导论

一 选题背景与意义

毒品使用与毒品犯罪现象存续已久，我国对毒品的规制也经历了逐步趋严的过程。最初，在“宜粗不宜细”的立法指导理念下，1979年《刑法》仅规定了制造、贩卖、运输这三类毒品犯罪，且最高刑期为有期徒刑。1982年《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》首次将毒品犯罪最高刑期规定为死刑，而1997年《刑法》则全面确立了严厉打击毒品犯罪的法律框架。[1]在这样的立法指导思想下，我国将走私、贩卖、运输、制造毒品罪的最高刑期设定为死刑。无论走私、贩卖、运输、制造毒品的行为所涉毒品数量多少，都应受到刑事处罚，且毒品数量不以纯度折算。除此之外还设立了毒品犯罪的再犯制度。这些举措无一不体现了国家希望借助刑法手段，以从严治理的方式打击毒品供应市场，以期消除毒品犯罪与毒品使用现象的美好愿望。然而，我国目前的毒品使用现状和毒品犯罪形势与国家预期还存在一定距离。

经过多年的毒品治理历程，目前我国毒品治理形势整体向好。[2]但不可否认，当前毒品治理形势仍面临着传统毒品与新型毒品的危害相互交织，网上毒品犯罪与网下毒品犯罪相互交错的复杂状况，毒品对于人民群众的生命安全和身体健康造成的危害，以及对整个社会稳定造成的危害仍十分严重。[3]一方面，我国毒品使用者人数众多，并且呈现整体增长态势，至2016年，我国合成毒品的使用人数已过半，[4]新精神活性物质的使用增多。[5]另一方面，在近30年的毒品战争中，我国毒品犯罪案件数量始终处于高位，在全部刑事案件中占有较高比重，重刑率也始终保持在较高水平。最高人民法院2017年6月发布的《人民法院禁毒工作白皮书（2012—2017）》的数据显示，毒品犯罪案件在全部刑事案件中的比例从2012年的7.73%增至2016年的10.54%。毒品犯罪案件成为增长最快的案件类型之一，其增长幅度是全部刑事案件总体增长幅度的4.12倍。毒品犯罪分子人数从2012年的81030人增至2016年的115949人，增幅为43.09%。与此同时，毒品犯罪案件判处五年有期徒刑以上刑罚的重刑率总体为21.91%，各年度毒品犯罪案件的重刑率均高出全部刑事案件重刑率十几个百分点。[6]2016—2017年，毒品犯罪案件中，被判处五年有期徒刑及以上的犯罪人数为4.61万人，占全国犯罪人总数的21.48%，高出同期全部刑事案件11.31个百分点。其中，走私、贩卖、运输、制造毒品罪所占比例高达64.78%。[7]在多年单一倚重刑法、强调“严打”之后，越来越多的学者开始意识到单纯依赖重刑打击毒品供应市场无法根治毒品犯罪。[8]

毒品使用与毒品犯罪问题并非我国独有，而是早已成为全球性问题，国际社会的毒品治理模式也处在不断改进的过程中。世界范围内，毒品使用者人数自2008年以来持续上涨，至2017年，世界范围内至少使用过一次毒品的人数为2.71亿人，约占全球15—64岁人口的5.5%。也就是说，大约每18个人中，就有1个人使用过毒品。[9]据欧洲刑警组织（EUROPOL）统计，毒品市场是最具活力的犯罪市场。毒品贩运和毒品生产仍是欧盟中活跃的有组织犯罪集团最有利可图的犯罪活动之一。[10]为了应对严峻的毒品问题，以“人类的健康与福利”为本，以减少毒品相关危害为着力点，力图实现对毒品需求市场与供应市场的有效控制的国际禁毒体系[11]逐渐形成。

毒品问题是世界各国共同面临的难题。消灭毒品犯罪，消除毒品使用，乃至让毒品彻底消失，是全世界、全人类共同的美好愿望。为了这一理想状态的达成，有的国家采取毒品战争的方式。而有的国家意识到当今社会，毒品使用的现象不可能完全消除，即使人们某一时段对于某些特定种类物质的使用量减少，甚至不再使用，但从长远看来，人类对于刺激精神的物质需求并不会因此而消失。异常活跃的新精神活性物质市场就是最好的实例。

