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克服通缩主要靠积极的财政政策[42]

中国当前的财政政策

自1998年以来，为了扭转经济增长率持续多年下降的局面（图1）,中国政府采取了积极的财政政策。积极的财政政策首先表现为大量发行长期建设债券，大力进行公共工程建设。财政部在1998年、1999年和2000年这三年分别发行长期建设国债1000亿元、1100亿元和1500亿元。三年累计共发行国债3600亿元。

这些国债主要用于基础设施的投资项目，以加快农林水利、交通、城市基础设施和环保、城乡电网建设与改造、中央直属储备粮库、经济适用住房以及重点行业技术改造、重大项目装备国产化和高技术产业化、环保与生态建设、教育基础设施等方面的建设。事实表明，这种积极的财政政策对拉动中国经济增长发挥了重要的作用。2000年中国经济增长能够实现回升，在很大程度上与连续多年的积极财政政策有重要的关系。有统计表明，实施积极的财政政策三年间，国家发行的3600亿元长期建设国债，直接带动各种投入配套资金和银行贷款约7500亿元。根据有关部门测算，1998年、1999年和2000年分别带动经济增长1.5个、2个和1.7个百分点。[43]

图1 20世纪90年代中国经济增长率曲线

1998年年初，国债投资方向以基础设施为主，重点投向大江大河堤防整治、重点地区生态环境整治、铁路公路民航交通、城市基础设施建设、农村电网改造、中央直属储备粮库建设等基础设施建设方面，资金配套是以地方政府和银行配套为主。这种直接投向基础设施的做法减少了水泥、钢材等投资类产品的存货积压，缓解了这些产品严重供大于求的矛盾，促进了这些产品的生产。但是，这种做法也存在产业链条较短，投资乘数较小，对经济增长拉动作用不够的弱点，对于非投资类的一般加工工业和制造业生产没有明显的拉动作用。随着对扩张性财政政策认识的不断深化，扩张性的财政投资范围和方式也不断拓展。为提高对加工工业投资的积极性和生产水平，政府采取了财政贴息政策，带动重点行业和重点企业投入资金进行技术改造，使得钢铁、石化、有色金属、电子信息、造纸等行业生产技术水平都得到了提高，有效供给能力有所增强，市场竞争力得到加强，也在一定程度上缓解了基础设施投资产业链条过短的矛盾。同时，为刺激消费增长，中国政府增加了教育、旅游等方面的基础设施投资，促进了教育和旅游消费的快速增长。

积极财政政策的又一重要体现是增加政府财政支出，建立和完善社会保障体系，提高中低收入居民收入水平和社会保障水平，扩大社会消费。针对居民收入分配差距越来越大、居民消费倾向下降而导致居民消费不振的局面，国家财政一方面大幅度提高行政事业单位职工的基本工资水平，另一方面采取保障国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放的措施，实行城市居民最低生活保障等各项社会保障制度，并提高了社会保障三条线水平，以改善居民心理预期，增强即期消费能力。同时，国家财政坚持按照保护价收购农民余粮的政策，力图保证农民收入在粮价持续下跌的情况下，收入不至于过度减少，也在一定程度上减缓了农村居民消费下滑的势头。

积极财政政策的最后一项内容是实行各种减税政策，鼓励增加投资、消费和扩大出口。为鼓励增加投资，1999年下半年开始减半征收固定资产投资方向调节税，并于2000年暂停征收。对于符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备，准许按照40%抵免企业所得税。为鼓励房地产投资，从1999年8月1日起对涉及房地产的营业税、契税和土地增值税等给予一定的减免。为鼓励软件和信息技术等高新技术产业的发展，大幅度调低其增值税实际征收率，鼓励企业进行科研开发。为促使居民增加消费，减少储蓄，国家恢复将利息所得纳入所得税的征收范围，促进了储蓄资金流向消费市场和证券市场。为增强出口产品的价格竞争力，鼓励扩大出口，先后两次调高了出口产品退税率，使出口商品综合退税率水平达到15%以上，提高了5.5个百分点，避免了1999年出口的进一步下滑，并更加有效地利用了国际市场迅速回升的有利环境，实现了2000年出口的超高速增长。

可以看到，中国扩张性财政政策的运用从扩大财政支出、增加财政赤字到加大转移支付力度，从减免税收到增加退税，几乎涉及了所有的财政政策工具，范围之宽、力度之大也是改革开放以来绝无仅有的。这些扩张性的财政政策，为促进经济增长做出了重要贡献。

在2000年，中国的财政状况比1999年有明显改善。2000年全国财政收入13380亿元，比上年增长16.9 %；财政支出15879亿元，增长20.4 %。全国财政收支相抵，财政赤字为2499亿元（表1）。财政赤字对 GDP之比由1999年的2.14 %上升到2000年的2.80 %。

表1 “九五”期间中国的财政收支状况

资料来源：1996—1999年数据来自《中国统计年鉴2000》; 2000年数据来自《中国统计公报2001》。

继续实行积极财政政策的必要性

中国经济目前正逐步走出有效需求不足，物价水平持续下降的经济疲软时期。但是，中国经济增长势头的恢复是不稳固的，中国经济不仅仍然存在着严重的结构性问题，还仍然存在着令人担忧的有效需求不足问题。为了巩固和加强经济的增长势头，中国政府显然有必要继续执行积极的财政和货币政策。在确立了继续实行积极的财政和货币政策的必要性之后，我们必须进一步考虑继续实行积极的财政和货币政策的余地的问题。在中国，执行扩张性货币政策受到多重限制。首先，中国经济的流动性水平非常高。具体来说，中国的M2/GDP比已高达146%，是世界上流动性最高的国家。在流动性水平很高的情况下，政府实行扩张性货币政策很容易引发通货膨胀。其次，由于中国经济的结构性问题，如中国金融机构不良债权的比重很高，中国企业的公司治理结构问题重重等等，货币供给在相当程度上内生化。换言之，即便中国人民银行主观上希望增加货币供应量，由于商业银行惜贷、企业惜借，货币供应量无法增加。在一些情况下，甚至增加基础货币都有困难。再次，中国目前的利息率水平已处于非常低的水平，进一步降低可能对金融稳定造成严重不良影响，如可能导致资产价格膨胀和资本外逃等。

