1.3　新常态下环境保护的新发展及其对经济增长产生的新影响

1.3.1　新常态下环境保护的新发展

党的十八大根据国内外形势的新变化，顺应各族人民过上更好生活的新期待，把握经济社会发展的趋势和规律，提出了“两个一百年”奋斗目标，即在中国共产党成立100年时全面建成小康社会，在新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。要想实现这“两个一百年”目标，绿水青山是必要前提，是内在要求，也是实现更多百年目标的宝贵财富。然而，当前世界经济正处于深度转型调整阶段，新常态下，我国面临的全球经济形势仍将复杂多变，国内外经济社会发展的新局势既对我国环境保护提出了新挑战，也为我国环境保护创造了新机遇。新常态下，我国生态环境保护将面临如下新阶段的特征：

第一，全球价值链构建出现新态势，能否跃升至价值链的中高端是降低我国真实环境成本的关键。一国的环境污染与其参与全球价值链的程度、方式以及所处位置密不可分，我国自加入WTO后积极参与全球价值链构建，并凭借较低的劳动力成本确定了“世界工厂”的地位，却也因为长期处于相对低端的位置而付出了巨大的环境代价，成为发达国家的“污染避难所”。然而经济新常态下，甚至更远的未来，这种态势将主动、被动地发生转变。一方面，在生态文明建设和供给侧结构性改革的大力推进下，在宏观政策与微观主体的共同推动下，我国产业结构将不断优化升级，实现由价值链低端向中高端的晋升，实现从量的提升到质的飞跃，实现从“污染避难所”到“生态宜居国家”的华丽转身。另一方面，由于劳动成本的提高和环境规制的加强，一些将我国当成污染避难所的制造业中心将逐渐转移到其他发展中国家，由此，我国也将被动实现由价值链低端向中高端的晋升，尽管这个过程是被动的，但我们也不能忽视近些年来中国环保部门在严格环保执法方面做出的努力和贡献，这也是迫使污染产业被迫转移的关键。

中国在全球价值链中的地位升迁对环境保护来说既是机遇，又是挑战。说是机遇，因为全球污染产业的转移将为我国带走部分低端产业与环境污染，这无疑从根本上解决了部分污染问题。说是挑战，因为污染产业转移并不是一蹴而就的，部分产业转移至其他欠发达国家，而部分产业则由于种种原因选择了从经济发达的东部沿海地区转移到环保意识相对较弱的中西部地区。这些中西部地区恰恰是环境基础设施尚不完善、极其渴望经济发展、积极承接东部转移产业的省份。在这种情况下，让中西部地区在温饱与环保之间做出选择是极不公平的。因此，如何从机制设计上保证中西部欠发达地区选择可持续的绿色发展之路，而不是先污染后治理的老路，是对环保机制设计的一大挑战。同时，驱使污染被动转移的重要影响因素是环境规制的完善与执行，在全面依法治国的大背景下，如何完善环境立法、严格环境执法是新时期环境保护工作的又一挑战。

第二，全球能源供求呈现新格局，能否充分利用能源结构的优化是降低我国污染排放强度的关键。经济新常态下，世界经济低速增长将难以推动全球能源需求出现显著提升。而且，全球气候变化及新兴大国传统粗放型发展模式造成的资源能源约束性增强，也将对世界能源消耗增长构成有效制约，并推动能源需求更多地由传统化石燃料向清洁能源转变。