在毒品犯罪治理过程中，欧洲、美洲、澳洲等许多国家于20世纪80年代起开始引入“危害最小化”的治毒政策，将治毒关注点转移到减少毒品使用和毒品犯罪的消极后果，取代以全面禁止毒品使用、全面消除毒品犯罪为主要目标的禁毒策略。2012年，欧盟在恪守联合国公约的要求下通过了《2013—2020治毒战略》（EU Drug Strategy 2013—2020）和相应的两个四年度的《行动计划》（Action Plan 2013—2016；Action Plan 2017—2020）。这三项文件都表明了欧盟着力减少毒品使用与毒品犯罪的危害，以及努力实现对于有效控制毒品需求市场、供应市场的立场。尤其是在减少毒品需求方面，欧盟更加强调以“危害最小化”作为其行动计划的终极目标之一。[12]

世界许多国家逐渐吸收“危害最小化”指导思想，并与本国国情相结合，探索出一条适应本国国情的减害之路，并取得了一定成效。英国是将“危害最小化”治毒思路深入贯彻到毒品问题治理过程，将控制毒品需求市场与控制毒品供应市场置于同等重要地位，并卓有成效的典型国家。在控制毒品供应市场当面，英国先后颁布了1971年《毒品滥用法案》（Misuse of Drug Act 1971）、2011年《临时毒品类别令》（Temporary Class Drug Order 2011）以及2016年《精神物质法案》（Psychoactive Substances Act 2016）。并以量刑委员会（Sentencing Council）发布的有关毒品犯罪量刑规则的明确指南（Drug Offences Definitive Guideline）指导每类毒品犯罪案件的定罪与量刑。此外，英国于2002年颁布了《犯罪收益追缴法案》（Proceeds of Crime Act 2002），严格实行毒品犯罪收益没收制度。在控制毒品需求市场方面，英国于20世纪80年代就已采取了针具替换措施和阿片类毒品的替代治疗措施，目前正在考虑是否设立医疗监督下的毒品使用室。英国与我国的情况类似，有较多的毒品使用者。而英国在控制毒品供应市场与毒品需求市场的多项举措共同作用下，毒品使用者人数稳中有降，毒品犯罪数量近年来也呈现出总体下降趋势。英国作为典型个案，验证了“危害最小化”治毒政策的有效性和优越性。

我国的治毒政策并非与“危害最小化”背道而驰，而是零散地体现了“危害最小化”思想。在刑事立法以及党和政府的指导文件方面，2014年中共中央、国务院印发《关于加强禁毒工作的意见》指出的 “源头治理、以人为本、依法治理、严格管理、综合治理”的基本原则，以及“预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举”的工作方针，与“危害最小化”治毒政策主张的控制与减少毒品使用的危害、毒品犯罪的危害，控制与削减毒品需求市场、毒品供应市场有着异曲同工之妙。在司法实践层面，我国采取了针具替换措施、阿片类毒品的维持治疗措施，即为减少毒品使用的危害，尤其是不安全的毒品使用方式可能导致的艾滋病、肝病传染危害的重要举措。但是，我国尚未形成系统化的“危害最小化”治毒政策。

习近平总书记强调“禁毒工作事关国家安危、民族兴衰、人民福祉”[13]，毒品治理是一个艰巨的历史过程，毒品问题的治理关涉国家安危，治毒政策的及时调整与完善不仅有利于我国的发展，也有利于我国与世界各国和地区开展国际禁毒合作。基于我国的立法与实践，在国际社会中，我国被认为是在官方文件中表述，且实际实行了“危害最小化”的国家。[14]在此背景下，探讨现行治毒政策的治理困境，厘清“危害最小化”治毒政策的合理性与治理成效，结合我国国情探寻将“危害最小化”治毒政策引入我国毒品犯罪治理的具体进路，具有十分重要的理论与实践意义。

二 研究现状

我国学界有关毒品犯罪治理的研究成果十分丰富，大致包括以下几类。

第一，基于毒品犯罪具有市场化特征，毒品犯罪以组织化、集团化运行的现状，主张以毒品市场为打击对象。毒品市场具备生产、运输、销售、消费等环节，组成市场的环节已然完备。毒品市场的动力来源于非法利益，而毒品对吸毒者形成了绝对控制，这导致毒品需求市场几乎不存在理性购买的余地，毒品供应市场也因此不可能存在供过于求的状况。毒品市场以丰厚的利益、暴力手段，以及相关技术来维持自身的发展壮大。毒品犯罪现象依附于毒品市场，这个市场中的各个环节之间往往又隔着较远的距离。为了克服毒品市场中的重重阻力，毒品犯罪逐渐以有组织犯罪的形式呈现。但与一般的有组织犯罪不同，毒品犯罪呈现出“外松内紧”的组织形式。运输毒品者、毒品的直接生产者往往处于次要地位，具有极高的可替代性，外围结构十分松散。毒品犯罪的骨干成员则为组织者、领导者，这类人员与下层人员之间多为单线联系，最大限度地规避刑事责任。在此基础上，有学者指出，刑法对于切断毒品市场的非法利益来源，即毒品使用而言十分无力，毒品犯罪根源的限制与切断只能依靠社会措施的介入，见于莫洪宪发表于《政治与法律》2012年第10期的《毒品犯罪的挑战与刑法的回应》，以及赵国玲、刘灿华发表于《法学杂志》2011年第5期的《毒品犯罪刑事政策实证分析》。还有学者建议以吸毒行为犯罪化的方式削减毒品需求市场，见于曾粤兴、孙本雄发表于《法治研究》2019年第2期的《当代中国毒品犯罪刑事政策的检讨与修正》。