在目前情况下，扩张性的货币政策难以进一步发挥作用并非偶然。首先，完善的货币市场是货币政策充分发挥作用的先决条件。中国经济正处在从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，市场经济的机制尚不完备是制约货币政策发挥效应的一个重要因素。货币政策的传导机制在很大程度上需要借助于市场机制来完成。货币只是交换媒介，并不构成对商品或服务的需求因素。因此，货币政策并不具有对总需求的直接作用效应。例如，只有当利率实现自由化，基准利率的变动通过涟漪作用引发货币市场和资本市场的各种利息率（收益率）的相应变动并进而引发投资的变动时，利率政策的效应才能得以体现。否则，利息率政策就不会正常发挥作用。其次，当前中国经济发展中的一些具有长期性和深层次性的问题，不是简单的货币政策就能解决得了的，这些问题的存在也是制约货币政策效应发挥的重要原因。当前中国的企业创新能力普遍不强，区域发展不平衡，总体人力资源素质水平不高，各种体制与制度上仍存在许多难以克服的问题。换句话说，即使当前中国有较为完善的货币市场和资本市场，仍然难以依靠货币政策启动投资需求。现实的情况是，目前众多的企业并不是已经有好项目或好产品只是缺钱无法生产，问题在于众多的企业不知该上什么项目，也不知道自己的产品市场在哪里。在这种情况下，即使利率再低也是无法刺激企业投资需求的。除非给企业不需要归还的、无风险的资金，从而回到过去的财政拨款制度。目前的降息为众多企业，特别是国有企业所带来的好处主要是，企业可以借低息贷款偿还原有的高息贷款，以此达到降低企业利息负担的作用。总之，即便中国人民银行愿意而且可以进一步增加货币供应量和降低利息率，面对中国目前的制度性和结构性问题，不但私人投资需求和社会消费需求的增加有限，而且将破坏经济结构调整和经济体制改革的成果。

鉴于上述情况，中国人民银行在2001年采取的是“稳健的货币政策”。由于中国人民银行所执行的这种趋于“中性”或“被动”的政策取向，在2001年，中国人民银行在推行政府积极的宏观经济政策的过程中将只能起到第二小提琴手的作用，刺激有效需求的主要负担将落在财政政策上。

同货币政策相比，财政政策是弥补有效需求不足的更为有效的政策工具。首先，财政政策对有效需求的刺激作用比货币政策更直接。这一点可通过国民经济核算式 GDP=C +I +G+NX 来说明，其中 C为消费，I为投资，G为政府支出，NX为净出口。由该核算式可以看出，政府支出G的增加是提高总需求水平的一个直接要素，即在税收水平给定的条件下，政府支出增加，将直接导致总需求水平的提高。其次，政府支出的增加导致收入的增加，而收入的增加导致消费需求的增加，进而引发总需求的进一步提高，即积极财政政策具有所谓的财政乘数效应。再次，如果积极财政政策的执行结果是扩大了公共投资，将有助于改善经济的长期增长潜力，这是积极财政政策的一个长期性效应。自1998年以来的三年，发行的国债主要用于基础设施方面的建设，中国经济的增长潜力将因此而提高。增加用于基础设施的公共开支，具有拉动短期需求和长期增长速度的双重作用。这种双重作用是其他宏观政策所不具有的。最后，财政支出还可用于完善社会福利保险制度，冲销不良债权等方面。因而，积极的财政政策还具有进行宏观经济调控和推动结构改革的双重作用。

反对（或主张尽量少用）扩张性财政政策，特别是增加财政支出的政策的主要论点有三：第一，如果考虑到中国的所谓或有债务，中国债务余额对GDP之比已经超过100%。因而，中国政府继续执行扩张性财政政策的余地已经不大，继续实行扩张性财政政策将导致经济因债务负担过重而陷入崩溃。第二，扩大财政支出的财政政策是低效率的。一方面，这种低效率表现为有政府提供资金的项目的边际投资效益日益下降。另一方面，这种低效率表现为财政扩张对经济的拉动作用日趋下降。第三，与财政支出低效率论相联系，中国扩张性财政政策的重点应是减税而不是扩大财政支出。

中国有无继续实行扩张性财政政策的余地

自1998年以来，为了刺激有效需求，中国政府采取了扩张性的财政政策。在不到两年的时间中，中国的许多财政状况指标，如财政赤字（对GDP之比）、国债余额对GDP之比（国债负担率）、债务依存度、偿债率（debt service ratio）呈现迅速恶化趋势。

表2 中国的财政赤字

表2 中国的财政赤字续表

资料来源：1996—1999年数据来自《中国统计年鉴2000》; 2000年数据来自《中国统计公报2001》。

但就目前而言，由于长期以来在经济保持高速增长的同时，财政赤字在GDP中所占的比重始终保持在很低的水平上。尽管债务余额迅速增加（图2），中国的国债余额对GDP之比（国债负担率）仍处于相当低的水平上（图3）。