经济新常态下，全球能源使用效率的提高和消费结构的优化对中国的环境保护来说既是机遇，又是挑战。说是机遇，因为现有研究表明，发达国家污染排放强度的下降57%依赖于能源使用效率的提高，43%依赖于环保技术的引进；而发展中国家污染排放强度的下降则只有40%依赖于能源使用效率的提高，60%依赖于环保技术的引进。可见，发达国家降低污染排放强度主要依靠提高能源效率，而发展中国家降低污染排放强度主要依靠引进环境技术。因此，经济新常态下，能源效率的提高和清洁能源的使用将从根本上减少污染排放，这对环境保护来说是以逸待劳的事情。说是挑战，因为尽管能源问题是解决污染的重要因素，但并不是万能钥匙，也不是一蹴而就的。因为能源使用效率的提高在短期内有赖于节能环保意识的增强，但在长期内还是要改进生产工艺，而这需要制度和市场的倒逼，更需要研发支出的持续增加。因此，如何在享受全球能源福利的前提下，深度挖掘环保技术的治污减排红利，跨越环境保护的工作瓶颈，是未来环境保护工作的新挑战。

第三，中国经济增长步入新常态，能否充分利用“增速红利效应”，谨防“增长压力效应”是新常态下实现环保与增长双赢目标的关键。新常态意味着经济从高速增长进入中高速增长通道，这会给环境保护带来什么样的影响呢？纵观各国经济发展的历史，大多数国家已经或正在经历着经济增速的结构性下滑，而当经济增速切换后，各国经济增长与环境污染的关系变化却不尽相同，一些国家污染排放强度明显降低（如新加坡、印度尼西亚、日本、墨西哥），还有一些国家污染排放强度不降反升（如巴基斯坦、印度、马来西亚、柬埔寨）。

之所以出现不同的表现，是因为经济增速切换后，经济增长与环境污染之间的关系有两种可能的变化：第一，新常态下，消费占比逐渐上升，经济增长速度逐渐放缓，这会使由经济增长引起的污染增长速度也随之放缓。我们将经济新常态下由于增速放缓而引起的环境质量改善称为新常态对环境污染带来的“增速红利效应”。第二，新常态下，面对经济增速放缓，政府在污染治理上难免迟疑不决、患得患失，甚至为了维持经济增速而与排污企业合谋，从而增加了能源消耗与污染排放。尤其在一些相对落后地区，可能存在用环保换温饱的问题。尽管在中央强调生态文明重要地位的背景下，环境绩效指标在官员政绩考核体系中日益重要，但这种作用并不会立马呈现，这强化了新常态下地方政府为了维持高增速而放弃环境保护的动机。我们将经济新常态下由于增长压力过大而引起的治污不力称为新常态对环境污染带来的“增长压力效应”。

我国经济步入新常态对环境保护来说既是机遇，又是挑战。说是机遇，因为经济增速的换挡使环境压力进入调整期，也使污染物新增量涨幅进入收窄期，更使排放强度进入回落期，新常态将是解决污染存量、降低污染增量的绝佳时机。说是挑战，因为在地方增长压力的迫使下，地方政府舍环境求增长的动机会加大，反而不利于环境保护。尤其是一些欠发达地区，由于短期内难以找到快速发展的道路，便积极承接由东部发达地区转移出来的落后产能，同时也承接了污染。因此，新常态下能否实现环保与增长双赢目标取决于“增速红利效应”与“增长压力效应”的权衡，取决于发达地区能否充分利用合理的增速放缓实现经济转型，取决于欠发达地区能否放弃对增长的一味追求而努力开拓生态立市、生态富市、生态强市。

第四，我国区域发展战略面临新开局，能否从空间来、到空间去，完善环境空间管理是实现“两个一百年”目标的关键。中国经济步入新常态，如何寻找经济增长的新动力源成为“十三五”经济社会发展须臾解决的关键问题，三大空间发展战略正是在这样的背景下应运而生。2014年底，中央经济工作会议明确提出重点实施“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带三大空间发展战略。近年来，三大战略顶层设计规划次第出台，随着长三角发展战略上升至国家战略层面，中国经济增长与环境保护的空间问题开始全面破题，并不约而同地将环保协同作为区域发展战略的先行示范。目前，政策效应已初步显现。