第二，主张渐进废除毒品犯罪的死刑。有学者指出，依据国际禁毒立法和毒品犯罪的特征，毒品犯罪并非最严重的罪行，为毒品犯罪设置死刑的理由并不充分。而我国《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》两次修法过程中，有关取消运输毒品罪死刑的立法建议均未获采纳。由于运输毒品行为只是整个毒品犯罪过程的中间环节，具有辅助性、从属性的特征，危害也相对较小，并且运输毒品罪的司法认定标准较为模糊，适用死刑存在罪刑不均衡的问题，因此，世界范围内很少单独对运输毒品行为设置死刑。有学者主张应以取消运输毒品罪的死刑为开端，逐步取消毒品犯罪的死刑，此类观点见于赵秉志、阴建峰发表于《法学杂志》2013年第5期的《论中国毒品犯罪死刑的逐步废止》，何荣功、莫洪宪发表于《华中科技大学学报》（社会科学版）2012年第2期的《毒品犯罪死刑的国际考察及其对我国的借鉴》，莫洪宪、薛文超发表于《广西大学学报》（哲学社会科学版）2016年第2期的《“厉行禁毒”刑事政策下运输毒品罪的死刑废止》等。

也有观点主张在司法上大幅削减毒品犯罪死刑的适用，进而全面停止毒品犯罪的死刑适用，以期废除毒品犯罪的死刑，此类观点见于梅传强、胡江发表于《河南财经政法大学学报》2016年第5期的《毒品犯罪死刑废除论》。此外，还有观点认为应理性看待现阶段保留毒品犯罪死刑的必要性，辩证看待毒品犯罪适用死刑的效果。既不能简单寄希望于死刑来控制毒品犯罪，又不能立即废止毒品犯罪的死刑，而是应当准确、慎重地适用死刑。此类观点以胡云腾、方文军发表于《中国青年社会科学》2018年第5期的《论毒品犯罪的惩治对策与措施》为代表。

第三，对现行毒品犯罪刑事政策进行系统反思。有学者通过对毒品犯罪刑事政策的实证研究，发现司法实践中大部分毒品犯罪案件仅涉及运输毒品行为。并且被判处重刑的犯罪人中，大部分属于市场经济中的“弱势群体”，即教育程度低、合法收入来源少的农民或无业人员，且重刑主要适用于贩卖或运输毒品行为。也有学者对于现行治毒政策在刑事立法与司法之中的确立进行系统梳理，并以实证数据为基础，指出我国当前以打击毒品供应市场为主的治毒政策无法从根本上遏制我国毒品犯罪的严峻态势，却在实际上起到了阻碍我国毒品犯罪立法完善与死刑改革的负面效果。在充分认识到毒品犯罪与毒品使用之间的正相关关系后，指出现行治毒政策无法根除毒品使用，我国目前毒品治理的出路应是将治理重心前移至减少毒品使用的环节。也有学者对于现行治毒政策打击毒品供应市场之局限性进行分析与探讨，并进一步提出有关控制毒品需求市场的具体路径。此类观点主要见于何荣功发表于《法商研究》2015年第5期的《我国“重刑治毒”刑事政策之法社会学思考》，以及齐文远、魏汉涛发表于《河南大学学报》（社会科学版）2018年第1期的《毒品犯罪治理的困境与出路》。

第四，对毒品犯罪量刑标准进行反思。有学者指出，我国毒品犯罪量刑上存在明显的重刑倾向与过度适用死刑的情况。毒品数量不以纯度折算的规定，以及实践中只考虑数量而不顾纯度的做法，必然导致毒品犯罪死刑判决的增加。并指出应纠正毒品犯罪量刑唯数量论的倾向，充分重视毒品犯罪案件中，从轻情节的适用，规范及限制特勤引诱侦查手段的采用。在毒品犯罪的死刑适用方面，提出了将死刑适用的罪名，以及可判处死刑的毒品含量标准加以明确的建议。此类观点见韩玉胜、章政发表于《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2011年第1期的《论毒品犯罪死刑适用的量刑情节》，彭之宇发表于《中国刑事法杂志》2014年第1期的《毒品犯罪量刑问题研究》。