图2 中国国债余额

资料来源：1999年以前数据来自国家计委“十五”时期财政问题研究课题组《经济研究参考》, 1999年7月16日，第28页；2000年数据由我按1999年债务余额+2000年财政赤字估算。

但是，必须指出的是，同国际上通行的做法不同，在中国的财政收支表中，许多开支项目并未包含在政府预算开支之中。如果把所有这些应支出而未支出或将来可能必须支出的项目包括进去，政府所累积的国债余额将会大大增加。

许多经济学家和国际经济组织指出，如果考虑到所谓的“或然（或有）债务”，中国的实际国债余额对GDP之比要比官方统计所显示的高得多。有鉴于此，人们难免对中国的财政稳定产生担忧。然而，我们研究发现，目前中国还有相当大的继续执行扩张性财政政策的余地。另外，我们的研究还发现，在继续执行扩张性财政政策的同时，政府必须密切注意这种政策对利息率水平所产生的压力，以避免进入财政状况可能突然急剧恶化的危险区。

图3 中国国债余额对GDP之比

所谓中国是否还有继续实行扩张性财政政策余地的问题，实质上是政府财政的可持续性问题。财政的可持续性这一概念可以包含三重含义：首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政是可持续的；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资，则政府财政依然可以说是可持续的；最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政状态可定义为是稳定可持续的。

就中国当前的财政状况来看，更有意义的是从上述第二重意义上考察财政的可持续性问题[44]。财政是否可持续的关键是：在未来政府有没有能力或公众认为在未来政府有没有能力偿还到期的债务。如果随着债务的累积，到未来的某一天，政府既无法利用财政节余偿还债务，又不能通过发行新国债偿还旧国债（即无论债券的名义收益率有多高，也没人愿意购买新国债），政府就只剩下两个选择：使国债货币化（印钞票）或宣布废除旧的债务。前者意味着恶性通货膨胀，后者意味着国家信用的破产，而这两者都意味着经济的崩溃。或者，尽管实际情况并没有糟糕到政府将没有能力偿还到期债务的地步，但如果公众认为事情已糟糕到了那种地步，公众所做出的反应将使事情实际发展到那种地步，从而导致经济的崩溃。

国际上通用的衡量政府偿债能力的最重要指标是国债余额对GDP之比。在其他条件不变的情况下，政府的国债余额对GDP之比越高意味着偿债能力越差。不难设想，如果随着时间的推移，国债余额对GDP之比不断提高，那么，国债余额对GDP之比迟早将达到某一数值，对应于这一数值，政府将无力偿还债务从而导致经济的崩溃。如果一国政府不能保证国债余额对GDP之比不会超过某一给定的数值，该国的财政就是不可持续的（不稳定的）[45]。因而，对于中国政府继续实行扩张性财政政策的余地的讨论，可以归结为对中国国债余额对GDP之比增长路径、性质以及扩张性财政政策对该路径影响的讨论。

我们的研究发现，国债余额对GDP之比的变化过程，主要取决于两个量：财政赤字对GDP之比和GDP增长速度。不管当前的国债余额对GDP之比到底有多高，在假定财政赤字对GDP之比和经济增长速度为常数的情况下（如假定财政赤字对 GDP 之比为2%, GDP 增长速度为7%），国债余额对GDP之比将趋于一个常数（2/7=28%）。关于国债余额对GDP之比变化的动态路径可以用图4来表示。

图4 国债余额对GDP之比的增长路径

设作为研究出发点的当期债务余额对GDP之比为12%，未来各年的经济增长率为7%，未来各年财政赤字对GDP之比为2%。则债务余额对GDP之比将随时间（t）的推移而上升，并逐渐接近28%。只要经济增长速度和财政赤字对GDP之比不变，债务余额对GDP之比就不会超过28%。从图4中可以看出，在其他因素不变的条件下，债务余额对GDP之比的增长速度是趋缓的。我们不难算出，经过多少时间，债务余额对GDP之比将十分接近28%。如果考虑到或然债务，例如，假设在考虑到或然债务的条件下，中国的国债余额对GDP之比为100%，那么中国的国债余额对GDP之比的增长路径会发生什么变化呢？应用同样的方法不难推出，在国债余额对 GDP之比的初始值大于由渐进线所定义的极限值的情况下，随时间的推移，国债余额对GDP之比将会下降，并逐渐逼近28%。从以上分析可以看出，从动态的观点来看，当前中国的实际债务余额对 GDP之比到底有多大并不具有决定意义，真正具有决定性意义的参数是财政赤字对GDP之比和经济增长速度。如果中国政府能够确保财政赤字对 GDP之比不超过3%，经济增长速度不低于7%，中国的财政状况就不会恶化到因债务负担过重而出现危机的地步。我们可以看出，保持一定的增长速度对于财政的稳定是起关键作用的。如果经济增长速度过低，债务余额对GDP之比就会急剧上升。日本目前的财政危机，在很大程度上是过去十年来经济增长速度过低造成的。美国财政状况迅速好转，在很大程度上应归功于美国过去十年来较高的经济增长速度。此外，中国居民有着很高的储蓄率。高储蓄率意味着政府在出售国债时将不会遇到很大困难，国债收益率（利息率）将不会因缺少国债买主而被过度推高。尽管在这里我着重指出了中国依然有继续实行扩张性财政政策的余地，但是，也要看到，执行扩张性财政政策只是一剂强心针，是不得已而为之。扩张性财政政策只是为进行结构改革争取到时间，如不能积极推行结构改革，错失时机，再大的财政扩张余地也会在相对短的时间内用尽。到2000年，中国财政赤字与GDP之比为2.8%，已接近设定的3%的界限，这表明继续实行扩张性财政政策的施展空间开始愈来愈小，对此必须要给予充分的注意。

