2　文献综述

2.1　政府主导经济的理论基础与地方政府经济行为选择研究

2.1.1　政府主导经济的理论基础：财政分权化治理理论

财政分权化治理作为世界主要经济体财政体制改革的基本特征事实，其理论源自哈耶克（1945）信息优势的逻辑，即与中央政府相比，地方政府对辖区信息的了解更充分，因而在公共产品供给和地方经济社会事务处理方面更有效率。学术理论界对于财政分权理论虽存在诸多争议，但划分为第一代财政分权理论和第二代财政分权理论已成为学界的一个共同认知。

（1）第一代财政分权理论

一般认为，财政分权理论的兴起以Tiebout（1956）的《地方政府的纯粹理论》为标志，其把全国性公共产品需求分析拓展到地方性公共产品的需求分析，并把居民的跨区域流动引入分析模型，认为居民的跨区流动导致了地方政府间的竞争，导致地方政府能够像自由市场竞争机制一样实现公共资源配置的“帕累托最优”，这就是著名的“用脚投票”。Stilger（1957）从中央与地方信息不对称的角度提出了最优分权模式菜单，认为地方政府比中央政府更接近辖区居民，因而可以对辖区居民偏好信息有更真实的认知，而且辖区居民可以对不同公共产品及其不同组合进行投票选择，这种信息优势可以使地方政府供给符合辖区居民偏好的公共产品。另外，不同的公共产品可以由不同层级的政府进行供给。Musgrave（1959）则界定了政府的资源配置、稳定经济和收入分配三种职能，并对其在中央和地方之间进行划分，认为中央政府的主要职能是宏观经济稳定，收入分配职能要以中央政府为主导、地方政府为补充，分权主要是指资源配置职能在中央和地方间的划分，即财政资源配置职能在中央政府和地方政府之间的分工。Oates（1972）把Tiebout（1956）和Stilger（1957）等的分权思想进一步拓展，并经过严格的数理计算提出“Oates分权定理”，认为从一定量公共产品供给成本来看，地方政府与中央政府并无显著差别，但是供给效率方面地方政府比中央政府高很多。Musgrave（1983）进一步提出了财政收入权在不同层级政府间分配的基本原则。Oates（1999）进一步探究了联邦主义结构下公共财政职能在联邦政府和地方政府之间的分配。综上所述，第一代财政分权理论以新古典经济学理论作为基本框架，探究不同层级政府之间公共财政职能的合理配置和财政工具的分配问题。

（2）第二代财政分权理论

20世纪80年代以来，世界主要经济体的分权实践推动了第二代财政分权理论的发展，主张“市场维护型的联邦财政主义”，在分权框架中引入激励相容和机制设计理论，结合转型经济体的改革实践，强调地方政府间的竞争，突出政治因素对政府间财政关系的影响（罗伟卿，2010；周中胜，2011）。Brennan和Buchanan（1980）基于公共选择的理论范式，对第一代财政分权理论中关于政府官员是“公共福利守护者”的假设提出了质疑，认为政府官员不是追求社会福利最大化，而是追求自身利益最大化。Weingast（1995）认为美国、英国早期经济发展中“市场保护型财政联邦主义”的治理模式起了关键性的作用，并提出了“市场保护型财政联邦主义”治理模式运行的条件：地方政府对经济有基本的规制责任、体系中设立没有障碍的共同市场、地方政府面临“硬预算约束”。Qian和Weingast（1997）把制度因素和地方官员的激励问题纳入分权理论框架，认为有效的政府结构应该实现政府官员利益和居民福利间的激励相容，形成中央政府与地方政府权责利划分明晰、地方政府承担辖区经济发展主要责任的“市场维护型财政联邦主义”，这一治理模式内含着地方政府间的财政竞争和参与经济活动的理论假设。Qian和Roland（1998）的模型化分析认为“市场维护型财政联邦主义”能够有效地防止预算软约束的出现。Goodspeed（2002），Rodden（2006）则认为分权化治理产生的财政援助问题会软化地方政府的预算约束，因此，地方政府参与经济活动必须依靠自身所拥有的财政资源，而不是中央政府的转移支付，尤其是不能依靠高风险的预算政策，迫使中央政府对地方政府的财政困境进行援助而获得转移支付。

2.1.2　中国式分权与地方政府经济行为选择研究

中国式分权是在保持政治上高度集中的同时存在事实上的“财政联邦主义”型结构和体制，体制上集中的政治威权使得中央政府有足够的能量来对地方政府行为进行奖惩，导致地方官员不得不追随中央政府的政策导向。向地方政府的“经济分权”把经济体从整体上分解为众多具有独立决策权的小型地方经济体，为地方政府和企业提供了发展经济的激励，尤其是完成了地方政府层面的市场化和竞争性领域的民营化，创造了地方为经济增长而竞争的“激励”条件（张军，2005；Cai and Treisman, 2005；Liu, 2014）。“增长共识”的形成和官员晋升考核的制度安排成功解决了“经济分权”和“政治集权”的平衡，中央政府以“GDP”为核心的政绩考核所形成的政治激励将地方政府的注意力集中到增长而不是租金上，有效的财政激励保证了地方政府能稳定地分享增长果实（傅勇，2008）。分权为地方政府成为准市场主体提供了制度基础，地方政府强烈的扩张冲动导致中国对市场经济的政府主导采取非常特殊的形式，即地方政府主导型市场经济，这种经济模式在当代存在是合理的（何晓星，2003）。

“政治集权”和“经济分权”的制度安排使得地方政府有了充分的动机和热情来发展辖区经济，不仅直接参与辖区经济活动，甚至主导辖区经济运行，“政府主导”这一经济特征与中国经济增长的现实相吻合（傅强、朱浩，2013）。何晓星（2005）认为在中国政府主导的市场经济模式下，分权化治理中中央政府部分事权的下放必然导致地方政府主导辖区经济发展。这就使得中国特色社会主义市场经济体制中的地方政府与西方市场经济体制中的地方政府有了本质区别，周业安等（2004）、史正富（2013）将其称作“竞争型地方政府”，姚洋（2016）把泛利型组织的概念进行了拓展，提出了“泛利型政府”，不管称呼如何，但其一个基本的特征是通过“内公外私”的产权制度安排使得地方政府成为准市场主体，参与甚至主导经济运行。地方政府主导辖区经济运行和相应的制度创新供给，导致地方政府处于市场化改革进程中制度变迁的“第一行动集团”，其有足够的能力来主导辖区经济发展（傅强、朱浩，2013）。冯新舟和何自力（2015）认为，在中国经济增长模式中，政府与市场关系的本质是政府主导下的社会主义市场经济，政府通过控制投资方向和投资规模主导经济运行方向，通过加强供给管理统筹协调经济运行结构，通过宏观调控和微观规制克服市场缺陷。