三 研究方法

（一）文献分析法

文献分析法，是所有学科分析具体问题时所应采用的最基本与最核心的方法，对于有着严谨教义学规范的刑法学来说当然也不例外。本书拟通过丰富的藏书与电子期刊资源，以及在国外交流学习期间获取的外文图书与期刊资源，对于“危害最小化”治毒政策及其在英国的实践与成效、国际禁毒公约、我国现行治毒政策的确立与效果的相关文献进行仔细梳理和分析，明确国内外的研究现状，厘清本书的写作思路，对我国毒品犯罪治理过程中遇到的挑战、英国打击与控制毒品犯罪的有效尝试进行深入的、系统的研究。

（二）历史分析法

只有将具体问题在历史沿革中变更与发展的过程进行完整的梳理考察，才能在对它的考察中获取准确且符合实际的认知。我国毒品问题自20世纪50年代已逐步凸显，至今仍是我国和世界许多国家艰难应对的难题。“危害最小化”在毒品犯罪领域的首次引入始于20世纪80年代，如今已是欧洲、美洲、澳洲等许多国家争相采取的治毒政策。本书拟对我国治毒政策的历史沿革进行梳理，并与同时期我国毒品犯罪数量、毒品使用人数进行对比，探讨我国现行治毒政策对于控制毒品市场的治理困境以及我国毒品问题治理过程中面临的挑战。同时，本书拟对“危害最小化”治毒思路在世界范围内的提出，国际禁毒公约、欧盟对于这一政策的解读，以及英国对于“危害最小化”的贯彻予以详细梳理，并与同时期英国毒品犯罪数量、毒品使用人数进行对比，考察“危害最小化”治毒政策的有效性与可借鉴性。

（三）比较分析法

比较分析法也是刑法学研究中一种非常重要的研究方法。比较分析不仅仅是指分析对同一类问题不同国家的法律规定，还应比较不同国家对该类问题作出该法律规定的具体前提，以此得出该法律规定是否以及多大程度可以为研究主体所在国借鉴。在“危害最小化”治毒政策的指导下，英国的毒品问题治理成效显著。本书拟通过对我国与英国治毒政策的指导思想、法律规制、替代措施，以及不同法律规制下的治毒成效进行比较研究，进而探讨我国引入“危害最小化”治毒政策的可行性与具体进路。

（四）样本案例分析法

样本案例分析法，是通过对于本书主题相关案例的剖析，建立和检验命题真伪。本书拟在文章的论证中，广泛分析国内外的相关案例，验证本书的观点，使论证更加充分可信，同时使理论与实践更加有效地结合。

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[1] 何荣功：《我国“重刑治毒”刑事政策之法社会学思考》，《法商研究》2015年第5期。

[2] 《2019年中国毒品形势报告》，http://www.nncc626.com/2020-06/24/c_1210675813.htm，2020年6月26日。

[3] 《习近平对禁毒工作作出重要指示强调 坚持厉行禁毒方针 打好禁毒人民战争 推动禁毒工作不断取得新成效》，http://www.nncc626.com/2020-06/23/c_1210673603.htm，2020年6月26日。

[4] 《2016年中国毒品形势报告》，http://www.nncc626.com/2017-03/27/c_129519255.htm，2019年3月20日。

[5] 《全国“禁毒2018两打两控”专项行动部署视频会议召开》，http://www.nncc626.com/2018-02/28/c_129818857.htm，2019年3月22日。

[6] 《人民法院禁毒工作白皮书（2012—2017）》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/06/id/2899458.shtml，2019年3月20日。

[7] 《最高法：近两年毒品犯罪重刑率较高，武装贩毒案件占比略上升》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2219660，2020年9月30日。

[8] 何荣功：《我国“重刑治毒”刑事政策之法社会学思考》，《法商研究》2015年第5期。

[9] United Nations Office on Drugs and Crime，World Drug Report 2019，Booklet 2：Global Overview of Drug Demand and Supply，p.9.

[10] European Commission，Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in the EU’s 2013-2020 Drugs Strategy and 2013-2016 Action Plan on Drugs，November 27，2015，p.2.

[11] 主要包括《1961年麻醉品单一公约》、经《1972年议定书》修正的《1961年麻醉品单一公约》，以及《1971年精神药物公约》《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。

[12] “EU Drug Strategy（2013-2020）”，Official Journal of the European，December 29，2012，p.C402/2.

[13] 《习近平就禁毒工作做出重要指示》，http://www.xinhuanet.com/2018-06/25/c_1123032441.htm，2019年4月14日。

[14] Harm Reduction International，Global State of Harm Reduction 2018，p.14.