如何认识当前财政政策的效率问题

所谓财政政策的效率问题可以从三个方面来理解。首先，我们可以问，政府在制定财政政策时，效率的考虑应占何种地位。其次，对于那些应该或可以考虑效率问题的财政支出项目，如公共工程建设，我们可以问，国家作为投资主体，其对于投资项目的决策（如是否在某地建造一座发电站）是否一定（或一般）比私人投资主体的效率低。最后，我们可以问，对于给定的公共工程建设项目，是否由于政府的参与，该项目的建设效率一定（或一般）比完全没有政府参与的项目的建设效率低。由这三方面的问题说明必须要重视财政政策的效率问题。

关于第一个问题，财政政策的一些目标是非经济的，因而效率的考虑只占次要地位。在这个意义上说，财政政策天生就有低效率的特征。财政政策的许多目标，如增加就业和进行收入再分配等是经济的，但这些经济问题属于宏观经济领域。但宏观经济目标的实现与微观经济的效率有时是不一致的，牺牲效率有时不得不付出代价。在有效需求不足、就业形势恶化、经济增长速度低于潜在经济增长速度的时候，扩张性财政政策的主要任务是刺激经济增长。按照凯恩斯的说法，在这种情况下雇用工人挖坑再填埋也不失为一种办法。应该强调的是，财政性资金的拥有主体是政府，政府本身缺乏追求利润的内在动力，自然也缺乏追求效率的内在动力。因此，我们强烈支持政府尽量避免介入应该由市场组织的经济活动的主张。但是，当市场失效，特别是当宏观经济进入或可能进入通货收缩的恶性循环时，政府干预是不可避免的。在这种情况下，效率问题不应成为政府制定财政政策的首要考虑。

关于第二个问题，首先应该看到，中国是一个发展中国家，中国仍然存在大量的可以获得非常好的投资效益的基础设施项目。中国不是日本，在日本，进一步进行公共工程建设的余地可能已经很小了。因而在日本出现了许多永远不可能收回投资成本的投资项目（在同一条河流的相距不远的地方建造两座桥梁、高标准的公路修进人口稀少的小村落等）。在中国，选择肯定会有收益的重大基础项目是相对容易的。其次，中国正处于市场经济的初级阶段，缺乏有实力的大公司。如果政府无力选择有效益的公共工程项目，私人部门就更无此种能力了。应该看到，在中国目前的体制环境下，地方利益、腐败等因素都会对政府的投资决策过程造成影响。但如何排除这类因素的干扰的问题，则已超出本文的讨论范围。

关于第三个问题，在很大程度上，效率低下是中国广泛存在的现象。目前的财政资金使用效率偏低的问题只不过是上述问题的一个部分。公共工程建设效率问题的根本解决有待于中国经济体制、政治体制改革问题的顺利解决。但是，在一定程度上，由财政支持的项目建设本身的效率是可以通过加强和完善相关体制而提高的。例如，通过严格执行国际通行的招投标程序，强化竞争机制是可以解决工程承包方面的问题的。中国加入WTO也将有助于这类问题的解决。

反对积极财政政策的一个重要论点是，财政政策乘数过小，财政支出对经济的拉动作用过小。从理论上讲，政府支出的增加具有乘数效应，即政府支出增加1个单位所引发的最终收入增加应大于1。但由于存在着“挤出效应”（crowding out），因此不能简单地套用财政支出的乘数计算公式，而要对实际经济进行具体分析。

所谓财政政策的挤出效应在经济学理论中指的是这样一种现象：政府支出的增加可能导致（私人）投资的下降，因此，最终的结果可能是总支出并没有增加多少。即政府支出的增加把一定量（甚至全部）的私人投资挤掉了。但事实上，挤出效应并非是一种必然的现象，挤出效应的发生需要一定的条件。用IS—LM模型对挤出效应的解释是：政府支出的增加导致IS曲线上移，在LM曲线不变的情况下导致利率上升，而利率上升将导致投资减少。实际上总收入水平的最后结果取决于政府支出的增加程度、货币需求对利息率的弹性和投资需求的利息率弹性的综合结果。

有两个极端的情况是值得注意的。首先，当利率被固定在一个水平上，此时LM曲线为水平的直线，政府支出增加的乘数效果将全部发挥而没有挤出效应；其次，当货币需求对利息率的变动毫无弹性时（此时LM曲线是一条垂线），政府支出增加的结果将全部被挤出而没有任何乘数效应。在第二种情况下，无论怎样增加政府支出，总收入水平都将保持不变。货币需求对利息率的变动无弹性的政策含义是，由于流动性需求的任何增加都将导致利息率的急剧上升，政府增加支出带来的流动性需求的增加所导致的利息率的上升将使私人投资需求减少，从而使乘数减少甚至为0。在中国，资本市场和货币市场仍然处于不完善状态，上文所描述的货币市场和资本市场的运行机制在中国是不适用的。由于利息率的自由化还未实现，政府对重要的利息率（如贷款利息率和存款利息率）还在实行管制。在中国，如果由于政府财政支出的增加，经济对流动性的需求增加，货币市场将出现供不应求的现象。但这种供不应求将主要表现为货币市场上的“信贷配额”（credit rationing）现象。私人投资将由于实行信贷配额而受到排挤。中国目前的情况是，由于中国人民银行执行了宽松的货币政策，对于为满足交易动机的货币需求的增加（这是由于政府财政支出增加所导致的）不会产生利息率上升的压力或形成通过“信贷配额”来维持货币市场均衡的局面。因而，财政支出增加不会产生很大的挤出效应。换言之，非国有投资者将不会因利息率上升或因无法取得流动资金而无法正常投资。