然而，这三大空间发展战略对中国的环境保护来说既是机遇，又是挑战。说是机遇，因为以往的环境保护工作是以行政区划作为基本空间单位，在应对跨界污染时难免乏力，缺乏全局统筹。三大空间发展战略的推进有助于解决区域内部的跨界污染，实现环境保护的协同发展，这从各个空间发展战略都不约而同地将环保作为先行发展领域可见一斑。说是挑战，因为经济发展的高级阶段必然伴随着空间集聚，人口的集聚、产业的集聚、污染的集聚，比起离散的污染，与人口、产业集聚相交错的集聚污染处理起来难度更大、情况更复杂、风险隐患更高，这就对新时期的环境保护提出了更高挑战。人均GDP的提高只是全面建成小康社会的途径，更清洁的空气、更干净的水、更安全的食物，让人们获得满意的宜居环境，才是全面建成小康社会的根本所在，更是实现“两个一百年”目标的基本前提。为了第一个一百年目标，我们付出了太多资源环境代价，不能再把欠账带到第二个一百年目标的建设中去。这就要求新时期的环境保护要充分考察污染的空间特征，从空间出发，利用空间管理手段保证第一个百年目标的真正兑现，促使第二个百年目标的完美实现。

1.3.2　新常态下环境保护对经济产生的新影响

新常态下环保会对经济产生两个截然相反的影响：一是消极影响，新常态下环境监管的逐渐加强和环境治理投入的加大是影响经济下行的因素之一；二是积极效应，新常态下环保产业的发展以及由环境规制倒逼的产业升级和转型，将会对经济增长的数量和质量都产生促进作用。

从消极的角度看，在生态文明建设逐渐推进的过程中，一些落后产业会因环境规制的加强而被淘汰，这必然会在短期内带来GDP的减少。根据生态环境部环境规划院等部门的测算结果，以《大气污染防治行动计划》为例，该计划的实施淘汰了一部分落后产能，大概会造成1148亿元的GDP损失，其中，钢铁行业减少812亿元，总体损失占同期GDP比例的0.03%。可见，环境规制的加强在短期内会对火电、钢铁、水泥、平板玻璃等“两高一资”行业产生遏制作用。另外，污染治理投入的提高会增加企业的成本。由于环保投资大部分由企业承担，环保治理的高额投入加大了企业投资和运行成本，短期内会对企业经济指标影响较大，使得利润率下降。上述两个可能存在的消极影响正是新常态下经济增长对环境污染的增速红利效应，这些影响会进一步减缓经济增长的速度，但对环境保护来说却是有利的。

从积极的角度看，环境保护措施的加强也会对经济发展产生较好的贡献和优化作用。第一，随着环境规制的不断加强，对企业清洁生产的要求越来越高，各种环保标准不断提高，这些标准和规制要求排污企业加大环保投资，有效引导了排污企业对污染防治产品和服务的需求，加大了排污企业的环保投资，进而促进了环保产业的发展。同时，由于“三同时”制度的限制，企业在新建、改建、扩建各种项目时，必须同时设计、施工、投入生产和使用相应的环保投资项目，这就使企业对环保投资产生了刚性需求。第二，目前，各级政府纷纷加大了环保投资力度，这些投资用于环境基础设施建设和工业污染源治理，直接派生了对环保产品和服务的需求，拉动了环保产业发展。第三，除直接派生环保需求外，环保投资的另一个作用在于提高环境技术，而环境技术的提高则进一步促进了环保产业的发展。可见，虽然大气行动计划、水行动计划等环境规制的实施会使火电、钢铁、水泥、化工等高污染行业的比重显著下降，但涉及大气、水治理的高新技术及装备制造业，环保产业等新型产业的比重将会有所上升。从长期看，环保可以驱动产业转型升级，还能催生节能环保产业的发展，带来新的经济增长点。然而，在环保成为可能的经济增长点的同时，我们还应当对环保产业本身所产生的污染提高警惕，避免“环保产业不环保”等问题的出现。