立法实践中提出的应用性问题，以保证在立法实践中，科学、正确、合法地创制法律规范。”[58]
第三，深入研究立法学，有助于深化其他法学学科的研究。立法学虽然是一个独立法学分支学科，但其与其他法学学科之间存在紧密的联系，相互之间具有互动性。如立法学要借助法理学的研究成果，将法理学的研究成果应用到立法领域；立法学对法律编纂问题进行深入研究，对法典的编纂具有直接影响，能够指导相关学者应用立法原理对本部门法典的编纂进行研究。
[1] 《辞海》，上海辞书出版社2010年版，第1126页。
[2] 《辞海》，上海辞书出版社2010年版，第454页。
[3] 罗传贤：《立法程序与技术》，台湾五南图书出版股份有限公司2010年版，第1页。
[4] 《辞海》，上海辞书出版社2010年版，第1126页。
[5] 谢振民：《中华民国立法史》，正中书局1937年版，第4页。
[6] 邓世豹主编：《立法学：原理与技术》，中山大学出版社2016年版，第3页。
[7] 罗传贤：《立法程序与技术》，台湾五南图书出版股份有限公司2010年版，第4页。
[8] 郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第292页。
[9] 郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第293页。
[10] 罗传贤：《立法程序与技术》，台湾五南图书出版股份有限公司2010年版，第3页。
[11] [英]戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》（中文版），光明日报出版社1989年版，第547页。
[12] 郭道晖主编：《当代中国立法》（上册），中国民主法制出版社1998年版，第5页。
[13] 周旺生：《立法学》，法律出版社2000年版，第72页。
[14] 《法学词典》，上海辞书出版社1984年版，第217页。
[15] 周旺生主编：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第60页。
[16] 胡建淼主编：《公权力研究——立法权·行政权·司法权》，浙江大学出版社2005年版，第16页。
[17] 夏勇主编：《法理讲义——关于法律的道理与学问》（下），北京大学出版社2010年版，第489—490页。
[18] 朱力宇、叶传星主编：《立法学》（第四版），中国人民大学出版社2015年版，第17—18页。
[19] 张永和主编：《立法学》，法律出版社2009年版，第5—6页。
[20] 刘莘主编：《立法法》，北京大学出版社2008年版，第21—22页。
[21] 黄文艺主编：《立法学》，高等教育出版社2008年版，第15页。
[22] 侯淑雯主编：《新编立法学》，中国社会科学出版社2010年版，第24页。
[23] 徐向华主编：《立法学教程》（第二版），北京大学出版社2017年版，第41页。
[24] 戚渊：《论立法权》，中国法制出版社2002年版，第12—13页。
[25] 邓世豹主编：《立法学：原理与技术》，中山大学出版社2016年版，第5—9页。
[26] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第51页。
[27] 如《香港特别行政区基本法》第八条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”《澳门特别行政区基本法》第八条规定：“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”
[28] 如2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》；2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。
[29] 如2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国民法通则〉第九十九条第一款、〈中华人民共和国婚姻法〉第二十二条的解释》规定：“最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会提出，为使人民法院正确理解和适用法律，请求对民法通则第九十九条第一款‘公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名’和婚姻法第二十二条‘子女可以随父姓，可以随母姓’的规定作法律解释，明确公民在父姓和母姓之外选取姓氏如何适用法律。”“全国人民代表大会常务委员会讨论了上述规定的含义，认为：公民依法享有姓名权。公民行使姓名权属于民事活动，既应当依照民法通则第九十九条第一款和婚姻法第二十二条的规定，还应当遵守民法通则第七条的规定，即应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益。在中华传统文化中，‘姓名’中的‘姓’，即姓氏，体现着血缘传承、伦理秩序和文化传统，公民选取姓氏涉及公序良俗。公民原则上随父姓或者母姓符合中华传统文化和伦理观念，符合绝大多数公民的意愿和实际做法。同时，考虑到社会实际情况，公民有正当理由的也可以选取其他姓氏。基于此，对民法通则第九十九条第一款、婚姻法第二十二条解释如下：公民依法享有姓名权。公民行使姓名权，还应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益。公民原则上应当随父姓或者母姓。有下列情形之一的，可以在父姓和母姓之外选取姓氏：（一）选取其他直系长辈血亲的姓氏；（二）因由法定扶养人以外的人扶养而选取扶养人姓氏；（三）有不违反公序良俗的其他正当理由。少数民族公民的姓氏可以从本民族的文化传统和风俗习惯。”
[30] 夏勇主编：《法理讲义——关于法律的道理与学问》（下），北京大学出版社2010年版，第491页。
[31] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第177页。
[32] 徐育苖主编：《中外政治制度比较》，中国社会科学出版社2004年版，第273页。
[33] 周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第320—321页。
[34] 郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第298页。
[35] 《孙中山全集》（第一卷），中华书局1981年版，第28页。
[36] 《马克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1956年版，第312页。
[37] 郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第300页。
[38] 2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。
[39] 黄文艺主编：《立法学》，高等教育出版社2008年版，第59—60页。
[40] 罗传贤：《立法程序》，台湾龙文出版社1993年版，第4页。
[41] 戚渊：《论立法权》，中国法制出版社2002年版，第23—26页。
[42] 胡建淼主编：《公权力研究——立法权·行政权·司法权》，浙江大学出版社2005年版，第17页。
[43] [古罗马]西塞罗：《国家篇 法律篇》，沈叔平、苏力译，商务印书馆1999年版，第181页。
[44] 胡建淼主编：《公权力研究——立法权·行政权·司法权》，浙江大学出版社2005年版，第28—29页。
[45] 根据《立法法》的规定，自治州的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规。
[46] 《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
[47] 《立法法》第十条：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”第十二条规定：“被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”
[48] 《宪法》第八十九条规定：“国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设；（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（八）领导和管理民政、公安、司法行政等工作；（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；（十）领导和管理国防建设事业；（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。”
[49] 徐向华主编：《立法学教程》（第二版），北京大学出版社2017年版，第118—119页。
[50] [英]洛克：《政府论（下）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第83页。
[51] [英]洛克：《政府论（下）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第90页。
[52] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第158页。
[53] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第125页。
[54] 《彭真文选》，人民出版社1991年版，第569页。
[55] 《彭真文选》，人民出版社1991年版，第664页。
[56] 朱力宇、叶传星主编：《立法学》（第四版），中国人民大学出版社2015年版，第2—3页。
[57] 黄文艺主编：《立法学》，高等教育出版社2008年版，第4—5页。
[58] 朱力宇、叶传星主编：《立法学》（第四版），中国人民大学出版社2015年版，第2页。