挤出效应也可以从另一个角度来理解，即当经济是处在生产能力发挥的上限状态时，财政支出的增加将导致物价水平的上升，总产出水平则不会上升。而这种状况是与供不应求相对应的。当经济处在生产能力闲置、需求不足状态时，则不容易发生挤出效应。因为在需求不足的情况下，需求水平的提高可以启动闲置的生产能力，从而提高总体产出水平。从中国当前的现实情况来看，中国经济显然是处在总体需求水平相对不足的阶段上，未受到供给方的制约，因此，在中国现实经济中发生较大挤出效应的可能性并不大。

与挤出效应概念相对应，在经济学理论中还有一个“挤入效应”的概念。所谓挤入效应是指在考虑投资组合（portfolio）时政府支出的增加可以导致投资增加的一种情况。当货币（money）、债券（bonds）和实际资本（real capital）或股权（equity）可以充分替代，并且私有部门的投资决定是由股权收益率来决定时，如果政府债券与货币、而不是与股权具有高度的可替换性，由于债券的增加，在投资组合中相对于货币，股权的份额就会变大。因此，债券增加将哄降（bid down）股权的收益率，从而使私有部门进行投资。当前中国的货币市场与资本市场发展得还不是很充分，因此这种挤入效应估计也不是很显著。但挤入效应具有不断增大的趋势，这表现为越来越多的居民已经开始注意到如何将手中的有价资产进行组合。事实上，很多居民是将存款转为买股票的。

公共工程投资具有一种更为直接的挤入效应：基础设施的建立，往往能带动一系列的相关投资。

综上分析表明，忽略挤出效应和挤入效应而进行财政乘数的测算，仍具有一定参考价值。参照我们的计算方法所得出的计算结果是，当前中国的财政乘数大约为1.23，由此可以推算2000年1500亿元的国债可带动当年经济增长2.2个百分点。测算方法请参阅本文附录。

总之，我们的看法是：中国在执行积极财政政策的同时，必须高度重视效率问题。但是，效率的考虑不应影响我们继续执行积极财政政策的决心与力度。

积极的财政政策与减税

许多经济学家一方面支持继续执行积极的财政政策，另一方面却对于增加政府开支持保留态度。这些经济学家认为，执行积极的财政政策应着力于减税而不是增加政府开支。他们的主要论据之一是美国在20世纪80年代的减税和解除管制促成了90年代美国经济的繁荣。那么，80年代里根政府减税政策的效果究竟如何呢？

1979年，里根在总统竞选中接受了所谓“供应学派”的观点，并使之成为其经济政策的基本出发点。供应学派认为，普遍地大量削减所得税率，不仅不会减少财政收入，还会增加财政收入。因为降低税率将增加纳税后的收入和储蓄，从而增加劳动力和资本的供给，进而提高国民生产总值。税收收入大量增加，足以弥补由于降低税率而减少的税收收入，总的财政收入仍然会有增长。并可由此压缩联邦开支，减少财政赤字和放松管制，以加速经济增长和提高价格的稳定性。对于这种观点较为典型的解释就是南加利福尼亚大学的经济学教授阿瑟·拉弗设计的拉弗曲线。

拉弗用一条曲线说明降低税率能够扩大财政收入。他认为，当税率为0时，不会有任何财政收入；当税率为100%时也不会有任何财政收入；但是当税率在0—100%时，就会有财政收入。所以，如果把税率降低到100%以下，财政收入肯定会增加。但是，如果税率降到某一点以下，趋向0时，财政收入肯定会减少。该曲线如图5所示。

图5 拉弗曲线

拉弗认为，当税率处于 B—100%时，税率越低，财政收入就越高。

拉弗曲线能否在现实政策中起作用，关键在于这条曲线的形状，以及B所处的位置。许多经济学家指出，当且仅当现行税率高于B并且曲线严格对称的情况下，拉弗的观点是成立的。但这只是一种赌博。拉弗曲线究竟是什么形状，没有人知道，总体税率是不是介于B和100%之间，同样是无法确定。事实上，在里根当政后的几年内，财政收入并没有像原先设计的那样显著增加，由于国防开支的扩大，压缩非国防财政开支（主要是转移支付）和减少财政赤字的目标也就无从实现。政府对经济的管制不是放松了，而是强化了。财政赤字空前扩大，政府所占用的资源比重不是下降了，而是上升了，整体资源的利用效率也在下降。与此同时，劳动生产率的增长在20世纪80年代不是提高了，而是下降了。因此，至少可以这样认为，当时美国的税率不在B和100%之间，拉弗所描绘的蓝图并不存在。在财政赤字无法实现货币化的情况下，美国政府只好采取赤字债务化的方式，其后果是美国经济出现了“四高”，即高赤字、高利率、高汇率和高贸易逆差，企业投资减少，出口竞争力下降，经济增长减慢。结果是里根走向了减税的反面，提出了增税和平衡预算的主张。因此可以认为，单纯的减税并没有解决美国存在的问题。美国主流经济学家，如克鲁格曼等则更是对供给学派及其政策冷嘲热讽，其鄙夷不屑之情跃然于纸上。[46]

那么，又如何解释20世纪90年代美国经济的繁荣呢？我们认为，关键在于美国经济的微观基础发生了质的变化，电子信息等新兴产业得到了有效发展。这部分得益于里根吸取了所谓“自由主义者”提出的“产业政策”，当然更多的是企业对这些观点的认同和不断的努力以及各项制度环境的逐步完善。这些“自由主义者”注意到，当时美国的夕阳工业——如钢铁业和汽车制造业的产值和就业停滞不前，每况愈下，但是一些朝阳工业——主要是与电子技术有关的工业部门的产值和就业在不断上升，在世界各地也是如此。[47]因此，他们得出以下结论：

（1）美国经济也许会从将更多资源转移到高技术工业中得到好处，这样可以减少失业，提高单位工作小时收入和降低通货膨胀。

（2）这种转移不会在现行政策的情况下实现。

（3）这种转移应该受到下述政策的推动，即这些政策要促进投资和振兴企业，例如削减预算赤字和减少企业税等，以便通过市场作用，引导投资和企业转向那些私人收益最多、也将是社会收益最多的工业。

（4）资源向高技术工业的转移应当受到政策鼓励。这些政策要能够促进整个高技术的发展——如政府应对研究或技术教育进行资助，而不是让政府选择具体工业或具体企业来加以资助。

（5）私人市场不会有效地选择会对国民经济发展有重大贡献的工业。因此，政府应该出面选择这些工业，并通过补贴、贷款、反对进口竞争的贸易保护措施以及其他方式来促进这些工业的发展。

在这些结论中，里根吸收了上述观点中的前四点。但从美国近十几年来的实际情况看，无论里根政府在产业政策方面的措施力度如何，美国经济增长的轨迹与这些自由主义者所预见的十分吻合。从美国经济的运行情况看，主要是企业和政府对高新技术产业的重视得到了回报，微观基础、宏观调控和经济体制形成了良性循环的互动关系，并形成了所谓的“新经济”。按照国外主流经济学家的说法，美国新经济的形成可以主要归结为以下几个原因。

1.对高技术的高投入和劳动生产率的不断提高

经济增长的根本在于提高劳动生产率，而提高劳动生产率的根本则在于人力资本的积累和科技的进步。可以认为美国新经济的起点是对高技术的高投入。

20世纪80年代末以来，美国政府和企业对高技术尤其是信息技术的投入不断增加。政府和企业通过多种渠道加大对信息技术等技术创新的投入，每年的研究与开发支出高达2000亿美元。通信、保险、投资经济等一些行业的信息技术设备投资甚至超过2/3。正是这种高投入带来了信息部门的高增长，反过来又刺激了这种投入的增加。以计算机、电信技术为基础发展的网络经济已经成为美国经济的主导，并支持着经济的持续稳定增长。

在高技术方面的投入不断加大的情况下，劳动生产率不断提高，并呈现出加快的趋势。根据美国商务部调整后的数据，过去5年中，劳动生产率年平均增长幅度为2.25%，远远高于1974—1995年平均增长1%的速度。企业用廉价的计算机代替了昂贵的劳动力，从而提高了劳动生产率。此外，计算机网络的连接使经济全球化的步伐加快，信息流成为物资流和资金流的控制器，信息生产和消费成为社会生产的最关键环节，在国家和全球经济整合的过程中，大大降低了中介费用，提高了经济运行的整体效率。因此，无论是在微观领域还是在宏观层面，高技术的投入都将提高生产力水平，促进经济的发展。同时，也要注意到，美国在其他高技术领域，如新材料、新能源、空间技术、海洋技术和生物技术等方面也占据了绝对优势，为之后网络时代的经济发展奠定了良好的基础。

2.稳定有效的宏观经济政策

20世纪70年代后期，美国出现了通货膨胀和经济停滞并存的“滞胀”，到1979年消费物价指数为13.3%，生产者价格指数达到12.8%,经济增长也出现下滑的态势。为扭转通货膨胀的局面，美联储决心以治理通货膨胀为首要目标，实行严格控制货币总供应量的战略，解决了赤字货币化的恶果。但是，此后里根政府所奉行的是供给学派理论，实行大规模减税和增加军费开支的策略，积累了大量的财政赤字。

为摆脱困境，1985年美国国会通过了《平衡预算法》，该法案在平衡预算方面发挥了重大作用。冷战结束后，美国的军费开支大大减少，政府财政赤字由最高为国内生产总值的6%，到1999年实现了盈余。平衡预算为货币政策充分发挥调节作用提供了广阔的空间。在格林斯潘的领导下，美联储坚持稳健的货币政策，注重延长经济扩张并强调银行体系的规范性，随时关注经济中可能出现的通货膨胀或经济衰退的苗头，及时采取措施调整利率和再贴现率，保持经济的稳定健康发展，为经济持续增长奠定了基础。

同时，美国注重扩大对外贸易的发展，积极参与国际分工，利用美元的强势地位，大量占用外部资源。美国的贸易逆差已连创历史最高水平，1999年达到2700亿美元，2000年将超过3400亿美元。

3.良好的微观运行机制

20世纪90年代前期，美国很多大的公司通过重组、缩减和退出等方式放弃了盈利水平较低的部分，提高了企业在主体业务方面的竞争能力。虽然在短期内对企业本身造成了冲击，而且从宏观上并没有增加就业，但为新兴产业的发展奠定了良好的基础。

随着新兴产业的发展和经济总量的扩张，中小企业蓬勃发展，总体上的就业机会增加很多。20世纪90年代以来，美国共有200多万家企业开业，创造了历史最高记录。中小企业能够迅速适应环境变化，具有高度的创新精神和灵活的就业政策。大量涌现的中小企业为美国创造了更多的就业机会，也为美国经济注入了更多的创新活力。过去的5年中，美国净增加了1600万的就业机会，而且2/3的就业机会的收入在平均水平之上。随着收入不断增加，消费者信心不断攀升，为宏观经济的持续增长提供了有力的支撑。

可以说，在坚实的微观基础的支持下，美国经济目前不但是总量扩大了，而且增长的质量也提高了。

4.完善的社会经济制度

科技进步、自由竞争和制度创新已经成为美国社会经济生活中不可动摇的根本信条，无论是政府、学术界，还是产业界和民众，都把科技当作头等大事。在历年的《总统经济报告》中，研究与开发始终被认为是提高劳动生产率、竞争力和增长的基本支柱之一，属于国家利益的范畴。近年来，美国政府和企业界投入的研究与开发支出占国内生产总值的比重稳定在2.5%左右的水平，超过了日本、德国、法国、英国和意大利对研究和开发支出的总和。

同时，美国以强有力的专利制度对科技进步进行保障，专利的申请数量急剧增加。近年来，专利的颁发数量年均超过10万个，比20世纪80年代初几乎翻了一番。鉴于自由竞争是创新的源泉，美国政府在保护良好的竞争环境和反垄断方面也是不遗余力。1998年以来，美国司法部和20个州的司法部部长联合控告微软公司垄断一案就是非常典型的案例。正是良好的竞争环境使美国企业，尤其是中小企业的优势能够充分发挥，充满了创新的活力。

再者，美国通过立法的方式建立起了较为完善的养老保险制度，鼓励在金融领域的制度创新，使养老金等居民储蓄以基金投资的形式进入金融市场，实现了投资主体的转变和投资方式的多样化。风险基金和公开招标启动基金等金融创新，对那些具有长期性、高风险、高技术和高增长潜力的企业投资，也起到了巨大的支持作用。

此外，美国在贸易制度、劳工制度等方面都形成了完善的法制体系。在这些法律制度框架下，美国经济的宏观调控和微观行为都有了一个规范的标准，不至于有较大的偏离。

5.不断提高的劳动者素质

从上述分析可以看到，目前美国所谓的“新经济”是建立在技术进步、体制创新基础上的，制度上的完备性是新经济发挥作用的前提。在这样的大环境下，劳动力的主动性和创造性得到充分发挥，并且对劳动力素质的不断提高提出了内在的要求，进一步促进了制度的完善和劳动生产率的提高。归根到底，所谓“新经济”带来的生产力发展，决定性因素还是在劳动力素质的提高上，信息技术、网络经济等不过是一种外在的表象，是技术水平和劳动力素质发展到一定水平的必然结果。

目前，美国劳动者素质与20世纪七八十年代相比，有了质的飞跃和提高，知识的价值更加充分地体现出来，劳动生产率和美国的国际竞争力不断提高，美国成为世界上最有竞争力的经济体。

如果可以认为是上述五个方面因素良性循环的互动，造就了美国的新经济，那么也可以这样认为，上述五个方面任何一个环节出现了严重问题，美国新经济的神话也随时都会有破灭的可能。

中国扩张性财政政策的方向选择

从对美国经济的分析可以看出，新经济良性循环的出现并不是某一个因素作用的结果，与供应学派的减税政策更是毫不相干。目前中国经济也处于结构调整和结构升级的过渡时期，在外部需求萎缩，内部需求相对不足的情况下，扩张性财政政策的选择，就有必要借鉴美国的经验，认真分析其政策的实际效果，以免重蹈覆辙。

进一步扩大财政支出是必然的选择

2001年，随着世界经济特别是美国经济增长明显放缓，中国外部需求增长也会大大缩减，扩大内需将成为必然选择，否则经济增长会再度出现下滑的局面。

基于此，第一，有必要进一步加大长期建设国债的发行规模，以扩大投资需求。从近三年国债发行规模看，1998年为1000亿元，1999年为1100亿元，2000年为1500亿元，发债规模呈逐年扩大的趋势。由于仍有较大的发债空间，因此进一步扩大国债发行规模也是可行的。但是从目前国债资金使用情况看，存在项目储备不足，对其他资金的带动作用减弱的问题。由于国债资金仍主要投向基础设施建设，这就存在一个基础设施建设究竟超前多少的问题。如果以目前需求状况来看待中国一些重要基础设施，那么可以说是完全能够满足需求，甚至已经有点超前了。但是如果以发展的眼光来看，可能是不到其设计使用寿命1/3的时间就需要重新建设，这将造成巨大的浪费。因此，国债项目投资一些重大基础设施建设时，一定要改变可丁可卯的观念，真正做到长远规划，充分利用现有的富余资金，发挥更大的效益。

第二，增加政府购买和转移支付，进一步提高中低收入居民尤其是农民的收入水平。可以通过提高工职人员工资和社会保障三条线的办法进一步提高城镇中低收入者的收入，刺激消费增长。但是，对农民收入的增长，采取保护价收购政策和减轻农民负担的办法并没有真正解决问题，应当在乡镇机构改革的基础上，努力减少中间环节，实现对农民的直接补贴。此外，可由政府注入资金，逐步建立和完善社会保障体系，以维护经济稳定。

减免税政策空间较小，税制改革势在必行

由于中国目前税制以流转税为主，所得税仍然是比重较小的部分。2000年，中国增值税、消费税和营业税占财政收入的比重超过了55%,而企业所得税和个人所得税占财政收入的比重在15%左右，占GDP的比重不到3%，因此提出减免个人所得税的办法并不会起到刺激经济增长的作用。目前中国已经实行了一系列的税收减免政策，进一步进行减免的空间很小。因此已经不是税收减免，而是如何适应经济发展的需要，改革税制、公平税负的问题，因此，政策建议如下。

第一，生产型增值税制应当逐步向消费型转变。1994年出台的税法中关于生产型增值税的设计实际上是在对投资课以重税的前提下设计的，目前税率为17%的生产型增值税相当于25%的消费型增长税。[48]在企业投资预算约束逐步硬化的情况下，这种投资前先征税的办法实际上已经成为投资进一步增长的严重障碍。

第二，提高个人所得税的起征点。个人所得税的起征点还是20世纪90年代初期定的，目前已经不适合很多地区和个人的收入增长情况，很多必要的扣除项目也纳入了征税范围。因此，有必要根据不同的地区，适当提高个人所得税的免征额，增强居民消费的信心。

第三，合并中外企业所得税。目前中资和外资企业所得税负担严重不平等的状况已经成为限制民族产业发展的桎梏，沉重的税负像历史包袱一样窒息了国有企业和其他中资企业的发展，因此统一中资和外资企业所得税已刻不容缓。

在2001年，由于美国经济增长的急剧减速，中国的对外经济环境可能严重恶化。在这种情况下，中国更有必要加速经济结构调整，强化经济体制改革，并继续执行积极的财政政策和稳健的货币政策。中国应进一步强化和完善积极的财政政策，在尽可能保证经济效益的前提下，扩大公共工程投资建设，加速社会保障体系建设。

附录一

国债余额对GDP之比的增长路径的确定

按定义，财政赤字与国债余额之间存在下述关系：

即国债余额的变化率等于财政赤字，其中Z为国债余额，G为财政赤字。国债余额与财政赤字的关系类似于资本存量与投资的关系（）。

基于式（1），国债余额与GDP之比的变化率可写成：

其中z是国债余额对 GDP之比（偿债率）。上式的经济意义为：国债余额对GDP之比的变化率等于国债余额增长速度减去GDP增长速度。

根据财政赤字与国债余额的关系，上式可改写为：

即

其中g为财政赤字对GDP之比，n为经济增长率。式（4）是一个线性微分方程，其解为：

设初始条件为 t（0）=0时，z=0.12; g =0.02和 n =0.071。则C1为-0.16。上述微分方程的相应特解为：

z =0.28 -0.16e-0.07t

如果考虑到或然债务，例如，如果假设在考虑到或然债务的条件下，中国的国债余额对GDP之比为0.5，中国的国债余额对 GDP之比的增长路径会发生什么变化呢？把新的初始条件代入式（4），可解出C1=0.22，因而有：

z =0.28 +0.22e-0.07t

从上式可以看出，在国债余额对 GDP之比的初始值大于由渐进线所定义的极限值的情况下，随时间的推移，国债余额对 GDP之比将会下降，并逐渐逼近0.28。从系统的稳定性的角度来看，初始值的大小并不具有决定意义。具有决定性意义的参数是财政赤字对GDP之比和经济增长速度。同时还应注意到，如果经济增长速度小于或等于零，则国债余额对GDP之比将趋于无穷大。

从式（4）可以看出，当g =nz时，。换言之，如果财政赤字对GDP之比等于经济增长速度与国债余额对GDP之比的乘积之时，国债余额对GDP之比的变化率为零，即国债余额对GDP之比处于均衡状态。例如，当g=0.02, n=0.071时，如果z=0.28，国债余额对GDP之比就将继续维持在0.28的水平上。可见，g／n同时给出了国债余额对GDP之比的极限值（当g≠nz时）和均衡值（当g =nz时）。

附录二对中国财政乘数的估计

从宏观经济学理论上讲，在其他条件如利率等不变的情况下，财政乘数的计算公式是：1/（1—MPC），其中 MPC 是边际消费倾向。设消费函数为C=C（Y），其中Y=GDP-T（税收），则

其中上式中C／Y是消费在可支配收入中的比例，而该项前的系数项就是消费收入弹性。在中国C／Y大体为0.6。

根据余永定等学者对中国消费函数的研究成果，[49]在考虑居民收入、价格、储蓄、通货膨胀预期和利息率等变量的消费函数中，估计出中国城镇居民的消费收入弹性为0.316。利用此结果容易计算出MPC=0.316 ×0.6 ≈0.1896，因此财政乘数为1/（1 -0.1896）≈1.23。在实际应用时需结合对财政政策的传导机制、“挤出效应”等情况的分析与判断。

[1]原文为英文“China Economic Outlook in 1997”，写作时间不详。

[2]原文题为《当前中国货币政策的某些问题》, 1997年8月广西北海国际研讨会会议论文。

[3]原文为英文，撰写于1998年11月，“China's Current Macroeconomic Situation and Future Prospect”, China and World Economy, No.3-4, 1999。

[4]1996年，中国社会科学院基于792家国有企业的调查。

[5]政府在1997年年底制定了该增长目标。

[6]中国目前的债务余额是1379亿美元，其中约80%是长期债务。

[7]原文刊于《改革》1998年第5期。

[8]从长期来看政府还可以通过经济结构调整等方法使菲利普斯曲线左移，使为实现增长目标而必须在通货膨胀目标上所做的牺牲较小；或使为实现物价稳定目标而必须在增长目标上所做的牺牲较小。

[9]1998年7月9日美国著名经济学家登布什到中国社会科学院座谈，当问及美国经济前景时，他说，美国经济不会陷入衰退，原因是“我们不需要衰退”。

[10]另一方面，尽管中国人民银行资金运用减少，中国人民银行资金来源也比去年减少，而且其减少的幅度大于中国人民银行资金运用。故尽管增速下降，中国人民银行基础货币还是增加了。

[11]经济学原理告诉我们，即使在平衡财政条件下，财政政策依然是扩张性的。

[12]Japan Securities Research Institute,“Securities Market in Japan”, 1996, p.89.